Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 quy định việc xây dựng và ban hành VBQPPL phải đảm bảo 5 nguyên tắc sau đây:

1. Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật.

2. Tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL.

3. Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL trừ trường hợp VBQPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL.

4. Bảo đảm tính khả thi của VBQPPL.

5. Không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.

Theo đó, “bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL”được coi là một trong những yêu cầu then chốt mà các cơ quan và người làm công tác xây dựng và ban hành VBQPPL phải tuân thủ. Điều này cũng có nghĩa rằng, các quy định trong VBQPPL phải có tính “minh bạch”. Vậy, thuật ngữ “minh bạch” ở đây nên hiểu như thế nào và làm thế nào để bảo đảm được  yêu cầu trên của Luật Ban hành VBQPPL?.

Theo từ điển Hán Việt, “minh bạch” được cấu thành từ  “minh” (sáng) và “bạch” (trắng)[1], bởi vậy, minh bạch có nghĩa là sáng rõ, không che giấu. Từ điển tiếng Việt giải thích “minh bạch” là “rõ ràng, rành mạch”[2].  

Minh bạch với tư cách là một thuật ngữ pháp lý - không phải là sản phẩm của quá trình mở cửa, hội nhập. Tra cứu cơ sở dữ liệu pháp luật quốc gia cho thấy, thuật ngữ này đã xuất hiện trong các văn bản pháp luật của Việt Nam ngay từ những năm đầu của chế độ mới. Cụ thể, thuật ngữ “minh bạch” đã xuất hiện trong Sắc lệnh số 13 ngày 24/1/1946 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa về cách tổ chức các toà án và các ngạch thẩm phán trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Theo Sắc lệnh này, khi khám xét nhà của người dân để thu giữ tang vật, Ban Tư pháp xã phải “lập biên bản minh bạch” và không được xâm phạm đến các đồ vật khác. Thuật ngữ “minh bạch” cũng được sử dụng trong Sắc lệnh số 191 ngày 1/10/1946 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa về việc thiết lập ở Bộ Nội vụ một Nha Thanh tra Hành chính và Chính trị. Theo Điều thứ 7 của Sắc lệnh này, các viên thanh tra có nhiệm vụ “giám sát về tài chính, xét sổ sách, kế toán, chi tiêu, thu thập” của cơ quan, cán bộ hành chính thuộc quyền “có minh bạch không”.

Kể từ thời kỳ đổi mới, mở cửa, hội nhập, thuật ngữ “minh bạch” được sử dụng ngày càng phổ biến trong các văn bản pháp luật ở nước ta. Chẳng hạn, trong Bộ luật Dân sự năm 1995, khi định nghĩa về “chiếm hữu công khai” (Điều 197), Bộ luật có nêu “việc chiếm hữu được coi là công khai khi thực hiện một cách minh bạch, không giấu giếm”. Thuật ngữ “minh bạch” tiếp tục được sử dụng trong khoảng trên 200 VBQPPL khác do các cơ quan của trung ương ban hành liên quan tới quy chế làm việc của một số cơ quan nhà nước, chế độ tài chính, kế toán, kiểm toán, thanh tra, phòng, chống tham nhũng, việc thu và sử dụng các khoản đóng góp của dân v.v..

Riêng đối với yêu cầu đảm bảo tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL, thuật ngữ này chỉ xuất hiện kể từ Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 mà chưa có trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) cũng như Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. Yêu cầu này được áp dụng với mọi VBQPPL, dù đó là văn bản do cơ quan trung ương hay do chính quyền địa phương ban hành.

Điều đáng lưu ý là thuật ngữ “minh bạch” chỉ xuất hiện một lần duy nhất trong Luật này nhưng không được giải thích. Trong thực tế, pháp luật nước ta cũng chưa bao giờ giải thích chi tiết “minh bạch” là gì. Như vậy, việc đi sâu, làm rõ nội hàm của thuật ngữ này đang được để mở cho giới khoa học quan tâm, bàn luận.

Ngoài ra, điều đáng nói là, Điều 5 của Luật Ban hành VBQPPL khi quy định về việc sử dụng ngôn ngữ trong VBQPPL thì có yêu cầu “ngôn ngữ sử dụng trong VBQPPL phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu”. Như chúng ta đã biết, nghĩa thông thường của “minh bạch” là “rõ ràng”, vậy, yêu cầu về tính “minh bạch” trong Điều 3 của Luật Ban hành VBQPPL phải chăng chính là yêu cầu về việc đảm bảo tính “rõ ràng” trong ngôn ngữ thể hiện các quy định trong VBQPPL nêu tại Điều 5 của Luật Ban hành VBQPPL? Tính minh bạch của quy định trong VBQPPL phải chăng chỉ là vấn đề ngôn ngữ, vấn đề diễn đạt?

Chúng tôi cho rằng, yêu cầu về tính “minh bạch” trong Điều 3 của Luật Ban hành VBQPPL có hàm nghĩa sâu sắc hơn so với yêu cầu về tính “rõ ràng” trong ngôn ngữ thể hiện VBQPPL. Tất nhiên, nếu ngôn ngữ thể hiện quy định của VBQPPL không “rõ ràng”, dễ hiểu, thì chắc chắn yêu cầu đảm bảo tính minh bạch trong quy định của VBQPPL sẽ không thể được bảo đảm. Nhưng chỉ đảm bảo tính rõ ràng, dễ hiểu của quy định trong VBQPPL không thôi, thì chưa chắc đã bảo đảm đầy đủ yêu cầu về tính minh bạch của quy định trong VBQPPL.

Thực ra, “minh bạch” là khái niệm phức tạp hơn so với cảm nhận ban đầu. Nếu giải thích cho trọn nghĩa “minh bạch” là trong sáng, không che giấu, thì tính minh bạch của các quy định trong VBQPPL chỉ có thể đảm bảo đầy đủ khi mà ý nghĩa pháp lý, tác động thực tế hoặc tác động dự kiến của các quy định trong VBQPPL ấy phải được làm sáng rõ.

Nói cách khác, chúng tôi cho rằng, tính minh bạch của các quy định trong VBQPPL không chỉ đơn giản là sự rõ ràng của các quy định, mà còn là sự rõ ràng về ý đồ điều chỉnh pháp luật và những tác động mà văn bản pháp luật có thể mang lại cho xã hội. Bởi vậy, đảm bảo tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL không đơn thuần chỉ là vấn đề câu chữ/ngôn ngữ mà quan trọng hơn, tính minh bạch chỉ đảm bảo được khi bản thân người ban hành văn bản và người phải chấp hành, thực thi (đối tượng chịu sự tác động của văn bản) cũng có thể hiểu được những hàm ý, ý nghĩa của quy định. Tính minh bạch của các quy định trong VBQPPL, vì thế, không chỉ đơn thuần là sản phẩm của nghệ thuật ngôn từ. Nó phải là sản phẩm của quá trình nghiên cứu, phân tích, luận giải có tính khoa học rất cao về đạo lý, sự cần thiết, ý đồ của việc ban hành quy định, và sự minh bạch hóa những tác động ngắn hạn, trung hạn, dài hạn của các quy định lên các nhóm đối tượng chịu sự tác động khác nhau trong xã hội.

Điều này chỉ có thể thực hiện được khi hoạt động xây dựng VBQPPL phải làm tốt một trong những công đoạn của quy trình xây dựng pháp luật, đó là công đoạn phân tích chính sách. Chỉ với các hoạt động phân tích, hoạch định chính sách được thực hiện một cách bài bản, trong đó những ẩn số của chính sách, ẩn số về tác động dự kiến của quy định pháp luật, cùng với mục tiêu, ý đồ của việc đặt ra quy định này được minh bạch, thì nội dung quy định pháp luật khi đã được ban hành mới trở nên sáng rõ. Để làm được điều đó, công đoạn phân tích chính sách cần làm rõ những vấn đề sau đây:

- Mục tiêu của việc điều chỉnh pháp luật là gì?

- Mục tiêu ấy có hợp lý không?

- Quy định ấy sẽ tác động tới những nhóm dân cư/nhóm chủ thể/nhóm đối tượng nào?

- Sự tác động ấy là tác động tích cực hay tiêu cực?

- Sự phân bổ tác động tiêu cực hoặc tích cực đó có công bằng hoặc cân xứng chưa? v.v..

Thật tiếc, cho tới nay, lý luận về vấn đề này ở Việt Nam vẫn còn nhiều điểm đáng bàn. Chỉ mấy năm trước đây (nhất là trước thời điểm ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008), “phân tích chính sách” ít được nhắc đến ở Việt Nam[3]. Đã có lúc, phân tích chính sách được hiểu chính là tìm kiếm các chính sách trong văn kiện của Đảng làm nền tảng chính trị cho việc xây dựng văn bản pháp luật[4]. Nói cách khác, đó chính là việc đi tìm “ý Đảng” cho việc xây dựng pháp luật. Quan niệm như thế không hoàn toàn sai, nhưng sẽ là không đầy đủ bởi quan điểm này còn quá thiên về yếu tố “chính trị” của hoạt động xây dựng pháp luật.

Hiện nay, theo nhiều chuyên gia ở Việt Nam, chính sách, theo khái niệm chung, được hiểu là “chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một Chính phủ trong các lĩnh vực của đời sống chính trị - xã hội”[5]. Chính sách (ở tầm khái quát nhất của một Đảng chính trị lãnh đạo chính quyền) là công cụ để Đảng lãnh đạo thể hiện thái độ chính trị của mình trong việc lãnh đạo đất nước[6]. Nhưng theo nghĩa hẹp, chính sách chỉ được hiểu là chính sách của VBQPPL[7]. Dù hiểu theo nghĩa nào thì chính sách luôn là công cụ giao tiếp/tương tác giữa nhà nước và Đảng cầm quyền với xã hội. Chính sách và thực thi chính sách cũng là một trong những phương thức tồn tại cơ bản của nhà nước và chính đảng cầm quyền, thông qua đó, những “áp lực/đòi hỏi/vấn đề” của xã hội được bộc lộ, ghi nhận, đáp ứng, và giải quyết. Mỗi chính sách gồm ba thành tố cơ bản: (1) vấn đề mà chính sách dự kiến giải quyết; (2) mục tiêu của chính sách (hay mức độ giải quyết vấn đề cần đạt tới); (3) các công cụ/phương tiện sẽ được sử dụng để giải quyết vấn đề, đạt được mục tiêu đã đặt ra[8].

Hoạch định chính sách trong xây dựng VBQPPL là “việc xác định những chủ trương, tư tưởng cốt lõi đối với vấn đề mà văn bản dự định điều chỉnh”[9]. Hoạch định chính sách này bao gồm các công đoạn như phân tích, đề xuất chính sách, và phê duyệt chính sách với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau, trong đó, với việc hoạch định chính sách để xây dựng các đạo luật, các chủ thể phải kể tới chính là các bộ quản lý ngành, Chính phủ và Quốc hội[10]. Trong giai đoạn phân tích chính sách[11], cần lưu ý trả lời ba câu hỏi: (1) cuộc sống đặt ra vấn đề gì? (2) vấn đề đó do nguyên nhân nào gây ra, và (3) cần thay đổi chính sách hiện hành như thế nào để giải quyết được vấn đề đó?[12].

Trong các sách kinh điển về phân tích chính sách ở các nước phát triển, đã nhiều thập niên qua, phân tích chính sách được nhìn như là một công cụ, kỹ thuật hỗ trợ quá trình ra quyết định của các chủ thể công quyền trong việc nhận diện và giải quyết các vấn đề chung của cộng đồng[13]. Đây là quá trình phân tích có tính liên ngành để tạo lập, đánh giá và chuyển tải các thông tin hữu ích trong việc hiểu và cải thiện các chính sách. Ở các nước phát triển, trong một chu trình chính sách chuẩn, việc phân tích chính sách gồm các công đoạn cơ bản sau đây: (1) Nhận diện vấn đề cần giải quyết; (2) Phân tích nguyên nhân gây ra vấn đề (nhất là nguyên nhân thuộc về hành vi chủ quan của con người); (3) Xác định các phương án giải quyết khả dĩ (cùng hệ thống các công cụ chính sách cụ thể) và chọn lựa phương án tối ưu (trên cơ sở phân tích chi phí/lợi ích); (4) Thực thi chính sách; (5) Theo dõi và đánh giá việc thực hiện chính sách để xác định tiếp tục hay chấm dứt việc thực hiện chính sách[14]. Thông qua các loại hoạt động phân tích chính sách kể trên, người làm phân tích chính sách (nhà phân tích chính sách) sẽ xác định được: (1) mục tiêu, nội dung của chính sách (cũng chính là vấn đề cần giải quyết và mức độ giải quyết vấn đề); (2) các công cụ chính sách sẽ sử dụng và (3) các hành động cụ thể của nhà nước/chính quyền cần thực hiện (với nguồn lực kèm theo) cùng các sản phẩm đầu ra, kết quả và tác động của chính sách[15].

Rõ ràng, việc ban hành một VBQPPL sẽ trở nên vô nghĩa nếu như các quy định trong văn bản ấy không hướng tới việc giải quyết một vấn đề nào đó của xã hội. Bởi vậy, hoạt động phân tích chính sách sẽ là công cụ rất hữu ích cho việc thiết kế các chính sách tốt được VBQPPL ghi nhận. Rất tiếc ở Việt Nam hiện nay, đúng như nhiều nhà nghiên cứu đã chỉ rõ, khâu phân tích chính sách còn chưa thực sự được coi trọng[16]. Cụ thể, “trước khi đề xuất sáng kiến luật, các vấn đề bất cập cũng đã được phát hiện nhưng chưa được phân tích và lý giải thấu đáo, nên chính sách cho dự thảo văn bản đó không dựa trên các căn cứ lý luận và thực tiễn vững chắc, nên chính sách đối với từng quan hệ xã hội cần điều chỉnh chưa rõ ràng, thông tin các bộ, ngành cung cấp cho việc lập chương trình xây dựng văn bản chưa đầy đủ nên tính khả thi của các chương trình còn chưa được bảo đảm”[17].

Nói cách khác, “tính chuyên nghiệp” và “khoa học”, “thực tiễn” của hoạt động phân tích chính sách ở nước ta vẫn chưa được cải thiện nhiều.

Kinh nghiệm quốc tế có thể đưa ra nhiều gợi mở cho Việt Nam nếu các cơ quan có thẩm quyền ở nước ta muốn cải thiện tính khoa học, tính thực tiễn và tính chuyên nghiệp của hoạt động phân tích, hoạch định chính sách. Chẳng hạn, theo kinh nghiệm quốc tế, mô hình phân tích chính sách hợp lý nên làmô hình năm bước: Bước 1: Xác định vấn đề cần giải quyết (trong đó có việc phân tích, xác định rõ nguyên nhân phát sinh vấn đề, nhất là các nguyên nhân liên quan tới hành vi của con người, của các cá nhân, tổ chức có liên quan); Bước 2: Xác lập các mục tiêu của chính sách (mức độ giải quyết vấn đề); Bước 3: Chọn lựa chính sách (giữa các phương án khả dĩ để giải quyết vấn đề); Bước 4: Thực thi một chính sách; Bước 5: Đánh giá chính sách.

Trong Bước 1, cần phải làm rõ: vấn đề cần giải quyết là vấn đề gì? Sự kiện hoặc chuỗi sự kiện nào là tác nhân/chất xúc tác tạo ra hành động có vấn đề đó? Liệu đó có phải là vấn đề hoặc tình trạng khủng hoảng đòi hỏi sự chú ý ngay tức khắc? Liệu đây là vấn đề thuộc vào dạng có tầm quan trọng đối với an ninh quốc gia, phát triển kinh tế hay ngoại giao? Những lợi ích có liên quan đối với các chủ thể có liên quan (bao gồm cả chính quyền)?

Trong Bước 2, xác lập các mục tiêu: người làm đề xuất chính sách cần xác định rõ mức độ có thể giải quyết vấn đề, và từ đó xác định các mục tiêu cụ thể của chính sách? Mối quan hệ giữa những mục tiêu này với vấn đề được nhận diện? Những cơ quan nào của chính quyền hoặc tổ chức hữu quan (bao gồm các tổ chức xã hội v.v..) sẽ tham gia vào quá trình ra quyết định về chính sách? Những ai sẽ không liên quan? Liệu có những lợi ích khác (chẳng hạn trong khu vực) nên được cân nhắc trong phân tích hay không?

Trong Bước 3, chọn lựa một chính sách: dựa trên những hiểu biết của người đề xuất/hoạch định chính sách về tình hình, chọn lựa một chính sách tối ưu/phù hợp: liệu có phương án khả dĩ hơn không? vì sao các phương án khả dĩ khác không nên được chấp nhận? Những đánh đổi mà nhà hoạch định chính sách phải chấp nhận khi chọn phương án được đề xuất là gì?

Trong Bước 4, thi hành một chính sách: những cơ quan, tổ chức nào sẽ/đã/đang phải thực thi chính sách đã chọn lựa? Sự thực thi chính sách ấy có trung thành với thiết kế ban đầu không? Liệu cơ quan đó có đi chệch khỏi đường hướng thiết kế ban đầu của chính sách để phản ánh lợi ích riêng của họ hoặc phù hợp với mục tiêu riêng của họ không? Cụ thể, sự chệch đường đó là gì? Sự chệch đường đó có quan trọng không? Liệu có cơ quan nào khác có thể thực thi chính sách đó một cách tốt hơn không?

Trong Bước 5, đánh giá chính sách: chính sách có đạt được các mục tiêu thiết kế của mình hay không? Chính sách đó có thực sự giải quyết được vấn đề dự định ban đầu sẽ giải quyết không? Chính sách đó lại giải quyết được vấn đề không như dự kiến ban đầu không? Mức độ chi phí và hệ quả/kết quả/hậu quả của chính sách (tác động thực tế của chính sách)? Liệu chính sách đó đã đạt được mục tiêu ban đầu ở một mức chi phí hợp lý chưa? Kết luận chung: chính sách là một sự “thành công” hay “thất bại”?

Các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009 của Chính phủ về quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL cũng đã từng bước tiếp cận theo hướng này khi chính thức đặt ra yêu cầu thực hiện đánh giá tác động đối với các dự thảo VBQPPL. Tuy nhiên, có thể nói rằng, do công đoạn phân tích, hoạch định chính sách chưa được tách biệt một cách rõ ràng khỏi công đoạn quy phạm hóa chính sách nên trong thực tiễn áp dụng, không ít cơ quan có thẩm quyền ở Việt Nam chưa nhận thức rõ tầm quan trọng của công đoạn phân tích, hoạch định chính sách và chưa thực sự tuân thủ đầy đủ các yêu cầu về đánh giá tác động dự thảo VBQPPL. Hệ quả là, không ít VBQPPL được ban hành không thực sự giải quyết được hoặc không giúp người dân cảm nhận rõ được sự chuyển biến trong việc giải quyết những vấn đề mà xã hội yêu cầu phải giải quyết. Những lĩnh vực về an toàn thực phẩm, quản lý đất đai, khiếu nại tố cáo, quản lý công sản, quản lý doanh nghiệp công, bảo vệ người tiêu dùng v.v... là những ví dụ dễ thấy.

Pháp luật về ban hành VBQPPL đã đặt ra yêu cầu rất quan trọng trong hoạt động xây dựng pháp luật, đó là yêu cầu đảm bảo tính minh bạch trong các quy định của VBQPPL.

Tuy nhiên, như đã phân tích, yêu cầu này chỉ có thể thực hiện được một cách thực chất nếu như ngay từ khâu xây dựng VBQPPL, việc nghiên cứu, phân tích chính sách để làm rõ vấn đề xã hội hoặc vấn đề quản lý mà quy định cần giải quyết, xác định rõ mục tiêu của việc đặt ra quy định cùng với những tác động dự kiến của quy định lên các nhóm lợi ích, các đối tượng chịu sự tác động của quy định. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi quy trình xây dựng pháp luật ở nước ta được cấu trúc lại theo hướng trọng tâm của hoạt động cần dịch chuyển nhiều hơn về hướng đề cao công đoạn phân tích, hoạch định chính sách trong mỗi VBQPPL./.

 

---