Quy định về phân loại đất, trao quyền tự do lựa chọn mục đích sử dụng đất cho người sử dụng đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

31/05/2023

TS. NGUYỄN ĐỨC VINH

Bộ môn Kinh tế _ Luật, Trường Đại học Ngoại thương Cơ sở II tại TP. Hồ Chí Minh,

LÊ NGUYỄN HƯƠNG GIANG

Bộ môn Quản trị kinh doanh và Tài chính _ Kế toán, Trường Đại học Ngoại thương Cơ sở II tại TP. Hồ Chí Minh.

Tóm tắt: Phân loại đất là một quy định rất quan trọng giúp Nhà nước quản lý việc trao quyền sử dụng đất và quản lý việc sử dụng đất đai theo định hướng của Nhà nước nhằm khai thác tốt nhất nguồn tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng này. Thực tiễn áp dụng Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 đã cho thấy, quy định này có nhiều bất cập cần được sửa đổi nhằm “nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” như Nghị quyết số 18-NQ/TW về chính sách đất đai do Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khóa 13 đã chỉ ra.Trong bài viết này, các tác giả phân tích các quy đinh về phân loạt đất, trao quyền tự do lựa chọn mục đích sử dụng đất cho người sử dụng đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) và đưa ra kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: Dự thảo luật đất đai, phân loại đất.
Abstract: Legal regulation on land classification is an important provision through which the State manages the allocation of land use rights and manages the land use according to the State's orientation in order to make the best use. The practical enforcement of Article 10 in the Law on Land of 2013 has shown that there are several shortcomings in this provision that need to be amended to "improve the effectiveness and efficiency of land management and use, creating a driving force to turn Vietnam into a high-income development country" as defined in the Resolution No. 18-NQ/TW on land policy promulgated by the 13th Central Committee of the Communist Party of Vietnam. Within this article, the authors give out an analysis of the inappropriate points of Article 10 in the draft Law on Land (amendment) and also a number of suggestions for further improvements.
Keywords: Draft Law on Land; land classification.
 PHÂN-LOẠI-ĐẤT.png
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Ý nghĩa của việc phân loại đất
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người, là địa điểm, là cơ sở của các thành phố, làng mạc, các công trình công nghiệp, giao thông, thủy lợi, văn hóa, xã hội… Đất đai tham gia vào tất cả các hoạt động của đời sống kinh tế, xã hội. Do đất đai là loại tài sản đặc biệt, một nguồn tư liệu sản xuất có tầm quan trọng hàng đầu đối với Việt Nam, nên pháp luật có những quy chế quản lý mang tính đặc thù dựa trên việc phân loại đất.
Phân loại đất là việc phân đất thành từng nhóm đất khác nhau, căn cứ vào mục đích sử dụng đất. Việc phân loại đất vừa mang ý nghĩa về mặt kinh tế, vừa mang ý nghĩa về mặt xã hội.
Về mặt kinh tế, việc phân loại đất giúp cho người sử dụng đất xác định đúng loại đất, từ đó nâng cao hiệu suất sử dụng đất và thực hiện đúng nghĩa vụ tài chính về đất của mình đối với Nhà nước, góp phần tăng ngân sách nhà nước, thúc đẩy kinh tế phát triển.
Về mặt xã hội, việc phân loại đất là cơ sở để Nhà nước đưa ra các chính sách đối với từng loại đất cụ thể, góp phần ổn định và phát triển xã hội, cũng như giúp Nhà nước thuận tiện trong việc thống nhất và quản lý đất đai trên cả nước. Ở Việt Nam, phân loại đất là quy định được ghi nhận trong pháp luật đất đai, cụ thể là Luật Đất đai năm 2013 và hiện đang được xem xét sửa đổi.
2. Phân loại đất theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
So sánh Điều 10 “Phân loại đất” trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)[1] với Điều 10 “Phân loại đất” trong Luật Đất đai năm 2013, các tác giả nhận thấy không có sự thay đổi căn bản. Nội dung phân loại đất tiếp tục được thiết kế căn cứ vào mục đích sử dụng, và đất đai được phân thành 3 loại như sau:
Thứ nhất, nhóm đất nông nghiệp, trong đó nhóm này được phân thành 07 nhóm nhỏ, ít hơn một nhóm so với Luật Đất đai năm 2013.
Thứ hai, nhóm đất phi nông nghiệp được phân thành 10 nhóm nhỏ.
Thứ ba, nhóm đất chưa sử dụng.
Như vậy, Dự thảo tiếp tục căn cứ vào mục đích sử dụng đất để quy định chi tiết từng nhóm đất cụ thể và việc xác định loại đất nào dựa theo một trong các các loại giấy tờ được quy định tại Điều 11 Dự thảo giống với Điều 11 Luật Đất đai năm 2013: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đã được cấp trước ngày 10/12/2009; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại Điều 135 của Luật này đối với trường hợp chưa được cấp Giấy chứng nhận; Quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với trường hợp chưa được cấp Giấy chứng nhận.
Đối với trường hợp đất không có giấy tờ như nêu trên và trường hợp loại đất xác định trên giấy tờ đã cấp khác với phân loại đất theo quy định hoặc khác với hiện trạng sử dụng đất thì việc xác định loại đất thực hiện theo quy định riêng của Chính phủ. Quy định chi tiết phân loại mục đích sử dụng đất nêu trên và ghi rõ mục đích sử dụng đất cụ thể vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tiếp tục hạn chế quyền tự do định đoạt của người sử dụng đất về “quyền lựa chọn mục đích sử dụng đất” trong cùng một nhóm đất.
Thực tiễn áp dụng quy định về phân loại đất theo mục đích sử dụng đất đã cho thấy nhiều bất cập, cả về quản lý của cơ quan nhà nước, cũng như khó khăn đối với người sử dụng trong việc tự do chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong cùng một nhóm. Tình trạng này có thể sẽ tiếp diễn nếu như Dự thảo không có sự thay đổi.
Ví dụ sau đây sẽ khẳng định cho nhận định trên: Trong nhóm đất phi nông nghiệp, người sử dụng đất có giấy chứng nhận quyển sử dụng đất ghi nhận mục đích sử dụng đất là đất ở đô thịnhưng trong thực tế họ không sử dụng đúng mục đích là làm nhà ở mà sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ là xây nhà thành khách sạn, văn phòng cho thuê hoặc kết hợp cả hai. Trong quá trình xin phép xây dựng hay trong quá trình đưa nhà ở vào kinh doanh khách sạn, văn phòng cho thuê, phía cơ quan nhà nước và người sử dụng đất đều biết hành vi sử dụng đất của người sử dụng đất không đúng mục đích nhưng không có chế tài. Trong khi để xây dụng nhà ở thành khách sạn hay văn phòng cho thuê thì mục đích sử dụng đất phải là thương mại, dịch vụ và người sử dụng đất phải chuyển đất ở sang đất thương mại dịch vụ, nhưng họ không thực hiện vì nhiều lý do như: làm giảm giá trị quyền sử dụng đất (đất kinh doanh thương mại bằng 60% đất ở), từ đất ở chuyển thành đất thương mại, dịch vụ thì được nhưng muốn chuyển ngược trở lại phải đóng thêm 40% tiền sử dụng đất. Ngoài ra, việc định giá đất thương mại dịch vụ thấp hơn đất ở khi vay vốn ngân hàng, khiến cho người có quyền sử dụng đất không muốn thực hiện thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Ngoài ra, còn có thêm các bất cập về quản lý, nên trong thực tế nhiều người sử dụng đất đã vi phạm mục đích sử dụng đất, từ đó phát sinh những tiêu cực giữa nhân viên có thẩm quyền và người sử dụng đất khi người sử dụng đất không đúng mục đích.
Một ví dụ khác: Trong nhóm đất nông nghiệp, người sử dụng đất căn cứ vào nhu cầu thực tế, hay nhu cầu của thị trường, đã sử dụng đất nông nghiệp vào các mục đích khác so với mục đích ghi trên giấy chứng nhận. Ví dụ như đất trồng lúa nhưng người sử dụng đất đang nuôi trồng thuỷ sản hay đang nuôi trồng thuỷ sản họ muốn linh hoạt thay đổi sang trồng cây hàng năm khác khi thấy cần thiết, khi nhu cầu sản xuất giá cả thị trường thay đổi. Việc họ xin cơ quan nhà nước thay đổi mục đích trong cùng nhóm đất nông nghiệp gặp rất nhiều khó khăn về thủ tục, thời gian và có khi bị từ chối vì không được phép do vướng quy hoạch của địa phương. Chính quyền giải thích đấy là vùng chuyên canh cây này, con kia... không quan tâm đến hiệu quả của việc sản xuất của người sử dụng đất và nhu cầu của thị trường. Điều này khiến cho người sử dụng đất (doanh nghiêp hay nông dân) không có quyền quyết định mục đích sử dụng đất của mình như thế nào cho hiệu quả trong cùng một nhóm đất nông nghiệp. Ngoài ra, còn rất nhiều những bất cập khác trong thực tế chưa thấy cơ quan soạn thảo xem xét.
Việc phân loại đất quá chi tiết như trên về mặt kỹ thuật có thể thấy rất khoa học, thuận tiện cho việc quản lý nhà nước, lập kế hoach, thống kê nhà nước, là căn cứ để cơ quan nhà nước cho phép chuyển mục đích sử dụng giữa các nhóm đất trong cùng một loại (từ đất trồng cây hàng năm qua trồng cây lâu năm) hay từ loại đất nay sang loại đất khác (từ nhóm đất nông nghiệp qua nhóm đất phi nông nghiệp để thực hiện các dự án). Tuy nhiên, theo các tác giả, nếu không quy định quá chi tiết thì cũng không ảnh hưởng đến việc cơ quan nhà nước thực hiện quyền quản lý cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hay miễn tiền sử dụng đất khi cho phép chuyển mục đích. Quy định quá chi tiết nêu trên chỉ càng gây khó khăn cho quá trình quản lý của Nhà nước và cho người sử dụng đất.
Mặt khác, Điều 12 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 12 của Dự thảo có quy định về một trong những hành vi bị nghiêm cấm là nghiêm cấm sử dụng đất không đúng mục đích; nhưng trong thực tế, cơ quan quản lý không ngăn cản được việc người sử dụng đất không đúng mục đích trong cùng một nhóm, không khôi phục nguyên trạng việc người sử dụng đất vi phạm sử dụng đất không đúng mục đích trong cùng một nhóm do việc vi phạm đó diễn ra quá nhiều và phổ biến ở tất cả các địa phương trong cả nước... Người sử dụng đất do nhu cầu thực tế đã sử dụng đất không đúng mục đích cho dù biết hoặc không biết việc sử dụng đất của mình là không đúng mục đích do chế tài của Nhà nước không được áp dụng hay có thể giải quyết được khi làm thủ tục với nhân viên có thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Điều đó dẫn đến pháp luật không được thực thi trên thực tế, vi phạm từ cả hai phía cơ quan nhà nước và người sử dụng đất, tham nhũng trong xã hội phát sinh từ cả hai phía và mục đích quản lý xã hội không đạt được.
3. Kiến nghị
Các tác giả cho rằng, Dự thảo Luật Đất đai cần được thiết kế lại về phạm vi phân loại trong Điều 10 theo hướng: Đối với các nhóm đất trong cùng một loại có cùng một mục đích như nhau, có giá tri như nhau hay tương đương thì cho phép người sử dụng đất được quyền tự do lựa chọn mục đích sử dụng đất dựa trên nhu cầu thực tế của người sử dụng đất phù hợp với quy hoạch chung hay của địa phương và đáp ứng được các quy định riêng của pháp luật chuyên ngành khác (Luật Xây dựng; Luật Phòng cháy, chữa cháy; Luật Kinh doanh bất động sản; Luật Doanh nghiệp.....). Nên cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất trong cùng một nhóm mà không phải xin phép, miễn là phù hợp với các luật chuyên ngành. Người sử dụng đất chỉ phải xin phép và được cơ quan có thẩm quyền cho phép khi chuyển mục đích sử dụng đất của các loại đất trong các nhóm khác nhau mà thôi; ví dụ như từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp. Như vậy, một mặt pháp luật bảo vệ được quyền tự do “định đoạt” của người sử dụng đất đã được hiến định. Mặt khác, quy định như vậy phù hợp với nhu cầu thực tế của sống, làm tăng giá trị sử dụng đất, mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước hiệu quả hơn, bảo đảm pháp luật được thực hiện nghiêm minh, phòng ngừa được các hành vi tiêu cực trong xã hội./. 

 


[1] Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) - Dự thảo, https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-du-thao-luat-dat-dai-sua-doi-lay-y-kien-lan-hai-11923010312182186.htm.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 08 (480), tháng 4/2023.)


Thống kê truy cập

33591783

Tổng truy cập