Tóm tắt: Với mục tiêu hoàn thiện khuôn khổ pháp lý song phương về quản lý đường biên, mốc giới, trong trao đổi ở nhiều diễn đàn thời gian qua, Việt Nam và Campuchia đã ghi nhận mong muốn xây dựng Hiệp định mới về Quy chế quản lý biên giới trên đất liền (thay thế cho Hiệp định về Quy chế biên giới Việt Nam - Campuchia năm 1983) và một điều ước về quy chế sử dụng nguồn nước dọc biên giới. Trên cơ sở nghiên cứu pháp luật và thực tiễn quốc tế trong quản lý, bảo vệ và sử dụng sông suối biên giới, các tác giả bài viết làm rõ một số vấn đề đặt ra và cơ chế chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ sông suối được sử dụng làm biên giới và nguồn nước trên sông suối biên giới, từ đó đưa ra một số kiến nghị cho Việt Nam nhằm giải quyết tốt các vấn đề này trong quan hệ với Campuchia.
Từ khóa: Sông suối biên giới, quy chế quản lý biên giới, vùng nước biên giới, tài nguyên nước, Campuchia.
Abstract: With a view to establishing a bilateral legal framework on the management of the land boundary and border markers, through discussions at several forums recently,Viet Nam and Cambodia have acknowledged the aspiration for a new agreement on the land boundary management regime (which would replace the 1983 Treaty on Border Status between Viet Nam and Cambodia), as well as a treaty regulating the utilization of water resources along the boundary. In light of international law and practice in the management, protection and utilization of border rivers, this article aims to clarify several emerging issues, along with the mechanism for sharing, utilizing, managing and protecting border rivers and water sources therein, and thus, make recommendations for Viet Nam to handle such issues with Cambodia.
Keywords: River boundaries; boundary management regime; border waters; water resources; Cambodia.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Dẫn nhập
Trong tiến trình lịch sử hình thành hệ thống quốc gia - dân tộc trên thế giới, các nước có xu hướng sử dụng các “chướng ngại” tự nhiên (như núi, sông, hồ…) làm ranh giới phân chia phạm vi lãnh thổ với nước láng giềng do tính rõ ràng, dễ nhận biết của chúng trên bản đồ cũng như thực địa. Tương tự như đường biên giới trên bộ, biên giới đi theo sông suối
[1] thông thường cũng được tạo lập thông qua ba bước cơ bản là:
(i) xác định căn cứ và nguyên tắc giải quyết;
(ii) hoạch định đường biên giới (mô tả đường biên giới bằng lời văn và thể hiện trên bản đồ) và
(iii) phân giới cắm mốc (PGCM) - tức chuyển đường biên giới đã hoạch định ra thực địa và ký kết văn kiện pháp lý ghi nhận kết quả đạt được. Sau khi hoàn thành toàn bộ công việc PGCM, kể từ thời điểm văn kiện pháp lý ghi nhận thành quả PGCM có hiệu lực, các bên liên quan sẽ chuyển sang giai đoạn tổ chức quản lý, bảo vệ đường biên giới nói chung và biên giới đi theo sông suối nói riêng. Trên thực tế, quản lý biên giới là công việc thường xuyên của các quốc gia. Vì vậy, việc trao đổi, đàm phán, ký kết điều ước quốc tế về quy chế quản lý biên giới và/hoặc các điều ước, thỏa thuận quốc tế chuyên ngành điều chỉnh từng lĩnh vực cụ thể trong quản lý biên giới, trong đó có quản lý, bảo vệ sông suối biên giới và sử dụng vùng nước biên giới (nước mặt trên các sông suối được sử dụng làm biên giới) có thể được thực hiện ở bất kỳ giai đoạn nào, kể cả trước khi tiến hành hoạch định biên giới.
Xác lập một đường biên giới hoàn chỉnh về pháp lý và trên thực địa có ý nghĩa quan trọng đối với tất cả các quốc gia vì giúp định rõ cương vực lãnh thổ, tạo cơ sở để mỗi nước thực thi chủ quyền, bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ quốc gia mình và hợp tác với nhau cùng tổ chức quản lý, bảo vệ thành quả chung đã đạt được. Biên giới trên đất liền Việt Nam - Campuchia dài khoảng 1258km, trong đó khoảng 586,6km (46,6%) là đường biên giới đi theo sông suối. Cho đến nay, hai nước đã hoàn thành PGCM khoảng 84% đường biên giới trên thực địa (tương đương khoảng 1045km). Với mong muốn xây dựng đường biên giới Việt Nam - Campuchia thành đường biên giới hòa bình, hữu nghị, ổn định và bền vững lâu dài, góp phần củng cố hơn nữa quan hệ láng giềng hữu nghị truyền thống giữa hai nước; trên cơ sở “căn cứ vào đường biên giới… như thể hiện trên bộ Bản đồ địa hình biên giới tỷ lệ 1/25.000… để tiến hành công tác quản lý, bảo vệ đường biên giới, mốc biên giới; đối với những đoạn biên giới chưa hoàn thành PGCM, việc quản lý đường biên giới sẽ được tiếp tục thực hiện theo khoản 5 Điều III Hiệp ước 2005”
[2], tại nhiều diễn đàn thời gian qua, hai bên đã ghi nhận mong muốn xây dựng hiệp định mới về quy chế quản lý biên giới trên đất liền (thay thế cho Hiệp định về quy chế biên giới giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHND Campuchia năm 1983) và một điều ước về quy chế sử dụng nguồn nước dọc biên giới.
Song, không chỉ riêng đối với Việt Nam, mâu thuẫn lớn nhất cần giải quyết trong toàn bộ quá trình quản lý, sử dụng và bảo vệ sông suối biên giới là mâu thuẫn giữa (i) đặc tính bền vững, ổn định vốn có của đường biên giới sau khi xác lập trên thực địa và (ii) tính dễ biến động của sông suối.
2. Một số vấn đề đặt ra trong quản lý, bảo vệ, sử dụng sông suối biên giới
2.1. Thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới
Hiện tượng thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới thường làm nảy sinh vấn đề phức tạp trong xác lập và quản lý đường biên giới trên sông suối giữa các quốc gia. Với chức năng phân định ranh giới giữa các vùng đất, vùng nước, vùng biển, vùng trời và lòng đất thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia, đường biên giới phải mang tính ổn định, bền vững để tránh xảy ra xung đột giữa các nước và không phụ thuộc vào “số phận” của điều ước xác lập nên đường biên giới. Điều này đã được thừa nhận rộng rãi và trở thành một nguyên tắc của luật quốc tế
[3]. Tuy nhiên, sông suối là đối tượng địa lý có dòng chảy liên tục và dễ thay đổi. Nguyên nhân dẫn đến sự thay đổi dòng chảy của sông suối có thể đến từ tác động tự nhiên (xói lở, bồi tụ…) và/hoặc tác động nhân tạo (hoạt động giao thông thủy, khai thác dòng chảy, công trình thủy lợi…). Đối với điều kiện địa hình của sông suối, sự thay đổi thường diễn ra theo chiều thẳng đứng, trong đó sông suối cắt sâu hơn vào lòng hoặc lòng sông suối lắng tụ nhiều trầm tích, làm cho bờ cũng như các đặc điểm khác của sông suối thay đổi
[4]. Trong trường hợp dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới thay đổi do tác nhân nhân tạo, dù cố ý hay vô ý, đường biên giới cũng không thay đổi, trừ trường hợp các bên liên quan có thỏa thuận khác. Điều này phần nào cũng đúng đối với trường hợp thay đổi do tác nhân tự nhiên.
Trong quá khứ, Hugo Grotius đã đưa các nguyên tắc của La Mã vào luật quốc tế để giải quyết sự thay đổi dòng chảy của sông biên giới. Theo Grotius, đường biên giới trên sông có thể trùng với đường biên giới “nhân tạo” được đánh dấu bằng tường hay cột mốc. Điều này có nghĩa là, mặc dù sông suối được sử dụng làm biên giới dần dần thay đổi dòng chảy nhưng đường biên giới vẫn giữ nguyên vị trí ban đầu, do bản thân dòng sông không phải ranh giới. Grotius cũng chấp nhận học thuyết của người La Mã về
alvei mutatio[5], theo đó sông không chỉ là nước, mà là nước chảy trên một lòng và giữa các bờ nhất định. Do đó, những thay đổi theo thời gian do sạt lở hay bồi tụ là những trường hợp làm thay đổi lòng sông và bờ hiện có. Tuy nhiên, trong trường hợp
alvei mutatio, con sông không còn “tồn tại” vì có bờ và lòng mới nên đường biên giới vẫn ở nguyên vị trí cũ
[6].
Trong luật pháp quốc tế đương đại, quan điểm của Hugo Grotius vẫn tiếp tục được thừa nhận và ghi nhận trong các điều ước quốc tế về biên giới lãnh thổ. Ví dụ, Điều 2(4) của Nghị định thư về hoạch định biên giới trên sông giữa Iran và Iraq năm 1975 quy định: “Bất kỳ thay đổi nào đối với lòng sông Shatt al’Arab do nguyên nhân tự nhiên, liên quan đến sự thay đổi đặc điểm lãnh thổ của mỗi quốc gia hoặc tài sản trên đất, công trình xây dựng, công trình kỹ thuật hoặc công trình khác, sẽ không thay đổi hướng đi của đường biên giới. Đường biên giới sẽ tiếp tục đi theo thalweg
[7] theo quy định của khoản 1 nêu trên”.
Hay Điều 7 Hiệp ước về đoạn biên giới phía Đông giữa Liên bang Xô Viết và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1991 cũng “cố định” đường biên giới trên sông suối giữa hai nước bất kể sự thay đổi tự nhiên nào.
Tuy nhiên, trong trường hợp có những thay đổi nhanh và lớn, một số học giả đã đề xuất giải pháp xác định đường biên giới trên cơ sở dòng chảy mới của sông
[8]. Theo Stephen B. Jones, một dòng sông uốn khúc tại vùng ngập lũ, theo thời gian, sẽ chuyển dịch nhanh chóng theo từng phần dòng chảy của nó, trừ khi bị hạn chế bởi các công trình kỹ thuật. Đường biên giới nếu không thay đổi sẽ mất đi mối liên hệ với dòng sông thực tế và trở thành một đường “ngoằn ngoèo” xuyên qua vùng ngập lũ, làm cho khó xác định cũng như đánh dấu trên thực địa
[9].
Trên thực tế, có những điều ước không “cố định hoá” đường biên giới trên sông suối như quan điểm của Hugo Grotius. Thay vào đó, các quốc gia ký kết xác định đường biên giới trên cơ sở dòng chảy của sông suối như Hiệp định giữa Hoa Kỳ và Mexico quy định đường biên giới quốc tế sẽ dịch chuyển theo lòng sông Rio Colorado năm 1884
[10]. Bên cạnh đó, do sự thay đổi dòng chảy, địa hình của sông suối biên giới là không đồng nhất - có thể diễn ra chậm hoặc nhanh, quy mô nhỏ hoặc lớn… Vì vậy, các quốc gia còn thỏa thuận thành lập một ủy ban liên hợp với nhiệm vụ xác định trong trường hợp nào đường biên giới thay đổi theo sự thay đổi của sông suối mà nó đi theo. Một ví dụ điển hình là Điều 30 Hiệp ước Versailles quy định Ủy ban Biên giới “có nhiệm vụ xác định, trong từng trường hợp, đường biên giới có dịch chuyển theo sự thay đổi của dòng hoặc luồng, hoặc đường biên giới được cố định tại vị trí của dòng hoặc luồng tại thời điểm Hiệp ước này có hiệu lực”.
Đối với Việt Nam, quan điểm về tính bất biến của đường biên giới trong trường hợp có sự biến đổi của sông suối biên giới được thể hiện nhất quán trong các điều ước song phương về biên giới với các nước láng giềng. Cụ thể, Điều 10 Nghị định thư PGCM biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHND Trung Hoa năm 2009 khẳng định: “Sau khi Nghị định thư này có hiệu lực, bất kỳ sự thay đổi của địa hình, sông suối thực địa đều không làm thay đổi vị trí của đường biên giới đã phân giới, trừ khi hai Bên có thỏa thuận khác”. Nội dung này cũng được ghi nhận tại Nghị định thư về đường biên giới và mốc quốc giới giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHDCND Lào năm 2016
[11] và Nghị định thư PGCM biên giới trên đất liền giữa nước CHXHCN Việt Nam và Vương quốc Campuchia năm 2019
[12]. Quan điểm về “cố định” sông suối biên giới cùng với nguyên tắc thỏa thuận góp phần bảo đảm sự ổn định của biên giới quốc gia, cũng như tạo điều kiện cho ta hợp tác quản lý, bảo vệ và sử dụng sông suối biên giới một cách ổn định, bền vững, lâu dài với các nước láng giềng.
2.2. Giao thông thủy trên sông suối biên giới
Một trong những chức năng quan trọng của sông suối nói chung là cung cấp vận tải thủy cho cộng đồng dân cư sống ở hai bên bờ. Đối với sông suối biên giới, có những thời điểm giao thông thủy là yếu tố duy nhất trong việc sử dụng vùng nước liên quốc gia.
Từ thế kỷ XIX, các nguyên tắc điều chỉnh việc sử dụng vùng nước liên quốc gia cho mục đích hàng hải, trong đó có quyền tự do hàng hải, đã bắt đầu phát triển do sự bùng nổ của cuộc cách mạng công nghiệp và tranh giành thuộc địa ở châu Á và châu Phi. Vào thời điểm đó, trong khi quyền tự do hàng hải được ghi nhận chủ yếu ở châu Âu và các quốc gia thuộc địa (như trong Văn kiện cuối cùng của Đại hội Vienna năm 1815, Văn kiện chung của Hội nghị Berlin về Tây Phi năm 1885, Hiệp ước Versailles, Hiệp định và Quy chế về chế độ giao thông thủy quốc tế năm 1921…), ở Bắc và Nam Mỹ lại ghi nhận yêu cầu về giấy phép sử dụng sông quốc tế cho giao thông thủy đối với các quốc gia có nhu cầu
[13]. Bên cạnh đó, trong thực tiễn quốc tế, một số điều ước còn quy định cấm một bên ký kết đơn phương cho phép tàu thuyền của nước thứ ba qua lại sông suối biên giới, như Hiệp định về quy chế quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHND Trung Hoa năm 2009
[14] hay Hiệp định về quy chế quản lý biên giới và cửa khẩu biên giới trên đất liền giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHDCND Lào năm 2016
[15]. Thực tiễn trên cho thấy, quyền tự do hàng hải trong sử dụng vùng nước liên quốc gia chỉ phát sinh dựa trên điều ước mà chưa đạt đến mức độ tập quán quốc tế
[16].
Cùng với quyền đi lại của các bên trên sông suối biên giới, một vấn đề khác cũng liên quan đến giao thông thủy là quyền được cập bờ phía bên kia biên giới trong trường hợp tai nạn hoặc thiên tai. Đây là quyền mang tính nhân đạo và thường đi cùng với nghĩa vụ thông báo cho quốc gia ven sông mà người và/hoặc tàu thuyền gặp nạn tìm kiếm sự giúp đỡ nhằm bảo đảm tôn trọng chủ quyền lãnh thổ quốc gia đó. Chẳng hạn, khoản 2 Điều 9 Hiệp định giữa Romania và Ukraine về quy chế biên giới quốc gia, hợp tác và hỗ trợ lẫn nhau trong các vấn đề biên giới năm 2003 quy định: “Phương tiện hàng hải của một trong các Bên ký kết có thể cập bờ sông hoặc bờ biển của Bên kia nếu gặp nguy hiểm (thiên tai, hư hỏng…). Chủ sở hữu của các phương tiện này có nghĩa vụ thông báo trong thời gian sớm nhất cho đại diện của cơ quan chức năng trên biên giới hoặc chính quyền địa phương của Bên mà các phương tiện này được tìm thấy trên lãnh thổ. Trong những trường hợp đó, các cơ quan nói trên sẽ cung cấp cho họ sự giúp đỡ cần thiết”.
Trong quan hệ biên giới đất liền giữa Việt Nam và các nước láng giềng, khoản 4 Điều 12 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHND Trung Hoa năm 2009 và khoản 4 Điều 14 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới và cửa khẩu biên giới trên đất liền giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHDCND Lào năm 2016 đều có cách tiếp cận tương tự trên, trong khi điểm a Điều 8 Hiệp định về quy chế biên giới giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHND Campuchia năm 1983 chỉ quy định về điều kiện hoàn cảnh mà không có nghĩa vụ thông báo cho cơ quan chức năng phía đối diện: “Ở những nơi đường biên giới đi giữa dòng sông, suối, kênh, rạch, những người dân khu vực biên giới hai Bên… và tàu thuyền được đi lại bình thường nhưng không được lên bờ phía Bên kia, trừ trường hợp bị tai nạn và khi đó hai Bên sẽ giúp đỡ nạn nhân”.
2.3. Xây dựng công trình liên quan đến sông suối biên giới
Luật quốc tế nói chung không đưa ra khái niệm về công trình biên giới hay công trình liên quan đến sông suối biên giới. Theo nghĩa thông thường, công trình biên giới có thể hiểu là công trình được xây dựng trong khu vực biên giới nhằm một hoặc nhiều mục đích khác nhau. Ví dụ, cột mốc biên giới được xây dựng để đánh dấu đường biên giới trên đất liền, hay công trình điện lực tại các xã biên giới vừa góp phần bảo đảm đời sống sinh hoạt của cư dân biên giới, vừa có ý nghĩa trên phương diện quốc phòng - an ninh.
Trong pháp luật Việt Nam, khoản 6 Điều 4 Luật Biên giới quốc gia năm 2003 định nghĩa: “Công trình biên giới là công trình được xây dựng để cố định đường biên giới quốc gia, công trình phục vụ việc quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia”. Có thể thấy, cách tiếp cận của Việt Nam chỉ bao hàm yếu tố mục đích mà không có giới hạn về mặt khoảng cách địa lý; đồng thời, khái niệm “công trình biên giới” cũng đã loại trừ các công trình dân sự hoặc nhằm mục đích kinh tế - xã hội như cầu đường, trường học, khu công nghiệp… Với cách tiếp cận trên, liệu các công trình phòng thủ nằm sâu trong đất liền cũng có thể được xem là công trình biên giới trong khi Nghị định số 34/2014/NĐ-CP ngày 29/4/2014 của Chính phủ về quy chế khu vực biên giới đất liền nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam còn đề cập đến “công trình trong khu vực biên giới đất liền”
[17]. Nghiên cứu và đối chiếu các quy định nội luật của ta cho thấy, sẽ không hợp lý về mặt kỹ thuật nếu tất cả công trình biên giới là công trình trong khu vực biên giới, và ngược lại, không phải mọi công trình trong khu vực biên giới đều là công trình biên giới. Áp dụng phương pháp giải thích theo nghĩa thông thường như quy định tại Công ước Vienna về Luật Điều ước quốc tế năm 1969, công trình liên quan đến sông suối biên giới sẽ được hiểu là công trình được xây dựng nhằm một hoặc nhiều mục đích khác nhau có tác động trực tiếp đến sông suối biên giới, theo đó một số công trình liên quan đến sông suối biên giới bao gồm: đập, công trình kè bảo vệ bờ…
Có thể thấy, xây dựng công trình liên quan đến sông suối biên giới là hoạt động thể hiện chủ quyền quốc gia, song do tính quốc tế của sông suối biên giới, dù liên quan đến kinh tế hay không, cần tính đến tác động đến môi trường và an ninh của quốc gia ven sông khác khi tiến hành hoạt động này, đồng thời cũng cần đảm bảo sự ổn định của đường biên giới chung. Ví dụ, khoản 2 Điều 11 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHND Trung Hoa năm 2009 quy định: “Nhằm duy trì sự ổn định của địa thế vùng nước biên giới, bảo đảm an toàn tính mạng, tài sản của nhân dân và việc phòng chống lũ của hai Bên, hai Bên có thể xây dựng công trình bảo vệ bờ tại vùng nước biên giới nhưng không được làm thay đổi hướng dòng chảy, mặt thoát lũ cũng như ảnh hưởng tới sự ổn định bờ sông, suối của phía Bên kia”.
Trên cơ sở nguyên tắc hợp tác và ngăn ngừa, việc xây dựng các công trình liên quan đến sông suối biên giới đều cần sự trao đổi, thỏa thuận của các quốc gia ven sông liên quan. Điều kiện tiên quyết này đã được ghi nhận trong nhiều điều ước quốc tế như Hiệp định giữa Hoa Kỳ và Anh liên quan đến vùng nước biên giới và các vấn đề phát sinh giữa Hoa Kỳ và Canada năm 1909
[18], Hiệp định giữa Romania và Ukraine về quy chế biên giới quốc gia, hợp tác và hỗ trợ lẫn nhau trong các vấn đề biên giới năm 2003
[19], cũng như các điều ước về quản lý biên giới trên đất liền giữa Việt Nam với Campuchia
[20], Trung Quốc
[21] và Lào
[22]. Tuy nhiên, trong trường hợp sông suối biên giới có những diễn biến ảnh hưởng cấp bách đến cơ sở hạ tầng hoặc an toàn tính mạng của cư dân biên giới, các quốc gia ven sông suối biên giới có thể thỏa thuận cho phép đơn phương xây dựng tạm thời công trình phòng, chống khẩn cấp
[23].
Trong thực tiễn quốc tế, Tòa án Công lý quốc tế (ICJ) đã từng giải quyết một số vụ việc liên quan đến việc xây dựng công trình liên quan đến sông suối biên giới như vụ dự án Gabčíkovo-Nagymaros giữa Hungary và Slovakia, vụ nhà máy bột giấy trên sông Uruguay giữa Argentina và Uruguay hay tranh chấp giữa Costa Rica và Nicaragua về một số hoạt động thực hiện bởi Nicaragua trong khu vực biên giới, qua đó có thể thấy tính chất nhạy cảm của hoạt động này do khả năng phát sinh tác động môi trường xuyên biên giới, cũng như liên quan đến vấn đề an ninh (an ninh nguồn nước, an ninh lương thực…) của quốc gia bị ảnh hưởng.
Cơ chế là một cấu trúc gồm nhiều yếu tố có tính phụ thuộc vào nhau, đồng thời cũng là cách thức vận hành của tất cả các yếu tố đó. Theo cách hiểu này, cơ chế chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước trên sông suối biên giới là tổng thể của nhiều yếu tố có quan hệ mật thiết với nhau, bao gồm các yếu tố pháp lý, tổ chức điều hành và các bảo đảm nhằm mục đích chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước sông suối biên giới giữa các quốc gia liên quan. Việc xây dựng cơ chế chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước sông suối biên giới có ý nghĩa bảo đảm quyền bình đẳng giữa các nước có đường biên giới chung đi trên hoặc cắt các sông suối khi sử dụng vào mục đích giao thông thủy hoặc phi giao thông thủy như xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện, nuôi trồng thủy sản… Nói cách khác, cơ chế chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước sông suối biên giới bao gồm các điều ước quốc tế và mô hình tổ chức thực thi quy định của điều ước đó.
3.1. Các điều ước quốc tế
Có nhiều điều ước toàn cầu và khu vực điều chỉnh, trực tiếp hoặc gián tiếp, việc chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước sông suối biên giới, chẳng hạn: Hiệp định về chất lượng nước các hồ lớn giữa Canada và Hoa Kỳ năm 1978, Công ước về bảo vệ và sử dụng các nguồn nước xuyên biên giới và các hồ quốc tế năm 1992, Công ước về hợp tác bảo vệ và sử dụng bền vững sông Danube năm 1994, Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995, Công ước của Liên hợp quốc về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy năm 1997, Hiệp định khung hợp tác lưu vực sông Nile năm 2010… Đa phần các điều ước này đều đặt ra các nguyên tắc chung, quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên trong hợp tác sử dụng, bảo vệ, bảo tồn và phát triển nguồn nước quốc tế.
Ví dụ, Hiệp định khung hợp tác lưu vực sông Nile năm 2010 điều chỉnh mối quan hệ giữa các bên liên quan đến lưu vực sông Nile và đưa ra các quy định về quản lý tài nguyên trong các tình huống khẩn cấp. Sông Nile là con sông dài nhất thế giới với lưu vực bao gồm các quốc gia: Tanzania, Burundi, Rwanda, Cộng hòa dân chủ Congo, Kenya, Uganda, Nam Sudan, Ethiopia, Sudan và Ai Cập
[24]. Mặc dù có ý kiến cho rằng văn kiện “pháp lý” này được xây dựng vì mục đích chính trị của các quốc gia thượng nguồn
[25], song mục đích của Hiệp định vẫn nhằm thúc đẩy quản lý tổng hợp, phát triển bền vững và sử dụng hài hòa tài nguyên nước của lưu vực sông Nile, cũng như bảo tồn và bảo vệ nguồn tài nguyên đó vì lợi ích của các thế hệ hiện tại và tương lai
[26]. Theo Điều 3 của Hiệp định, lưu vực và hệ thống sông Nile được bảo vệ, sử dụng, bảo tồn và phát triển theo một số nguyên tắc gồm: hợp tác; phát triển bền vững; sử dụng công bằng và hợp lý; ngăn ngừa tác hại đáng kể; đánh giá tác động và kiểm toán môi trường; giải quyết hòa bình tranh chấp… Các nguyên tắc chung này là cơ sở quan trọng để điều chỉnh việc thực thi các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia thành viên được quy định trong Hiệp định khung hợp tác lưu vực sông Nile năm 2010.
3.2. Mô hình tổ chức thực thi quy định của điều ước quốc tế
Việc quản lý theo lưu vực sông thay cho phương thức quản lý theo địa giới hành chính truyền thống là mô hình thường được áp dụng trong các điều ước quốc tế về quản lý tài nguyên và môi trường nước. Đây cũng là điều kiện cần thiết để nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên nước và bảo vệ môi trường, giải quyết tốt các mâu thuẫn trong khai thác và sử dụng tài nguyên nước giữa các vùng, các quốc gia, giữa khu vực thượng lưu và hạ lưu
[27]. Đồng thời, ngoài quy định về các nguyên tắc chung, quyền và nghĩa vụ của các bên, một số điều ước quốc tế khu vực hiện nay còn thiết lập cơ chế hợp tác dưới dạng ủy ban liên hợp về vấn đề vùng nước liên quốc gia như Ủy hội sông Mekong
[28], Ủy ban lưu vực sông Nile
[29], Ủy ban hành chính sông Uruguay
[30] hay Ủy ban quốc tế về bảo vệ sông Danube
[31]… Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, không có cơ chế mang tính quyền lực quốc tế áp đặt cho quá trình thực thi điều ước quốc tế mà thay vào đó, thông qua cơ chế thỏa thuận hoặc sự tự điều chỉnh của mỗi quốc gia.
Khung pháp lý liên quan đến quản lý, bảo vệ và sử dụng sông suối biên giới trong quan hệ Việt Nam - Campuchia hiện nay chỉ có Hiệp định về quy chế biên giới năm 1983 và Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995 đang có hiệu lực.
Ở cấp độ song phương, Hiệp định năm 1983 quy định về quy chế sử dụng sông suối biên giới, quy chế đi lại của tàu thuyền và xây dựng các công trình thủy lợi. Cụ thể, Điều 8 Hiệp định trên quy định:
“a) Ở những nơi đường biên giới đi giữa dòng sông, suối, kênh, rạch, những người dân khu vực biên giới hai Bên được dùng nước sông, suối, kênh, rạch đó vào sinh hoạt hàng ngày, được đánh bắt cá, tôm… và tàu thuyền được đi lại bình thường, nhưng không được lên bờ phía Bên kia, trừ trường hợp bị tai nạn và khi đó hai Bên sẽ giúp đỡ nạn nhân.
b) Ở những nơi sông, suối, kênh, rạch thuộc một Bên do đường biên giới đi về một phía bờ, những người dân khu vực biên giới Bên kia vẫn được dùng nước các sông, suối, kênh, rạch đó vào sinh hoạt hàng ngày, tàu thuyền được đi lại bình thường nhưng không được đánh bắt cá, tôm trên các sông, suối, kênh, rạch đó trừ trường hợp được phép của chính quyền hai Bên từ cấp huyện trở lên và họ phải tôn trọng chủ quyền và luật lệ của nước có chủ quyền đối với sông, suối, kênh, rạch đó.
c) Những người dân khu vực biên giới hai Bên được làm công trình thủy lợi nhỏ trên sông, suối, kênh, rạch biên giới. Trước khi làm, chính quyền cấp huyện Bên có ý định xây dựng công trình đó phải bàn bạc và được sự thỏa thuận của chính quyền cấp huyện phía Bên kia nhằm bảo đảm lợi ích của cả hai Bên và không được làm thay đổi hướng dòng chảy.
Việc xây dựng công trình thủy lợi vừa và lớn trên sông, suối, kênh, rạch biên giới phải do chính quyền cấp tỉnh hai Bên bàn bạc và báo cáo lên Chính phủ hai Bên quyết định”.
Tuy nhiên, kể từ khi Hiệp ước giữa nước CHXHCN Việt Nam và Vương quốc Campuchia bổ sung Hiệp ước hoạch định biên giới quốc gia năm 1985 ký ngày 10/10/2005 có hiệu lực, đường biên giới trên sông suối đã được điều chỉnh từ đi theo một trong hai bên bờ thành thống nhất đi theo trung tuyến của dòng chảy chính (đối với những đoạn sông suối biên giới tàu thuyền không đi lại được) và đi theo trung tuyến của luồng chính (đối với những đoạn sông suối biên giới tàu thuyền đi lại được) cho phù hợp với các nguyên tắc và thực tiễn quốc tế phổ quát
[32]. Vì vậy, trên thực tế, không còn tồn tại đường biên giới đi về một phía bờ như được mô tả tại điểm b Điều 8 Hiệp định về quy chế biên giới Việt Nam - Campuchia năm 1983. Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành của chúng ta, liên quan đến quy hoạch thủy lợi, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan được giao tổ chức lập, điều chỉnh quy hoạch thủy lợi, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
[33]; đồng thời, việc xây dựng công trình thủy lợi không đúng quy hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt là hành vi bị nghiêm cấm
[34]. Vì vậy, Điều 8 Hiệp định về quy chế biên giới năm 1983 đã không còn phù hợp trong thực tế triển khai hiện nay.
Ở cấp độ khu vực, Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995 đã đề ra các mục tiêu, nguyên tắc hợp tác giữa các quốc gia thành viên
[35], đồng thời thành lập Ủy hội sông Mekong nhằm “xử lý và giải quyết các vấn đề có thể nảy sinh từ việc sử dụng và phát triển tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan của lưu vực sông Mekong trên cơ sở thân thiện, kịp thời và hữu nghị”
[36]. Là hai thành viên đầu tiên của Hiệp định, cả Việt Nam và Campuchia đều nhận thức rõ về tầm quan trọng của việc hợp tác trong quản lý, bảo vệ và sử dụng nguồn nước của lưu vực sông Mekong. Song, với giới hạn địa lý của Hiệp định năm 1995, chỉ những đoạn sông suối biên giới giữa Việt Nam và Campuchia thuộc lưu vực sông Mekong mới thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp định này.
Từ thực tế nêu trên, để nâng cao hiệu quả quản lý, bảo vệ và sử dụng bền vững sông suối biên giới giữa Việt Nam và Campuchia trong bối cảnh hai nước đã hoàn thành công tác PGCM khoảng 84% đường biên giới trên thực địa, các cơ quan liên quan của hai nước nên tập trung triển khai một số giải pháp sau:
Thứ nhất, cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý song phương về quản lý biên giới thông qua việc thúc đẩy sớm đàm phán Hiệp định mới về quy chế quản lý biên giới thay thế cho Hiệp định về quy chế biên giới năm 1983. Việc xây dựng điều ước này là nhân tố ảnh hưởng quyết định đến việc hình thành cơ chế chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước trên sông suối biên giới, tạo khuôn khổ để các bên thực thi một cách thiện chí các quyền và nghĩa vụ liên quan đến sông suối chung như xây dựng công trình liên quan đến sông suối biên giới, hợp tác xử lý ô nhiễm, lấy nước sinh hoạt, tưới tiêu, đánh bắt thủy sản, giao thông thủy…
Trên thực tế, hai nước đang tiến hành song song việc thảo luận về khả năng xây dựng Hiệp định mới về quy chế quản lý biên giới trên đất liền mới do Bộ Ngoại giao chủ trì và Hiệp định về quy chế sử dụng nguồn nước dọc biên giới do Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì. Xét về nội dung, Hiệp định về quy chế sử dụng nguồn nước dọc biên giới có thể xem là điều ước bổ trợ và cụ thể hoá thêm các nguyên tắc chung được quy định tại Hiệp định mới về quy chế quản lý biên giới trên đất liền do Hiệp định dự kiến sẽ quy định cụ thể về quản lý, bảo vệ và sử dụng vùng nước trên biên giới sông suối giữa hai nước, như cơ chế hợp tác phòng, chống ô nhiễm nguồn nước, quy trình song phương về xây dựng công trình liên quan đến sông suối biên giới… Vì vậy, trước mắt, chúng ta nên ưu tiên thúc đẩy đàm phán và sớm tiến tới ký kết Hiệp định mới về quy chế quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Campuchia nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý chung; sau đó, tiếp tục xây dựng các điều ước, thoả thuận hợp tác chuyên ngành để cụ thể hoá các nội dung hợp tác giữa các cơ quan chức năng hai nước.
Thứ hai, việc xây dựng cơ chế chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước trên sông suối biên giới và vận hành, sử dụng hiệu quả cơ chế này có ý nghĩa quan trọng trong thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, đời sống nhân dân cũng như hợp tác, tương trợ lẫn nhau giữa các địa phương dọc biên giới hai nước. Thực tiễn quốc tế thời gian qua cho thấy nhiều tranh chấp quốc tế phát sinh từ quản lý, bảo vệ và sử dụng sông suối biên giới, từ vụ việc nhà máy bột giấy trên sông Uruguay giữa Argentina và Uruguay (phán quyết của ICJ năm 2010) đến tranh chấp về quy chế và việc sử dụng nguồn nước sông Silala giữa Chile và Bolivia (phán quyết của ICJ năm 2022). Điều này càng khẳng định sự cần thiết và tầm quan trọng của việc xây dựng một cơ chế phù hợp để chia sẻ, sử dụng, quản lý và bảo vệ nguồn nước trên sông suối biên giới qua đó giúp phòng ngừa, giảm thiểu nguy cơ phát sinh tranh chấp từ việc khai thác, sử dụng nguồn nước chung hoặc xây dựng các công trình liên quan đến sông suối biên giới trong tương lai./.
[1] Trong phạm vi bài viết, “sông suối” được dùng theo nghĩa rộng, bao gồm cả các vùng nước khác như hồ, thác… Đồng thời, các tác giả bài viết chỉ tập trung vào trường hợp đường biên giới đi theo sông suối; theo đó, toàn bộ hoặc đoạn sông suối được sử dụng làm biên giới sẽ được gọi chung là “sông suối biên giới”.
[2] Điều 12 Nghị định thư PGCM biên giới trên đất liền giữa nước CHXHCN Việt Nam và Vương quốc Campuchia năm 2019.
[3] Điều 62.2(a) Công ước Vienna về Luật Điều ước quốc tế năm 1969 quy định:
“Sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh sẽ không được viện dẫn làm căn cứ để chấm dứt hoặc rút khỏi… một điều ước xác lập đường biên giới”. Bên cạnh đó, Điều 11 Công ước Vienna về kế thừa quốc gia đối với điều ước quốc tế năm 1978 quy định:
“Việc kế thừa quốc gia không ảnh hưởng đến: (a) đường biên giới được xác lập bởi điều ước; hoặc (b) các nghĩa vụ và quyền được quy định bởi điều ước và liên quan đến quy chế biên giới”. Trong thực tiễn, Toà án Công lý quốc tế (ICJ) trong vụ tranh chấp biên giới giữa Burkina Faso và Cộng hòa Mali đã xem xét nguyên tắc
uti possidetis juris trong tương quan với tính bất biến của đường biên giới kế thừa, đồng thời khẳng định đây là “một nguyên tắc cơ bản” nhằm đảm bảo các quốc gia mới
“không bị đe dọa bởi các cuộc đấu tranh bắt nguồn từ việc tranh giành biên giới sau khi chính quyền cai trị rời khỏi” (International Court of Justice,
Case Concerning the Frontier Dispute (Burkina Faso/Republic of Mali [Judgment], ngày 22/12/1986, đoạn 20, tr.565).
[4] Gideon Biger,
“Physical Geography and Law: The Case of International River Boundaries”, GeoJournal, Nr. 17, 3/1988, p.343.
[5] Trong tiếng Latin, “alvei mutatio” nghĩa là sự thay đổi dòng chảy của nguồn nước như sông, suối. Sự thay đổi này có thể dẫn đến hệ quả đối với quyền của các quốc gia đối với nguồn nước quốc tế, hoặc biên giới trên sông suối giữa các quốc gia. [Aaron X. Fellmeth, Maurice Horwitz,
Guide to Latin in International Law, Oxford University Press, USA, 2009, p.28]
[6] Klara Kanska, Rafal Manko,
“Shifts in International Boundary Rivers”, Polish Yearbook of International Law, Nr. 26, 2002-2003, p.145.
[7] Đường nối các điểm sâu nhất dọc theo dòng chảy của sông hoặc lòng thung lũng.
[8] Klara Kanska, Rafal Manko,
tlđd, tr.146.
[9] Stephen B. Jones,
Boundary-Making: A Handbook for Statesmen, Treaty Editors and Boundary Commissioners, Carnegie Endowment for International Peace, Division of International Law, USA, 1945, p.122.
[10] Điều I, II Hiệp định giữa Hoa Kỳ và Mexico điều chỉnh đường biên giới quốc tế đi theo lòng sông Rio Colorado năm 1884.
[11] Khoản 3 Điều 5 Nghị định thư về đường biên giới và mốc quốc giới giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHDCND Lào năm 2016.
[12] Điều 14 Nghị định thư PGCM biên giới trên đất liền giữa nước CHXHCN Việt Nam và Vương quốc Campuchia năm 2019.
[13] Salman M. A. Salman,
“International Rivers as Boundaries: The Dispute over Kasikili/Sedudu Island and the Decision of the International Court of Justice”, Water International, Nr. 25, 4/2000, p.580.
[14] Khoản 1 Điều 12 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHND Trung Hoa năm 2009.
[15] Khoản 1 Điều 14 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới và cửa khẩu biên giới trên đất liền giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHDCND Lào năm 2016.
[16] Carlo Focarelli,
International Law, Edward Elgar Publishing, UK, 2019, p.302.
[17] Điều 8 Nghị định số 34/2014/NĐ-CP ngày 29/4/2014 của Chính phủ về quy chế khu vực biên giới đất liền nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
[18] Điều IV Hiệp định giữa Hoa Kỳ và Anh liên quan đến vùng nước biên giới và các vấn đề phát sinh giữa Hoa Kỳ và Canada năm 1909.
[19] Khoản 6 Điều 12 Hiệp định giữa Romania và Ukraine về quy chế biên giới quốc gia, hợp tác và hỗ trợ lẫn nhau trong các vấn đề biên giới năm 2003.
[20] Điểm c Điều 8 Hiệp định về quy chế biên giới giữa nước CHXHCN Việt Nam và nước CHND Campuchia năm 1983.
[21] Khoản 5 Điều 11 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHND Trung Hoa năm 2009.
[22] Đoạn 1 khoản 5 Điều 13 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới và cửa khẩu biên giới trên đất liền giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHDCND Lào năm 2016.
[23] Ví dụ, đoạn 2 khoản 5 Điều 13 Hiệp định về quy chế quản lý biên giới và cửa khẩu biên giới trên đất liền giữa Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam và Chính phủ nước CHDCND Lào năm 2016
.
[24] https://www.britannica.com/place/Nile-River, truy cập ngày 21/10/2022.
[25] Abadir M. Ibrahim,
“The Nile Basin Cooperative Framework Agreement: The Beginning of the End of Egyptian Hydro-Political Hegemony”, Missouri Environmental Law and Policy Review, Nr. 18, 2/2011, p.284.
[26] https://www.fao.org/faolex/results/details/en/c/LEX-FAOC203276, truy cập ngày 21/10/2022.
[27] Nguyễn Hồng Thao, Nguyễn Thị Xuân Sơn,
Giáo trình Luật quốc tế về môi trường, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, năm 2020, tr.206.
[28] Mục A chương IV Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995.
[29] Mục A phần III Hiệp định khung hợp tác lưu vực sông Nile năm 2010.
[30] Quy chế sông Uruguay năm 1975 giữa Argentina và Uruguay.
[31] Phụ lục IV Công ước về hợp tác bảo vệ và sử dụng bền vững sông Danube năm 1994.
[32] Khoản 1 Điều I Hiệp ước giữa nước CHXHCN Việt Nam và Vương quốc Campuchia bổ sung Hiệp ước hoạch định biên giới quốc gia năm 1985.
[33] Khoản 1 Điều 14 Luật Thủy lợi năm 2017, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch năm 2018.
[34] Khoản 1 Điều 8 Luật Thủy lợi năm 2017.
[35] Chương III Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995.
[36] Lời mở đầu Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995.
