Sau cuộc đụng độ năm 1988 và Trung Quốc tiến xuống Nam Biển Đông, các nước ASEAN đã đưa ra ý tưởng về một Bộ Quy tắc ứng xử của các bên ở Biển Đông (COC) nhằm kiềm chế xung đột, góp phần ổn định an ninh khu vực. Ý tưởng này được nêu trong Tuyên bố ASEAN về Biển Đông năm 1992 cùng thời gian Trung Quốc thông qua luật lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải và yêu sách toàn bộ các thực thể và biển trong phạm vi đường lưỡi bò và bảo lưu quyền sử dụng vũ lực[1]. Sau sự kiện Vành Khăn năm 1995 và cùng với việc Việt Nam trở thành thành viên của khối, ASEAN đã đặt vấn đề đàm phán với Trung Quốc về COC[2]. Tuy nhiên, những cuộc đàm phán về COC giữa hai bên chỉ có thể bắt đầu từ năm 1999 trên cơ sở dự thảo COC của ASEAN do Philippines và Việt Nam đồng dự thảo và sau khi Trung Quốc thông qua Luật về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa năm 1998[3] và áp đặt lần đầu tiên lệnh cấm đánh bắt cá từ 1/6 đến 31/8 hàng năm ở Biển Đông. Kết quả ba năm đàm phán là một giải pháp thoả hiệp với một Tuyên bố DOC chính trị nhiều hơn là một Quy tắc ứng xử[4].

DOC 2002 gồm 10 điểm. Điểm 1 thể hiện cam kết của các Bên tôn trọng các nguyên tắc của Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Luật biển 1982 (UNCLOS), Hiệp định thân thiện và hợp tác Đông Nam Á (TAC), Năm nguyên tắc chung sống hoà bình và các nguyên tắc được thừa nhận phổ quát của luật quốc tế. DOC có 3 điểm tích cực. Thứ nhất, ASEAN đã thành công đưa được nguyên tắc tự kiềm chế vào văn bản. Điểm 5 kêu gọi “Các bên chịu trách nhiệm thực hiện sự tự kiềm chế trong việc thi hành các hoạt động có thể gây phức tạp hoặc leo thang tranh chấp, ảnh hưởng tới hòa bình và sự ổn định, kiềm chế không tiến hành đưa người đến sinh sống trên những hòn đảo hiện không có người sinh sống, trên các rặng đá ngầm, bãi cát ngầm, đảo nhỏ và những thực thể khác và phải được xử lý những khác biệt của mình bằng phương pháp có tính xây dựng”. Thứ hai, DOC tạo cơ sở để các bên có thể hợp tác trong một số lĩnh vực ít nhạy cảm trong khi chờ đợi một giải pháp toàn diện và lâu dài cho tranh chấp (điểm 7). Các lĩnh vực này bao gồm: Bảo vệ môi trường biển, Nghiên cứu khoa học biển, An toàn hàng hải và thông tin trên biển, Hoạt động tìm kiếm cứu hộ, Đấu tranh chống tội phạm xuyên quốc gia, kể cả nhưng không hạn chế trong hoạt động buôn lậu các loại thuốc cấm, hải tặc và cướp có vũ trang trên biển, hoạt động buôn bán trái phép vũ khí. Thứ ba, các bên đồng ý tiếp tục đàm phán trên căn bản đồng thuận để tiến tới một bộ quy tắc về ứng xử trên Biển Đông nhằm thúc đẩy mạnh mẽ hơn hòa bình và ổn định trong khu vực[5].

ASEAN và Trung Quốc thống nhất thành lập cơ chế Cuộc họp Các quan chức cao cấp ASEAN-Trung Quốc (ASEAN-China SOM) và Nhóm làm việc chung ASEAN-Trung Quốc (ASEAN-China JWG) về thực thi DOC từ năm 2004[6]. Thành quả quan trọng nhất của ASEAN-China JWG là việc xây dựng và đề xuất thông qua Quy tắc hướng dẫn thực thi DOC năm 2011 với nội dung:

1) DOC phải được thực hiện từng bước một, phù hợp với các điều khoản của DOC.

2) Các bên tham gia DOC tiếp tục tăng cường đối thoại và tham vấn, phù hợp với tinh thần của DOC.

3) Việc tiến hành các hoạt động hoặc các dự án đã được quy định trong DOC cần được xác định rõ ràng.

4) Việc tham gia các hoạt động hoặc các dự án cần được thực hiện trên cơ sở tự nguyện.

5) Các hoạt động ban đầu trong phạm vi DOC cần phải là các biện pháp xây dựng lòng tin.

6) Quyết định thực hiện các biện pháp hoặc các hoạt động cụ thể của DOC cần dựa trên sự đồng thuận của các bên và phải hướng đến mục tiêu cuối cùng là thực hiện Bộ Quy tắc về ứng xử ở Biển Đông (COC).

7) Trong quá trình thực hiện các dự án đã được thỏa thuận trong khuôn khổ DOC, khi cần thiết, sẽ trưng cầu sự phục vụ của các chuyên gia, các nhân vật kiệt xuất nhằm cung cấp nguồn lực cụ thể đối với các dự án liên quan[7].

Tuyên bố chung của các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN-Trung Quốc năm 2016 kêu gọi các bên thực thi một cách đầy đủ và hiệu quả DOC[8].

 

Đánh giá một cách khách quan, trong 10 năm đầu (2002-2012), DOC đã thực sự có những đóng góp trong việc kiềm chế mở rộng chiếm đóng mới. Với mục tiêu thứ hai, đã không có một dự án hợp tác ASEAN-Trung Quốc nào được tiến hành trên tinh thần DOC do sự khác biệt về phạm vi áp dụng, cơ sở pháp lý và cơ chế thực thi. Với mục tiêu thứ ba, tiến trình đàm phán COC đã diễn ra khá chậm chạp. Tháng 5/2017, ASEAN và Trung Quốc mới đồng ý thoả thuận khung COC và bắt đầu đi vào đàm phán thực chất; tháng 5/2019 hoàn thành lần đọc 1; tháng 6/2022 tiến hành đọc lần 2 sau gián đoạn 3 năm vì đại dịch Covid-19.  

Năm 2012 đánh dấu sự thụt lùi của DOC với hai sự kiện: Trung Quốc mở rộng chiếm giữ Scarborough và ASEAN không đưa ra được tuyên bố chung tại PhnomPenh. Từ 2012, tình hình ngày càng trở nên phức tạp. Trung Quốc đưa dàn khoan HD-981 vào vùng đặc quyền kinh tế Việt Nam và tiến hành cải tạo đảo, xây dựng căn cứ quân sự ở Trường Sa năm 2014, gây căng thẳng tại Reed Bank (Philippines), Luconia (Malaysia) và Tư Chính (Việt Nam) các năm 2019-2022, đưa máy bay quân sự xâm nhập vùng trời và FIR Malaysia 2021. Philippines đưa vụ kiện Biển Đông ra trước Toà trọng tài thành lập theo Phụ lục VII của UNCLOS. Hoa Kỳ và các nước đồng minh tăng cường các hoạt động tự do hàng hải. Đáp lại, Trung Quốc tăng mạnh tần suất các hoạt động diễn tập quân sự, nội luật hoá các quy định cho Biển Đông, tấn công tàu cá các nước. Tình hình trở nên phức tạp và leo thang tranh chấp có thể ảnh hưởng tới hòa bình và sự ổn định khu vực.

2. Hạn chế của DOC và các vấn đề cần giải quyết trong COC

  Các hạn chế của DOC đã được chỉ ra ngay từ khi được ký.

Thứ nhất, DOC chỉ là một thoả thuận chính trị, khẳng định các cam kết chung tôn trọng các nguyên tắc của luật quốc tế, trong đó có UNCLOS song không có đề xuất quy định cụ thể. Để khắc phục các hạn chế của DOC, các bên phải làm rõ, chi tiết các biện pháp quản lý leo thang xung đột và thúc đẩy tự kiềm chế như quy định về tập trận, về củng cố các thực thể đã chiếm đóng, không mở rộng chiếm đóng mới kể cả quân sự và dân sự, phân biệt các công trình nhằm mục đích quân sự hay dân sự, các hành động nào phải cấm, chấp nhận hay không chấp nhận các hành vi đâm va, sử dụng súng nước, đèn còi, vũ khí cầm tay… các hành vi cắt cáp, quấy nhiễu hoạt động thăm dò dầu khí. Đề nghị không được xây dựng mới mà Philippines đưa ra năm 1996 đã không được đưa vào DOC. Điều này đã tạo điều kiện cho Trung Quốc mở rộng xây dựng 7 bãi đá nửa nổi nửa chìm thành các căn cứ quân sự chính. Để đối phó với nguyên tắc tự kiềm chế không mở rộng chiếm đóng mới, Trung Quốc có thể sử dụng dân quân biển bao vây, từng bước dành quyền kiểm soát và mở rộng trên các thực thể nửa nổi nửa chìm khác ở Trường Sa bằng hình thức dân sự.

Thứ hai là phạm vi địa lý áp dụng của DOC và tiến tới của COC. Các bên bất đồng trong việc chỉ áp dụng ở quần đảo Trường Sa; hoặc ở quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa, hoặc ở quần đảo Trường Sa và Scarborough. Tên gọi “ứng xử ở Biển Đông” là một cách thoả hiệp các ý kiến trái ngược nhau nhưng lại sẽ gây ra những hệ luỵ mới khi nó mở ra khả năng các nước ngoài Biển Đông cũng có thể yêu cầu được tham dự vì cũng có các hoạt động ở Biển Đông trên cơ sở phù hợp UNCLOS.

Thứ ba, DOC không có cơ chế kiểm tra và có sự ràng buộc. DOC không tạo ra các cam kết quyền và nghĩa vụ mà chỉ khuyến khích xây dựng lòng tin. DOC không có cơ chế giải quyết tranh chấp. Điểm 4 DOC nêu “Các bên liên quan chịu trách nhiệm giải quyết các tranh chấp về lãnh thổ và về quyền thực thi luật pháp bằng các phương tiện hòa bình mà không viện đến sự đe dọa hoặc sử dụng vũ lực, thông qua các cuộc tham vấn thân thiện và những cuộc đàm phán bởi các quốc gia có chủ quyền có liên quan trực tiếp, phù hợp với những nguyên tắc được thừa nhận phổ quát của luật pháp quốc tế, kể cả Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển năm 1982”. Điều này có thể được diễn giải để bảo vệ quan điểm giải quyết tranh chấp song phương thông qua đàm phán và tham vấn trực tiếp với từng nước có yêu sách. Điều này giải thích tại sao ASEAN và Trung Quốc chưa có một dự án hợp tác nào như DOC mong muốn. Một dự án đa phương liệu có thể thành công khi cơ chế giải quyết tranh chấp là song phương? Nội dung của điểm 4 còn có thể được suy diễn là ngăn cản các nước sử dụng các biện pháp hoà bình khác để giải quyết tranh chấp ngoài đàm phán và tham vấn. Trung Quốc đã từng viện dẫn Philippines không tuân thủ các nghĩa vụ quy định trong DOC khi đưa vụ việc một số thực thể Trường Sa ra trước Toà trọng tài Biển Đông 2013-2016. Việc quản lý và giải quyết tốt xung đột rất cần có một cơ chế giải quyết tranh chấp thích hợp, bao gồm các quy định cụ thể về đường dây nóng, điều tra, tham vấn, đàm phán và các biện pháp giải quyết hòa bình khác trong luật quốc tế.

Các hạn chế của DOC đã đưa đến kỳ vọng sớm đàm phán một văn bản COC thực chất và hiệu quả để thay thế. Tình hình quốc tế và khu vực cũng yêu cầu sớm có một COC như vậy. Tuy nhiên, tương quan sức mạnh của các bên trong đàm phán không phải lúc nào cũng bình đẳng. Trung Quốc muốn hợp pháp hóa yêu sách đường chín đoạn, sử dụng khái niệm mơ hồ “vùng biển thuộc quyền tài phán Trung Quốc”, không có các quy định cụ thể để hạn chế các hoạt động của mình khi mở rộng vào vùng thềm lục địa và đặc quyền kinh tế của các nước thông qua phạm vi áp dụng. ASEAN bất đồng về phạm vi áp dụng, có bất đồng giữa các nước có liên quan trực tiếp và gián tiếp tới Biển Đông, mong muốn có cơ chế kiểm soát thực thi và giải quyết tranh chấp nhưng lại không có đủ nguồn lực thực thi. Các nước không đưa ra được định nghĩa thế nào là “thực chất và hiệu quả” để đạt được đồng thuận và là cơ sở để đưa ra các quy định cụ thể hơn.

Năm 2022 là năm kỷ niệm 20 năm ký DOC, 55 năm thành lập ASEAN và hướng tới kỷ niệm 20 năm ký Tuyên bố chung về quan hệ đối tác chiến lược ASEAN - Trung Quốc vì hòa bình và thịnh vượng và Trung Quốc gia nhập TAC (10/2003). Campuchia, Chủ tịch ASEAN, nước chủ nhà mở ký DOC năm 2012 mong muốn có một văn bản mới. Trung Quốc tiếp tục sử dụng đàm phán COC để khống chế các nước trong khu vực và hạn chế các nước ngoài khu vực.  Lãnh đạo cấp cao đã có các phát biểu mong muốn hoàn thành đàm phán COC cuối năm 2022. Tuy nhiên, đàm phán COC với các bất đồng lớn tồn tại không dễ dàng. Các bên đều có nhu cầu chung cần một văn bản thỏa thuận tiến bộ hơn DOC trong khi chờ đợi một COC thực chất và hiệu quả. Các bên không có sự chọn lựa nào khác ngoài việc phải tiếp tục đối thoại, tránh một thất bại ngoại giao. 

Tuyên bố chung 2022 khẳng định DOC là văn kiện đá tảng trong quan hệ Đối thoại ASEAN – Trung Quốc, thể hiện cam kết tập thể của các Bên thúc đẩy hoà bình, ổn định, tin tưởng lẫn nhau và lòng tin trong khu vực, phù hợp với luật quốc tế, bao gồm cả Công ước Luật biển vừa tròn 40 năm tồn tại trong năm 2022. Tuyên bố nhận thấy tình hình tại Biển Đông đã có những biến đổi quan trọng từ ngày ký DOC và thừa nhận cần phải tiếp tục tăng cường các nỗ lực và thiện chí cao hướng tới thực thi đầy đủ và hiệu quả DOC. Cam kết này được tái khẳng định trong điểm 9 của Tuyên bố. Đây là đánh giá quan trọng cho thấy, DOC không mất đi giá trị và vẫn có thể thực hiện được chức năng của mình nếu các nước có thiện chí và nỗ lực thực thi đầy đủ và hiệu quả.

Tuyên bố 2022 bao gồm 9 điểm. Hầu hết các điểm đều sử dụng ngôn từ của DOC 2002 hoặc tương tự. Điểm 1 giống với điểm 1 của DOC 2002 thể hiện cam kết của các bên tôn trọng các nguyên tắc của Hiến chương Liên hợp quốc, Công ước Luật biển 1982 (UNCLOS), Hiệp định thân thiện và hợp tác Đông Nam Á, Năm nguyên tắc chung sống hoà bình và các nguyên tắc được thừa nhận phổ quát của luật quốc tế. Điểm 2 khẳng định sự tôn trọng lẫn nhau nền độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ trên cơ sở luật quốc tế. Điểm này nhấn mạnh đến tính chất toàn vẹn lãnh thổ so với điểm 2 DOC 2002 chỉ nói về tìm kiếm các giải pháp xây dựng lòng tin trên cơ sở bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau. Nguyên tắc tôn trọng tự do hàng hải và tự do bay được đặt ở vị trí điểm 5 so với điểm 3 của DOC 2002. Điểm 4 được tái hiện nguyên văn điểm 4 của DOC 2002. Điểm này tiếp tục tạo lỗ hổng cho khả năng hạn chế hoặc không hoan nghênh bất kỳ nỗ lực giải quyết tranh chấp, không chỉ tranh chấp lãnh thổ mà bất kỳ tranh chấp tài phán biển và hoạt động biển, thông qua bên thứ ba.

Các điểm 6, 7, 8 sắp xếp lại thứ tự ưu tiên thực thi so với DOC 2002. Điểm 6 khẳng định cam kết thực thi đầy đủ và hiệu quả DOC nhưng có cái mới là thực thi một cách tổng thể. Tuy nhiên, văn bản không giải thích tổng thể là thế nào. Điểm 7 DOC 2002 sử dụng ngôn ngữ điều 74 và 83 của UNCLOS “trong khi chờ đợi một giải pháp toàn diện và lâu dài cho tranh chấp, các bên liên quan có thể thăm dò và tiến hành các biện pháp hợp tác”. Điểm 7 Tuyên bố 2022 đã bỏ hẳn đoạn này và sử dụng “các sáng kiến thực tiễn hợp tác biển” (practical maritime cooperation initiatives). Điều này báo hiệu một số nước có thể thúc đẩy các sáng kiến mang tính “thực tiễn” vào vùng biển thuộc các nước khác mà họ cho là của mình. Văn bản cũng không giải thích thế nào là “thực tiễn”. DOC 2002 đề cao nguyên tắc tự kiềm chế khi đặt nó vào vị trí điểm 5 trước quy định về hợp tác. Tuyên bố 2022 đã đảo lại thứ tự, đặt nó ở vị trí điểm 8. Điều đáng chú ý đoạn “kiềm chế không tiến hành đưa người đến sinh sống trên những hòn đảo hiện không có người sinh sống, trên các rặng đá ngầm, bãi cát ngầm, đảo nhỏ và những thực thể khác và phải được xử lý những khác biệt của mình bằng phương pháp có tính xây dựng…” đã không còn được nhắc đến. Đây có thể là một sự nhượng bộ của ASEAN với việc mở rộng “land reclamation” trong thời gian qua?

 

 

---