Tóm tắt: Tác giả của bài viết cho rằng dân chủ ở cơ sở không đồng nhất với dân chủ ở xã, phường, thị trấn, cũng như ở các cơ quan nhà nước và các thiết chế chuyên biệt khác… Vì vậy, phạm vi điều chỉnh của Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sởchỉ nên giới hạn điều chỉnh hoạt động tự quyết của các cụm dân cư dưới cấp xã, phường, thị trấn; như bản, thôn, làng, phun, sóc, ấp, chung cư, tổ dân phố… Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở cần loại bỏ những quy định dân chủ ở cơ sở đối với các cơ quan nhà nước, cùng các thiết chế chuyên biệt khác của xã hội, và của cả chính quyền địa phương cấp cơ sở xã, phường, thị trấn.
Từ khóa: Dân chủ, dân chủ sở cơ sở,thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Abstract: Within this article, the author gives out discussion that democracy at the grassroots is not the same meaning with the one in communes, wards and towns, as well as in governmental agencies and other specialized institutions. Therefore, the scope of regulation of the Law on Implementation of Democracy at Grassroots should narrow the coverage of self-determination activities of population clusters below the commune, ward and town levels; such as villages, hamlets, sprays, squirrels, and apartment buildings, residential groups, etc. The Law on Implementation of Democracy at Grassroots also needs to dismiss the provisions on grassroots democracy for governmental agencies and other specialized institutions of the society, and of the local government at the commune, ward and town levels.
Keywords: Democracy; democracy at the grassroots; implementation of democracy at the grassroots.
1. Sơ lược về pháp luật thực hiện dân chủ ở cơ sở
Trước khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời, ở nước ta chưa có một thể chế dân chủ chính thức mà chỉ tồn tại những giá trị dân chủ nhất định trong những không gian làng, xã, mang tính chất
“dân chủ làng xã”[1]. Hiện nay, cương lĩnh, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng đều nhất quán với quan điểm:
“Xã hội xã hội chủ nghĩa mà nhân dân ta xây dựng là một xã hội: dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh “do nhân dân làm chủ”[2].
Ngày 18/2/1998, Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam đã ban hành Chỉ thị số 30-CT/TW về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở. Chỉ thị nêu rõ: “... Khâu quan trọng và cấp bách trước mắt là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, là nơi trực tiếp thực hiện mọi chủ trương, chính sách của Ðảng và Nhà nước, là nơi cần thực hiện quyền dân chủ của nhân dân một cách trực tiếp và rộng rãi nhất. Muốn vậy, Nhà nước cần ban hành Quy chế dân chủ ở cơ sở có tính pháp lý, yêu cầu mọi người, mọi tổ chức ở cơ sở đều phải nghiêm chỉnh thực hiện. Quy chế dân chủ cần được xây dựng cho từng loại cơ sở... ”.
Thể chế hóa nội dung Chỉ thị số 30-CT/TW, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa X đã ban hành Nghị quyết số 45/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 26/02/1998 về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Sau khi Nghị quyết số 45 được thông qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 về Quy chế thực hiện dân chủ ở cấp xã. Với sự ra đời của Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, Nhà nước Việt Nam đã tạo ra một công cụ pháp lý về thực hiện dân chủ ở cơ sở, trao cho các tầng lớp nhân dân ở cơ sở những quyền dân chủ thực sự, bao gồm: quyền được biết các nội dung liên quan đến đời sống kinh tế - xã hội của nhân dân ở cơ sở; quyền được bàn và quyết định trực tiếp, bàn và biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định đối với những vấn đề quan trọng của địa phương; quyền được tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; quyền giám sát đối với tất cả các nội dung mà nhân dân được công khai để biết, được tham gia ý kiến và quyết định trực tiếp.
Năm 2007, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI đã thông qua Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Pháp lệnh gồm 6 chương với 28 điều, là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất từ trước đến nay, và có phạm vi điều chỉnh toàn diện hơn về việc thực hiện dân chủ ở cơ sở. Việc ban hành Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở cơ sở là một thành công lớn về mặt nhận thức thực tế dân chủ của Đảng và Nhà nước Việt Nam; là sự sáng tạo và có tính đột phá, góp phần thực hiện tốt câu nói
“dân dã”, dễ hiểu của Chủ tịch Hồ Chí Minh:
“Dân chủ, nghĩa là để cho dân mở miệng ra”[3].
Qua hơn 20 năm triển khai chính sách, pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở (1998 – 2019) đã đem lại nhiều chuyển biến tích cực trong đời sống chính trị – xã hội của Việt Nam, nhất là ở cấp cơ sở
[4]. Ví dụ ở Thái bình, việc thực hiện những nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp đã được thực hiện rất nghiêm túc. Công tác tiếp dân, đối thoại, giải quyết đơn thư, khiếu nại, tố cáo của công dân cũng được đổi mới. Phường Phú Khánh, Thành phố Thái Bình khi triển khai giải phóng mặt bằng, có nhiều khiếu nại của nhân dân. Để giải quyết dứt điểm, Đảng ủy phường chỉ đạo quyết liệt việc lấy ý kiến nhân dân, tăng cường đối thoại với người dân để giải đáp thắc mắc. Trong năm 2016, phường tổ chức hơn 10 cuộc họp với người dân, tỷ lệ nhân dân tham gia đạt 90%; cùng với đó, phường thực hiện 11 cuộc giám sát các công trình xây dựng. Việc tăng cường đối thoại với nhân dân cũng đã giúp xã Quỳnh Thọ, huyện Quỳnh Phụ hòa giải thành công 80% số vụ việc vướng mắc ngay từ cơ sở
[5].
2. Một số vấn đề đặt ra đối với việc sửa đổi pháp luật thực hiện dân chủ ở cơ sở
2.1. Dân chủ phải gắn liền với lãnh thổ và cộng đồng dân cư, làng, bản, thôn, buôn, sóc, phun, tổ dân phố, khu phố, cụm dân cư, chung cư
Dân chủ có thể được hiểu như là một hình thức tổ chức Nhà nước. Về cơ bản, (Nhà nước) dân chủ là mô hình tổ chức Nhà nước hiện đại, chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân với một lãnh thổ và cộng đồng dân cư thống nhất. Dân chủ phải gắn với lãnh thổ và cư dân ở tầm quốc gia, hoặc ở nghĩa hẹp hơn là ở tầm địa phương, trong đó có cấp chính quyền cơ sở. Với những nguyên tắc đó, những lãnh thổ và quần cư tương ứng có những chủ quyền nhất định, mà quyết định của chúng có quyền lực chính quyền nhất định, tương tự như chủ quyền quốc gia; ở địa phương gắn với quyền tự quản, tự trị, trong khi chính quyền địa phương vẫn phải tuân theo các quy tắc của chính quyền trung ương. Vì lẽ đó, dân chủ của chính quyền địa phương/cơ sở thể hiện như ở cấp trung ương: Có cơ quan quyết định – lập pháp, cơ quan thực hiện quyết định – hành pháp địa phương, và có thể có cả thể chế tư pháp giải quyết các mâu thuẫn ở địa phương trong những trường hợp đặc biệt.
Tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết vào việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giới hiện nay được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ bản: Tự nhiên và nhân tạo.
Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, Nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, Nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị. Chính tính chất tự quản, tự trị thể hiện tính dân chủ của các chính quyền địa phương ở các nước phát triển.
Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, “hành chính nhân tạo” là những đơn vị được Nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý. Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý
[6]. Trong nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới
“cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường... Mỗi một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định. Loại ranh giới địa phương tốt nhất đối với một chương trình bảo vệ lâm sản không thể trùng với ranh giới của khu vực thuỷ điện lực
[7].
Dưới các đơn vị hành chính tự nhiên đã được công nhận là xã phường, thị trấn, ở nước ta còn có các làng, thôn, ấp, bản, buôn, phun, sóc, tổ dân phố, hay chung cư ở đô thị.
Ở Việt Nam, làng xã là một thực thể rất đặc biệt và thống nhất. Nó có đầy đủ các bộ phận để hoạt động, để “sống” với những đặc sắc riêng về tính cách, và tự bảo vệ mình khỏi xâm nhập từ bên ngoài. Hình ảnh
“cây đa, bến nước, sân đình” để lại dấu ấn sâu đậm cho mọi người Việt Nam. Có thể thấy, tác dụng tích cực nhất của tính tự trị làng xã là làm cho nội bộ làng xã có một sự cố kết chặt chẽ mà khó có thế lực nào có thể phá vỡ, làm nên sức sống lâu bền của làng. Điều này có ý nghĩa lịch sử vô cùng lớn lao, thể hiện rõ nhất là khi đất nước bị nạn ngoại xâm, các đô thị nhanh chóng rơi vào tay giặc, nhưng làng thì không. Có thể nói, mỗi làng xã Việt Nam là một pháo đài kiên cố chống giặc ngoại xâm
[8].
Ngay từ khi mới đặt nền đô hộ tại Việt Nam, các nhà cầm quyền người Pháp đã chú trọng đến việc tổ chức chính quyền cấp xã, và thấy tầm quan trọng của vấn đề quản trị làng xã này. Piere Pasquier, Toàn quyền Đông Dương nhận định:
"Xã họp thành một khối, hoàn bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ nào... Chúng ta không có ích lợi gì mà đả phá trực tiếp hoặc gián tiếp một cơ quan hiện là một lợi khí màu nhiệm, miễn ta nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng các hình thức của nó"[9].
Làng xã khi đó như là một cấp dưới của chính quyền cấp cơ sở, chưa trở thành cấp của chính quyền phong kiến và thực dân. Nhưng vì một lẽ, người Pháp muốn quản lý làng xã một cách chặt chẽ hơn, nên đã tiến hành cuộc cải cách được gọi là cải lương hương chính. Hội đồng Kỳ mục (Hội đồng những người già cả có thế lực trong làng) được thay bằng Hội đồng tộc biểu (Hội đồng đại biểu cho các họ - representant de la famille). Hội đồng này bao gồm các đại diện được các dòng họ trong làng xã bầu ra. Sở dĩ người Pháp muốn như vậy vì họ có cảm nhận rằng người Việt thường sống phần lớn ở những vùng nông thôn tập trung thành các cụm dân cư theo các luỹ tre làng, theo dòng họ. Dòng họ mà đứng đầu là các tộc trưởng có ảnh hưởng rất lớn đối với từng cư dân ở nông thôn. Hội đồng tộc biểu còn được gọi là Hội đồng hương chính, gọi tắt là Hương hội. Cũng theo thể lệ bầu cử, Hương hội cử chánh, phó hội, thư ký, thủ quỹ. Hương hội họp mỗi năm 2 kỳ dưới sự chủ trì của chánh hội. Các nghị quyết của Hương hội phải được quá nửa số hương hội tham dự đồng ý mới có giá trị thi hành.
Nhưng sau đó, người Pháp đã thấy rằng, Hội đồng tộc biểu hoạt động kém hơn Hội đồng kỳ hào. Bởi vì, những người đại diện cho các dòng họ thường không phải là những người có phẩm hàm, có bằng cấp như của Hội đồng kỳ hào. Chính quyền thực dân lại phải quay lại dùng thiết chế cũ, tức là Hội đồng kỳ hào.
Sau này, dưới chế độ Dân chủ nhân dân của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, thiết chế này đã được phá bỏ, bằng cách nâng cấp làng, thôn, hoặc gộp các làng, thôn lại thành xã, và quy định xã thành một cấp chính quyền cơ sở ở nông thôn. Tuy nhiên, “hình hài” của các làng, xóm, thôn vẫn còn tồn tại cho đến tận ngày nay. Chính sự tồn tại này, buộc các làng, thôn vẫn phải tập họp nhau lại, gồm những gia đình sống gần gũi có liên quan chặt chẽ với nhau để quyết định những vấn đề về cuộc sống của họ, mà chính quyền không/hoặc chưa có những quyết định cụ thể, chi tiết tới.
Vì vậy, ở nước ta, việc thực hiện dân chủ ở cơ sở cấp địa phương, trước hết là nói đến những vấn đề người dân tự quyết định. Khái niệm dân chủ cơ sở ở đây chính là áp dụng đối với các thôn, làng, bản, sóc, phun, ấp, tổ dân phố, khu chung cư nơi đô thị, tức là nơi cấp dưới xã, phường, thị trấn. Xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở
[10] cần phải dựa trên các tiêu chí về dân chủ (ở cơ sở): (i) phải là một vùng lãnh thổ nhất định, và (ii) có lượng cư dân nhất định. Tuy nhiên, xã, phường, thị trấn đã được pháp luật thừa nhận là cấp chính quyền, thì cũng không nên liệt kê nó vào trong khái niệm dân chủ ở cơ sở.
2.2. Dân chủ ở cơ sở không gắn liền với xã, phường, thị trấn
Xã, phường, thị trấn là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, nơi không những chỉ có cơ quan quyết định, mà còn có cả cơ quan chấp hành của cơ quan quyết định và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Nên mọi quyết định ở thực thể này đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ và các bộ, ban, ngành trung ương kèm theo.
Trong trường hợp xã, phường, thị trấn không đảm đương được những trách nhiệm, thẩm quyền đã được quy định của pháp luật, thì phải thay đổi có thể là chủ trương, có thể cả con người qua các kỳ họp, hoặc là cả chủ trương và con người qua các khóa bầu cử đại biểu HĐND của người dân địa phương. Cho nên việc ép xã, phường, thị trấn phải thực hiện dân chủ ở cấp xã, là trùng lắp với pháp luật về chính quyền địa phương, gây lên sự chồng chéo pháp luật.
Vì vậy, tác giả cho rằng, khái niệm dân chủ ở cơ sở ở đây phải và nên được dùng dưới cấp xã, phường, thị trấn, tức là phải ở thôn, làng, bản, ấp, phun, sóc, tổ dân phố, nhà chung cư ở các đô thị lớn hiện nay.
2.3. Dân chủ ở cơ sở không gắn liền với với cơ quan nhà nước, và các thiết chế chuyên biệt khác
Thời gian qua, cùng với việc ban hành các văn bản pháp luật điều chỉnh các hoạt động của dân chủ ở cơ sở ở các cấp xã, phường, thị trấn, là việc các cơ quan tổ chức ban hành các văn bản khác điều chỉnh hoạt động dân chủ ở cơ sở các cơ quan nhà nước, và các tổ chức chính trị - xã hội kèm theo. Đối với khối cơ quan nhà nước, các văn bản hướng dẫn thực hiện dân chủ ở cơ sở được thể hiện ở Nghị định số 71/1998/NĐ–CP ngày 08/9/1998 của Chính phủ quy định về Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ quan hành chính, Chỉ thị số 38/1998/CT-TTg ngày 11/11/1998 của Thủ tướng Chính phủ về triển khai Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan; Thông tư liên tịch số 09/1998/TTLT-TCCP-LĐLĐ ngày 04/12/1998 hướng dẫn về tổ chức và nội dung hội nghị cán bộ trong cơ quan, Quyết định số 11/1998/QĐ-TCCP-CCVC của Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ ngày 05/12/1998 kèm theo Quy chế đánh giá công chức hàng năm.
Đối với khối cơ quan, đơn vị sự nghiệp công lập, cho đến nay vẫn thực hiện theo Nghị định số 04/2015/NĐ–CP ngày 09/01/2015 về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Đối với các loại hình đơn vị kinh tế cũng có các văn bản điều chỉnh hoạt động này, như: Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13/02/1999 của Chính phủ quy định về Quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước và được bổ sung thêm Nghị định số 87/2007/NĐ–CP ngày 28/5/2007 ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn.
Ở đây, cần phải có điểm lưu ý rất quan trọng, là dân chủ không gắn với các cơ quan hành chính, với doanh nghiệp, và với các tổ chức xã hội khác. Bởi vì, các thể chế này không gắn liền với lãnh thổ và cư dân, như đã phân tích ở trên. Tổ chức và hoạt động của chúng cần tuân theo điều lệ và những hợp đồng lao động giữa người đứng đầu với các thành viên của họ - mang tính dân sự, mà không phải là chính trị - hành chính trực thuộc.
Có chăng thì các cơ quan hành chính, các tổ chức chính trị - xã hội, phải có trách nhiệm tạo điều kiện cho các thành viên trực thuộc hoàn thành tốt các nghĩa vụ, trách nhiệm tại các tụ điểm cư dân của họ.
Để làm rõ hơn, có thể phân tích ví dụ sau: (1) sự khác nhau giữa việc người dân vận động đóng góp làm đường làng ở nông thôn, với việc Nhà nước đầu tư làm đường phố ở thành thị, là vấn đề thuộc phạm trù dân chủ ở cơ sở. Tuy nhiên, (2) sau đỉnh dịch Covid-19, khi đã có quy định phải dạy học trực tiếp, nhưng nếu thầy giáo lại quyết định vẫn dạy học online chỉ vì đa số học sinh bỏ phiếu chọn học online, thì không phải là thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Tóm lại, Dự thảo Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở hiện nay vẫn được xây dựng trên quan điểm phải thể hiện dân chủ ở cơ sở từ xã, phường, thị trấn, đến các cơ quan hành chính, các doanh nghiệp… Tuy nhiên, theo chúng tôi, phạm vi điều chỉnh của Luật Thực hiện dân chủ cơ sở chỉ nên giới hạn điều chỉnh hoạt động tự quyết của các cụm dân cư dưới cấp xã, phường như bản, thôn, làng, phun, sóc, ấp, chung cư, tổ dân phố… mà cần loại đi những quy định dân chủ ở cơ sở đối với các cơ quan nhà nước, cùng các thiết chế chuyên biệt khác của xã hội, và của cả chính quyền địa phương cấp cơ sở xã, phường, thị trấn./.
[1] Nguyễn Thị Phượng(2020)
,Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở Việt Nam, Tạp chí Quản lý Nhà nước.
[2] Đảng Cộng sản Việt Nam, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011).
[3] Hồ Chí Minh (1986),
Hồ Chí Minh toàn tập, Nxb. ST, 1986, T.6, tr. 121.
[4] Vũ Thị Thu Hà (2019),
Một số vấn đề dân chủ và pháp luật về thực hiện dân chủ cơ sở ở Việt Nam, Tạp chí Quản lý Nhà nước.
[5] Tô Nam, Văn Toán (2017):
Thái Bình nâng cao chất lượng thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở,Nhân dân điện tử.
[6] Alfred de Grazia(1959)
, The Elements of Political Science, Princeton, New Jersey, p. 624.
[7] Alfred de Grazia(1959)
, The Elements of Political Science, Princeton, New Jersey, p. 627.
[8] Tham khảo thêm: Đỗ Lai Thúy (2011),
Văn hóa Việt Nam nhìn từ mầu người văn hóa, Nxb. Tri thức; Lê Thị Lan,
Tư tưởng làng xã ở Việt Nam.
[9] L'Annam d'autrefois (1907), p.63.
[10] Bảo Yến, Phạm Thắng (2022), Dự án luật thực hiện dân chủ ở cơ sở: bảo đảm cho quyền làm chủ của nhân dân, https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=65065.
