Tình trạng khẩn cấp và vấn đề bảo đảm dân chủ trong tình trạng khẩn cấp

12/08/2022

THS. NGUYỄN MAI ANH

Khoa Luật Hành chính _ Nhà nước,

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

Tóm tắt: “Tình trạng khẩn cấp” là một khái niệm pháp lý gây nhiều tranh cãi ngay từ khi xuất hiện. Khi áp dụng một cách tuỳ tiện, tình trạng này tiềm ẩn nguy cơ đe doạ nền dân chủ, và trong tình huống xấu nhất có thể dẫn đến một “chế độ độc tài hợp hiến”. Do vậy việc nghiên cứu các quy định về tình trạng khẩn cấp cũng như các biện pháp nhằm bảo đảm dân chủ khi áp dụng tình trạng này là vô cùng quan trọng. Bài viết phân tích một số nội dung cơ bản liên quan đến tình trạng khẩn cấp, những cách thức phổ biến nhằm bảo đảm dân chủ khi áp dụng tình trạng đặc biệt này trong pháp luật quốc tế để từ đó đưa ra một số gợi mở cho Việt Nam.
Từ khoá: Tình trạng khẩn cấp, hạn chế quyền con người, bảo đảm dân chủ.
Abstract: “State of emergency” has been a controversial legal concept since its inception. In case of being applied arbitrarily, this state may lead to the risk of decreasing democracy, and in the worst scenario a “constitutional authoritarianism”. Hence, research on basic contents of state of emergency and measures to ensure democracy in this state is extremely important. This article provies an analysis of state of emergency, popular measures to ensure democracy in this special state in international law, and based on that suggests some recommendations for Vietnam.
Keywords: State of emergency; derogation of human rights; ensuring democracy.
 TÌNH-TRẠNG-KHẨN-CẤP_4.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Khái quát về tình trạng khẩn cấp
Tình trạng khẩn cấp không phải là một khái niệm pháp lý mới mẻ trên thế giới mà đã xuất hiện từ lâu cùng với truyền thống dân chủ tự do từ Tây Âu[1]. Khái niệm “tình trạng khẩn cấp” hay “hoàn cảnh khẩn cấp”chỉ trạng thái bất thường của xã hội xác định sau khi một tuyên bố chính thức được đưa ra bởi chủ thể có thẩm quyền, đánh dấu bước chuyển đổi của hệ thống chính trị từ trạng thái bình thường sang trạng thái đặc biệt nhằm đối phó với một tình huống bất ngờ xảy ra (có thể xuất phát từ nguyên nhân mang tính khách quan như thiên tai, dịch bệnh hoặc chủ quan như chiến tranh, tình trạng bất ổn về dân sự, biểu tình bạo động) gây ra mối đe doạ nghiêm trọng đến sự tồn tại của quốc gia. Việc áp dụng tình trạng khẩn cấp có thể được xem như cách mỗi quốc gia “tự vệ” trước những mối đe doạ từ bên ngoài hay xung đột nội bộ bằng cách điều chỉnh lại mối tương quan giữa lợi ích của các cá nhân với sự tồn vong của đất nước bằng những biện pháp đặc biệt mà trong bối cảnh thông thường không được phép áp dụng. Khi được áp dụng, tình trạng khẩn cấp kéo theo nhiều hệ quả pháp lý như sự giới hạn hay phủ nhận một số quyền và tự do cơ bản của con người nhằm ứng phó với tình huống bất ngờ đang đe doạ đến sự tồn tại của quốc gia[2], ngoài ra sự cân bằng trong cơ cấu quyền lực nhà nước cũng thay đổi - lập pháp và tư pháp được cắt giảm bớt để ưu tiên cho hành pháp[3]. Chính vì lý do này mà tình trạng khẩn cấp đôi khi được xem như “tấm thẻ” hợp pháp hoá những giới hạn quyền cá nhân mà chính phủ ban hành[4].
Về căn cứ pháp lý của tình trạng khẩn cấp, hiện nay các quốc gia trên thế giới có những cách tiếp cận rất khác nhau. Ở một số nước, nội dung liên quan đến tình trạng khẩn cấp được ghi nhận trước hết trong Hiến pháp với tên gọi “điều khoản khẩn cấp” (emergency clause) hay “điều khoản phủ nhận” (derogation clause)[5]. Điều khoản này cung cấp những nguyên tắc pháp lý cơ bản của tình trạng khẩn cấp và dành việc quy định cụ thể, chi tiết cho các đạo luật riêng[6]. Nội dung của điều khoản này ở mỗi quốc gia có sự khác biệt nhất định nhưng nhìn chung thường bao gồm các vấn đề chính như căn cứ ban bố, chủ thể có thẩm quyền quyết định tình trạng khẩn cấp, các quyền con người, quyền công dân không thể phủ nhận hoặc các quyền được phép phủ nhận, các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp, thời hạn áp dụng tình trạng khẩn cấp… Một cách tiếp cận khác quyền quy định về tình trạng khẩn cấp được trao cho cơ quan lập pháp thay vì quy định trực tiếp trong Hiến pháp. Hiến pháp ở các nước này không đề cập đến hoặc chỉ đề cập rất ít đến tình trạng khẩn cấp. Canada là một ví dụ điển hình cho cách tiếp cận không qua Hiến pháp. Hiến pháp Canada không quy định về tình trạng khẩn cấp, các vấn đề liên quan được điều chỉnh bởi Đạo luật về Các tình huống khẩn cấp năm 1988[7]. Tương tự, ở Hoa Kỳ, Hiến pháp liên bang không quy định một cách minh thị về tình trạng khẩn cấp mà chỉ nhắc đến vấn đề này một cách gián tiếp qua các quy định về quyền hạn của Tổng thống và Nghị viện. Các nội dung cụ thể về việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp ở cấp độ liên bang được ghi nhận trong Đạo luật Khẩn cấp quốc gia Hoa Kỳ năm 1976[8].
Về căn cứ tuyên bố tình trạng khẩn cấp, các căn cứ để xem xét ban bố tình trạng khẩn cấp có thể được tuyên bố rõ ràng trong Hiến pháp hoặc các đạo luật[9] và có sự khác nhau tuỳ theo từng quốc gia. Nhìn chung, các căn cứ phổ biến có thể được chia thành ba nhóm chính bao gồm (1) khủng hoảng chính trị, biểu hiện ở các hình thức như chiến tranh (gồm chiến tranh thế giới, nội chiến, chiến tranh giải phóng đất nước), bất ổn nội bộ, những đe doạ nghiêm trọng đến trật tự công cộng, bạo động lật đổ; (2) thảm hoạ thiên nhiên hay công cộng(3) khủng hoảng kinh tế[10]. Như vậy có thể thấy các tình huống là căn cứ tuyên bố tình trạng khẩn cấp tương đối đa dạng và được quy định một cách giới hạn nhưng linh hoạt tuỳ theo đặc điểm của mỗi nước và có chung những đặc điểm (1) có tính chất bất ngờ, ngoài dự liệu của con người; (2) có thể bắt nguồn từ yếu tố mang tính khách quan hoặc chủ quan; (3) các văn bản pháp luật thông thường không đủ để “đối phó” với những tình huống này mà đòi hỏi những biện pháp mạnh hơn, cứng rắn hơn; (4) gây ra mối đe doạ thật sự nghiêm trọng tới sự tồn tại bình thường của quốc gia. Cách quy định này khá hợp lý vì suy cho cùng, một tình huống có thể được xem là mối đe doạ đáng kể đối với quốc gia này nhưng lại là bình thường đối với quốc gia khác. Tuy nhiên, để tránh tình trạng các nước lạm dụng quy định về tình trạng khẩn cấp một cách tuỳ tiện, các văn kiện pháp lý quốc tế về nhân quyền đã định ra những tiêu chí cơ bản mà một quốc gia cần đáp ứng để có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp, bao gồm: (1) tình huống đó phải thật sự đe doạ sự sống còn của quốc gia; (2) các biện pháp đặc biệt chỉ được áp dụng đủ để đáp lại tình huống bất ngờ; (3) các biện pháp áp dụng không được vi phạm các nghĩa vụ pháp lý quốc tế khác và (4) các biện pháp áp dụng không được mang tính phân biệt đối xử[11].
Về thẩm quyền và thủ tục ban bố tình trạng khẩn cấp, tuỳ thuộc vào hình thức chính thể cũng như chế độ chính trị, chủ thể có thẩm quyền và thủ tục tuyên bố tình trạng khẩn cấp được quy định khác nhau ở các nước. Xuất phát từ tính chất bất ngờ, đột ngột và đòi hỏi cách thức xử lý nhanh chóng, kịp thời với mục đích cuối cùng là bảo đảm sự tồn tại của đất nước, quyền khởi xướng hoặc đề xuất tình trạng khẩn cấp thường trao về cho nhánh hành pháp. Lý do cho cách quy định này là cơ quan hành pháp thường có các điều kiện cần thiết để ứng phó với tình huống khẩn cấp như nguồn nhân lực mạnh mẽ, chuyên nghiệp, nguồn tài chính dồi dào và nhất là tính liên tục, thường xuyên trong chế độ làm việc. Tuy nhiên, việc áp dụng tình trạng khẩn cấp là sự kiện pháp lý quan trọng đối với mỗi đất nước, do vậy đòi hỏi sự tham gia của cơ quan lập pháp bên cạnh nhánh hành pháp. Mức độ và cách thức tham gia này là khác nhau ở mỗi nước. Ở Hoa Kỳ, Canada, việc đề xuất hay quyết định tình trạng khẩn cấp thuộc về người đứng đầu cơ quan thực hiện quyền hành pháp và phải thông báo đến cơ quan lập pháp trong một thời hạn nhất định[12]. Ở Pháp, Tổng thống có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp nhưng quyền này chỉ có thể thực hiện sau khi tham vấn ý kiến của Thủ tướng, Chủ tịch hai viện và Hội đồng Hiến pháp[13]. Ở một số nước khác như Đức, Ghana, tuyên bố tình trạng khẩn cấp được đưa ra bởi người đứng đầu cơ quan hành pháp nhưng phải được phê chuẩn bởi cơ quan lập pháp trước khi bắt đầu áp dụng các biện pháp khẩn cấp đặc biệt[14] hoặc cơ quan lập pháp tự mình tuyên bố tình trạng khẩn cấp (ví dụ như ở Cộng hoà Hungary[15]).
Về thẩm quyền đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp, một số quyền hạn tăng cường của cơ quan hành pháp trong trường hợp khẩn cấp phổ biến gồm: (1) các biện pháp cần thiết để giữ các cơ quan chính phủ được hoạt động một cách tốt nhất (ví dụ như không thể bỏ phiếu bất tín nhiệm, tất cả các cuộc bầu cử bị đình chỉ, nhiệm kỳ của thẩm phán tòa án hiến pháp được kéo dài), (2) tăng quy mô quân đội (bao gồm cả việc sử dụng vệ binh quốc gia cho mục đích quân đội), (3) các biện pháp cần thiết để giữ cho đất nước được tồn tại (đưa ra các loại thuế mới, thu trước các khoản thuế hiện có). Ngoài ra có thể có thêm một số biện pháp khác như miễn trừ trách nhiệm pháp lý cho các công chức nhà nước đối với các hành vi theo lệnh thiết quân luật hoặc cho phép cưỡng chế lao động[16].
2. Các biện pháp bảo đảm dân chủ trong tình trạng khẩn cấp
Thứ nhất, quy định rõ các quyền con người không thể bị hạn chế trong tình trạng khẩn cấp.
Tuy việc áp dụng tình trạng khẩn cấp là vấn đề mang tính nội bộ của mỗi quốc gia, việc hạn chế hay đình chỉ một số quyền con người trong tình trạng đặc biệt này lại liên quan đến các nghĩa vụ quốc tế của quốc gia đó về nhân quyền. Do vậy, việc hạn chế quyền con người từ phía các cơ quan nhà nước phải được đặt trong một giới hạn nhất định của các văn kiện pháp lý quốc tế về nhân quyền. Ở cấp độ quốc tế phải kể đến Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR), Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá (International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights – ICESCR) và một số văn kiện ở cấp khu vực như Công ước châu Âu về nhân quyền (European Convention on Human Rights – ECHR), Công ước châu Mỹ về nhân quyền (American Covenant on Human Rights – ACHR). Điều 4(2) ICCPR quy định các quyền con người sau đây không thể bị phủ nhận trong bất kỳ tình huống nào: quyền được sống[17]; quyền tự do khỏi chế độ nô lệ, buôn bán nô lệ[18]; quyền không bị bắt giam do không có khả năng thực hiện nghĩa vụ hợp đồng[19]; quyền không bị áp dụng luật hồi tố[20]; quyền được công nhận tư cách con người trước pháp luật[21]; quyền tự do tư tưởng, lương tâm và tín ngưỡng[22]; quyền không bị áp dụng hình phạt tử hình[23]. ECHR quy định các quyền con người không thể bị hạn chế gồm: quyền được sống[24]; quyền không bị tra tấn và không bị đối xử hoặc trừng phạt một cách vô nhân đạo[25]; quyền tự do khỏi chế độ nô lệ[26]; quyền không bị áp dụng án tử hình[27]; nguyên tắc một người không thể bị truy tố hai lần với cùng một hành vi phạm tội[28]. Các nội dung tương tự có thể tìm thấy tại Điều 27(2) của ACHR và bổ sung thêm một số quyền như quyền đối với tên của mình[29], quyền đối với quốc tịch[30], quyền tham gia vào Chính phủ[31] và được bảo đảm thực hiện bằng các cơ chế tư pháp thích hợp.
Như vậy, nhìn chung các quyền con người không thể bị hạn chế (non-derogable rights) quy định trong các công ước quốc tế về nhân quyền đều là những quyền xuất phát từ nhu cầu cơ bản nhất của cá nhân. Việc thực hiện các quyền này là điều kiện tối thiểu để cá nhân có thể tồn tại. Trong tình trạng khẩn cấp, việc hạn chế các quyền này không mang nhiều ý nghĩa trong việc đối phó với tình huống bất ngờ đang đe doạ đến sự tồn tại của đất nước và do vậy không cần thiết phải bị hạn chế. Tuy có sự khác nhau nhất định trong pháp luật của từng quốc gia, phụ thuộc vào tình hình chính trị - xã hội cũng như các văn kiện pháp lý quốc tế mà quốc gia đó là thành viên, về cơ bản các quyền không thể bị phủ nhận trong pháp luật quốc tế hầu hết được chuyển hoá thành quy định ở cấp độ quốc gia, trước hết là trong Hiến pháp mỗi nước. Ví dụ như Hiến pháp Canada năm 1982 quy định các quyền không thể bị phủ nhận bao gồm quyền tham gia chính trị[32], quyền tự do đi lại[33], quyền về ngôn ngữ[34], quyền được tiếp cận toà án[35]. Hiến pháp Uganda quy định các quyền con người cơ bản không thể bị tước bỏ trong mọi trường hợp gồm tự do khỏi bị tra tấn và đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục; tự do khỏi chế độ nô lệ; quyền được điều trần công bằng[36]. Tương tự, Hiến pháp Nam Phi quy định các quyền không thể hạn chế ngay cả trong trường hợp khẩn cấp gồm quyền bình đẳng, quyền đối với nhân phẩm, quyền sống, quyền tự do khỏi chế độ nô lệ, các quyền của trẻ em, quyền không bị bắt, giam và buộc tội mà không theo quy định pháp luật[37].Việc quy định rõ ràng các quyền không thể hạn chế có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm dân chủ khi tình trạng khẩn cấp được áp dụng. Đây có thể được xem như một giới hạn đặt ra cho các cơ quan nhà nước, tránh tình trạng lạm dụng quyền lực đặc biệt làm tổn hại đến các quyền cơ bản của người dân.
 Thứ hai, quy định rõ quyền hạn khẩn cấp (emergency powers).
Các tình huống khẩn cấp đòi hỏi sự phản ứng kịp thời, quyết đoán từ phía các cơ quan nhà nước và do vậy các thẩm quyền đặc biệt trong trường hợp này thường được trao về cho cơ quan hành pháp, xuất phát từ tính chủ động của nó. Tuỳ theo tình hình của từng quốc gia, các biện pháp này có sự khác nhau nhất định. Một số biện pháp phổ biến có thể được cơ quan hành pháp áp dụng trong tình trạng khẩn cấp bao gồm đặt giờ giới nghiêm, hạn chế di chuyển của người dân và cấm tụ tập đông người, thiết lập các khu vực an toàn nơi mọi người có thể bị giám sát và đóng cửa các không gian công cộng như nhà hát, quán bar, bảo tàng và các địa điểm hội họp khác. Ngoài ra các biện pháp cứng rắn hơn cũng có thể được áp dụng như khám xét nơi ở bất cứ lúc nào mà không cần sự giám sát của tư pháp, thực thi quản thúc tại gia và tịch thu một số loại vũ khí, ngay cả khi người dân giữ chúng hợp pháp[38]. Luật về Các tình huống khẩn cấp của Canada năm 1988 quy định các biện pháp đặc biệt tương ứng với từng loại trường hợp khẩn cấp. Chẳng hạn như với tình huống khẩn cấp liên quan đến sức khoẻ cộng đồng, các biện pháp như chỉ định cung ứng các dịch vụ thiết yếu, sử dụng hay định đoạt tài sản, quy định cung ứng hàng hoá và dịch vụ, thiết lập các cơ sở khám chữa bệnh có thể được áp dụng[39]. Trong khi đó, đối với tình trạng khẩn cấp liên quan đến trật tự công cộng, các biện pháp đặc biệt như cấm tụ họp nơi công cộng hoặc di chuyển trong những khu vực nhất định; kiểm soát các địa danh; chỉ định cung ứng dịch vụ thiết yếu; áp dụng phạt tiền hoặc phạt tù hoặc cả hai với những mức độ khác nhau với những hành vi có khả năng gây nguy hiểm cho cộng đồng[40].
Một điều dễ nhận thấy là việc tập trung quyền hạn vào cơ quan hành pháp sẽ dẫn đến sự mất cân bằng trong cơ cấu quyền lực nhà nước và khả năng cơ quan hành pháp lạm dụng quyền hạn này, làm mất đi tính dân chủ của nhà nước. Do đó bên cạnh quy định các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp, một số quốc gia đã ghi nhận những hạn chế nhất định đối với quyền hạn khẩn cấp. Theo đó một số hoạt động bị cấm trong suốt thời gian áp dụng tình trạng này như cấm tổ chức bầu cử[41], cấm vận động thông qua các tu chính án, cấm sửa đổi Hiến pháp[42], cấm giải tán cơ quan lập pháp trong thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp, tuyên bố rõ tất cả các sắc lệnh hành pháp đã ban hành chỉ có hiệu lực cho đến khi hết tình trạng khẩn cấp[43].
Thứ ba, tăng cường vai trò giám sát của các thiết chế hiến định khác.
Nhìn chung hiện nay ở các quốc gia trên thế giới, việc giám sát trong tình trạng khẩn cấp thường được trao về cho cơ quan lập pháp và tư pháp bằng nhiều cách thức khác nhau.
Đối với cơ quan lập pháp, vai trò này thường được thể hiện trên các phương diện như thẩm quyền phê chuẩn lần đầu hay kéo dài tuyên bố về tình trạng khẩn cấp đưa ra bởi cơ quan hành pháp. Trước hết, trong thủ tục tuyên bố tình trạng khẩn cấp, hiện nay một số quốc gia quy định việc tuyên bố tình trạng đặc biệt này phải được đưa ra cùng với ít nhất một phương thức kiểm soát của cơ quan lập pháp, cụ thể là phải được sự tán thành của đa số thành viên Nghị viện (cả Thượng viện và Hạ viện nếu tổ chức theo mô hình lưỡng viện). Cách thức này được áp dụng không chỉ ở các quốc gia có hình thức chính thể đại nghị hay cộng hoà hỗn hợp mà kể cả trong chính thể cộng hoà tổng thống, nơi mà cơ quan hành pháp có thẩm quyền ban đầu tuyên bố tình trạng khẩn cấp, tuyên bố này sau đó vẫn phải được sự chấp thuận của cơ quan lập pháp[44]. Ví dụ như ở Canada, kiến nghị về việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp cùng với bản lý giải căn cứ tuyên bố tình trạng khẩn cấp và các báo cáo tham vấn với các thống đốc liên quan đến việc tuyên bố phải được trình lên cả hai viện trong vòng 7 ngày làm việc sau khi tuyên bố được đưa ra[45]. Trong trường hợp một trong hai viện bỏ phiếu không tán thành, tuyên bố tình trạng khẩn cấp sẽ “tự động chấm dứt hiệu lực từ thời điểm kết quả bỏ phiếu được đưa ra”[46]. Tương tự, ở Bolivia “hiệu lực của tuyên bố tình trạng khẩn cấp phụ thuộc vào việc phê chuẩn sau đó của Hội đồng lập pháp đa dân tộc” [47] và việc phê chuẩn này phải được thực hiện trong vòng 72 giờ sau khi tuyên bố tình trạng khẩn cấp được đưa ra bởi hành pháp. Quyết định phê chuẩn này cũng nêu rõ các quyền hạn đặc biệt mà hành pháp được sử dụng cũng như tính cấp thiết phải xem xét để áp dụng các quyền hạn này trong tình trạng khẩn cấp. Ngoài ra, nhằm tránh tình trạng cơ quan hành pháp tuyên bố tình trạng khẩn cấp một cách tuỳ tiện, Hiến pháp Bolivia cũng quy định trong vòng một năm sau đó, nếu muốn áp dụng, tuyên bố tình trạng khẩn cấp bắt buộc phải được cơ quan lập pháp phê chuẩn trước khi ban bố. Tương tự, ở Ghana, căn cứ và lý do cần tuyên bố tình trạng khẩn cấp phải được tổng thống nêu rõ và đệ trình lên Quốc hội bằng văn bản. Trong vòng 72 giờ, Quốc hội sẽ tranh luận và biểu quyết quyết định. Nếu được phê chuẩn, tuyên bố tình trạng khẩn cấp được áp dụng trong 3 tháng, Quốc hội có quyền biểu quyết với tỷ lệ tán thành đa số kéo dài thời hạn trên nhưng không được quá một tháng mỗi lần hoặc chấm dứt tình trạng khẩn cấp[48].
Xuất phát từ bản chất của tình trạng khẩn cấp là một phản ứng tạm thời của nhà nước đối với một nhu cầu khẩn cấp bất ngờ, thông thường Hiến pháp các nước đều quy định thời hạn cụ thể cho mỗi tuyên bố tình trạng khẩn cấp[49]. Sau thời hạn này, tình trạng khẩn cấp sẽ tự động kết thúc nếu không được gia hạn. Nhìn chung hiện nay nhiều quốc gia quy định việc kéo dài tình trạng này không thể được tiến hành mà không có sự đồng thuận từ đa số thành viên lập pháp. Thậm chí để hạn chế tới mức tối thiểu khả năng hành pháp lợi dụng việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp để gia tăng quyền hạn cho mình, một phương pháp rất thú vị được đưa ra là “siêu đa số luỹ kế” (supermajoritarian escalator)[50]. Theo đó, cứ mỗi lần cơ quan hành pháp yêu cầu tuyên bố tình trạng khẩn cấp, tỷ lệ số thành viên Nghị viện tán thành cần thiết để phê chuẩn yêu cầu đó sẽ tăng lên. Như vậy, có thể thấy độ “khó” để ban bố tình trạng khẩn cấp cũng vị vậy mà càng ngày càng tăng, hạn chế khả năng Chính phủ tuyên bố tình trạng này một cách tuỳ tiện. Ngược lại, tỷ lệ thành viên lập pháp tán thành cần để chấm dứt tình trạng khẩn cấp thường chỉ cần đạt đa số tương đối[51]. Một số quốc gia áp dụng phương pháp này có thể kể đến Nam Phi, Kenya. Hiến pháp Cộng hoà Nam Phi quy định việc phê chuẩn ban đầu về tình trạng khẩn cấp đòi hỏi đa số tuyệt đối, nhưng việc gia hạn tiếp theo đòi hỏi đa số với tỉ lệ 3/5[52]. Tương tự, Hiến pháp Kenya quy định lần gia hạn đầu tiên của tình trạng khẩn cấp yêu cầu tỷ lệ tán thành ít nhất là 2/3, nhưng bất kì lần gia hạn tiếp theo nào cũng yêu cầu ít nhất 3/4 số thành viên Nghị viện tán thành[53].
Cùng với các biện pháp giám sát của lập pháp, sự tham gia của các cơ quan tư pháp thông qua cơ chế xem xét tư pháp có ý nghĩa rất quan trọng trong việc bảo đảm tính dân chủ trong tình trạng khẩn cấp bởi lẽ ngay cả khi Hiến pháp cho phép áp dụng các biện pháp đặc biệt, việc áp dụng này cũng phải theo đúng quy định của pháp luật (bao gồm cả pháp luật quốc gia và các văn kiện pháp lý quốc tế). Do vậy, sự tham gia của cơ quan tư pháp là vô cùng quan trọng. Toà án có thể tham gia vào quá trình ra tuyên bố hoặc gia hạn tình trạng khẩn cấp và giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các biện pháp đặc biệt được áp dụng. Tuy nhiên, hiện nay cơ chế này được quy định rất khác nhau ở các quốc gia. Ở một số ít quốc gia, việc can thiệp của toà án vào các quyết định hành pháp trong tình trạng khẩn cấp bị cấm tuyệt đối. Chẳng hạn như ở Thổ Nhĩ Kỳ, toà án Hiến pháp bị cấm xem xét tính hợp hiến cả về hình thức lẫn nội dung của các quyết định ban hành trong tình trạng khẩn cấp[54]. Cách quy định này đã gây ra nhiều quan ngại về việc áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực cũng như tạo ra “vùng trắng” cho hành pháp mà ở đó, mọi quyết định đưa ra không chịu sự giám sát từ bất cứ chủ thể nào. Ở một số quốc gia khác, các cơ quan có quyền tiến hành xem xét Hiến pháp có quyền hạn tương đối rộng kể cả trong tình trạng khẩn cấp. Ví dụ như ở Kenya, Toà án Tối cao có thể đưa ra phán quyết không chỉ với “tất cả văn bản pháp luật được ban hành, hành vi của các cơ quan nhà nước thực hiện trong thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp”[55] mà cả với hiệu lực của chính “tuyên bố tình trạng khẩn cấp”[56] cũng như “sự gia hạn của tuyên bố”[57]. Tương tự, Hiến pháp Slovakia quy định Toà án Hiến pháp có quyền quyết định “tuyên bố tình trạng ngoại lệ hay tình trạng khẩn cấp và các quyết định có liên quan có được ban hành phù hợp với Hiến pháp và luật hay không”[58]. Ở Nam Phi, quyết định tuyên bố lần đầu và gia hạn tình trạng khẩn cấp có thể bị xem xét bởi toà án[59]. Những quy định này đã tạo nên một cơ chế bảo vệ tư pháp mạnh mẽ, đủ để giám sát, bảo đảm tính dân chủ trong tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên trên thực tế, mặc dù được trang bị cơ chế xem xét tư pháp mạnh mẽ, quyền tài phán của toà án đối với các quyết định ban hành trong tình trạng khẩn cấp vẫn có thể bị tước bỏ bởi nhiều cách, chẳng hạn như thông qua việc sửa đổi Hiến pháp. Nếu được thông qua, các sửa đổi hiến pháp có thể khiến cho các biện pháp đặc biệt liên quan đến tình trạng khẩn cấp không thể bị phán quyết, ngay cả khi Hiến pháp trao cho tòa án thẩm quyền xem xét này ngay từ đầu[60]. Do vậy, việc cấm sửa đổi Hiến pháp trong thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp ngoài mục đích hạn chế sự lạm quyền của cơ quan hành pháp còn có thể được xem ở một phương diện nào đó là cách bảo đảm việc xem xét tư pháp được tiến hành trong tình trạng khẩn cấp.
3. Một số gợi mở cho Việt Nam
Từ phân tích những quy định về các biện pháp nhằm bảo đảm dân chủ trong tình trạng khẩn cấp trong pháp luật quốc tế và một số quốc gia trên thế giới, tác giả rút ra một số gợi mở sau cho Việt Nam:
Thứ nhất, hoàn thiện cơ sở pháp lý của tình trạng khẩn cấp
Tình trạng khẩn cấp là một trạng thái rất đặc biệt và việc áp dụng nó sẽ gây ra sự thay đổi rất lớn trong trật tự pháp luật thông thường của xã hội cũng như ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Bên cạnh đó, việc áp dụng tình trạng này cũng tiềm ẩn nguy cơ lạm dụng quyền lực từ phía các cơ quan nhà nước, làm mất tính dân chủ trong xã hội. Vì vậy, các nội dung về tình trạng khẩn cấp nên được ghi nhận trước hết trong Hiến pháp – văn bản có giá trị pháp lý cao nhất của mỗi quốc gia dưới dạng một điều khoản riêng biệt (Điều khoản khẩn cấp). Việc ghi nhận này xuất phát từ hai lý do: (1) nhằm bảo đảm tính cẩn trọng, ổn định trong việc áp dụng tình trạng khẩn cấp và (2) các quy tắc về quyền hạn khẩn cấp vốn có bản chất hiến pháp, vì chúng ảnh hưởng đến quyền của công dân và có thể ảnh hưởng đến toàn bộ cán cân quyền lực của hệ thống chính trị[61]. Hiện nay, ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 có ghi nhận về tình trạng khẩn cấp nhưng chỉ mới ghi nhận một cách gián tiếp qua quy định về quyền hạn của các cơ quan nhà nước như Quốc hội tại Điều 70, Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) tại Điều 74 và Chủ tịch nước tại Điều 88. Do vậy, tác giả cho rằng một điều khoản riêng biệt về tình trạng khẩn cấp trong Hiến pháp là cần thiết. Điều khoản khẩn cấp trong Hiến pháp nên ghi nhận các nội dung cơ bản nhất như căn cứ ban bố, chủ thể có thẩm quyền ban bố, thời hạn áp dụng. Việc quy định chi tiết, cụ thể về tình trạng khẩn cấp có thể giao lại cho luật chuyên ngành. Hiện nay, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 là văn bản quy định cụ thể về tình trạng khẩn cấp, tuy nhiên Pháp lệnh này được ban hành trên cơ sở Hiến pháp năm 1992. Xét về tính chất quan trọng của vấn đề tình trạng khẩn cấp cũng như sự phù hợp giữa các văn bản pháp luật và Hiến pháp khi Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực, việc duy trì Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 chưa thật sự phù hợp. Vì vậy, tác giả cho rằng Quốc hội cần sớm ban hành Luật Tình trạng khẩn cấp để thay cho Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000.
Thứ hai, tăng cường sự tham gia của Quốc hội vào việc áp dụng tình trạng khẩn cấp
Khoản 13 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định thẩm quyền quy định tình trạng khẩn cấp thuộc về Quốc hội và Điều 74 quy định UBTVQH là cơ quan có quyền ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương. Căn cứ vào Nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước sẽ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để công bố hoặc bãi bỏ tình trạng khẩn cấp. Trong trường hợp vì lý do khách quan mà UBTVQH không thể họp được, Chủ tịch nước có quyền công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hay ở từng địa phương. Như vậy có thể thấy quy định về thủ tục tuyên bố tình trạng khẩn cấp ở nước ta hiện nay có một số điểm khác biệt nhất định so với các quốc gia khác trên thế giới. Một là, chủ thể đưa ra tuyên bố chính thức về tình trạng khẩn cấp là Chủ tịch nước trên cơ sở Nghị quyết của UBTVQH. Như vậy, khác với các nước thường trao quyền tuyên bố tình trạng đặc biệt này cho người đứng đầu cơ quan hành pháp, vai trò này ở nước ta thuộc về nguyên thủ quốc gia. Hai là, trong cả hai trường hợp khi (1) UBTVQH ra Nghị quyết ban bố, bãi bỏ và Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp và (2) khi UBTVQH không thể họp được và Chủ tịch nước tự mình công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp đều chưa đề cập đến sự tham gia của Quốc hội vào quy trình này. Từ kinh nghiệm của một số quốc gia khác trên thế giới, để bảo đảm tính dân chủ khi áp dụng tình trạng khẩn cấp, tác giả cho rằng chúng ta nên tăng cường vai trò của Quốc hội bằng cách gia tăng sự tham gia của Quốc hội vào quy trình ban bố tình trạng khẩn cấp. Với tính chất là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, sự tham gia của Quốc hội, về mặt lý thuyết, sẽ tránh tình trạng quy định về tình trạng khẩn cấp bị áp dụng một cách tuỳ tiện, giúp cho việc viện dẫn quy định này được cẩn trọng và dân chủ hơn. Cụ thể, để bảo đảm tính kịp thời trong đối phó với tình huống bất ngờ, tuyên bố về tình trạng khẩn cấp có thể được đưa ra theo quy trình hiện nay, tuy nhiên các quyết định này sau đó phải nhận được sự phê chuẩn của Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Sự phê chuẩn này nên được áp dụng đối với cả hai trường hợp UBTVQH ra Nghị quyết và Chủ tịch nước công bố và khi Chủ tịch nước tự mình công bố vì xét về bản chất, việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp là một sự kiện pháp lý rất quan trọng đối với quốc gia và do vậy bắt buộc phải do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội phê chuẩn. Ngoài ra, khi tiến hành biểu quyết để phê chuẩn tuyên bố tình trạng khẩn cấp, tỷ lệ tán thành cần thiết theo tác giả nên là từ 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội hoặc cao hơn, xuất phát từ tính chất quan trọng của vấn đề.
Thứ ba, quy định rõ giới hạn của các biện pháp khẩn cấp
Việc áp dụng tình trạng khẩn cấp cho phép các cơ quan nhà nước sử dụng một số biện pháp đặc biệt để ứng phó với tình huống đe doạ đến sự tồn tại của đất nước. Tuy nhiên, để bảo đảm các biện pháp này được áp dụng một cách hợp lý, đủ để bảo vệ sự an toàn của đất nước nhưng cũng không xâm phạm quá nhiều đến quyền và lợi ích của người dân, các biện pháp này cũng cần có những giới hạn nhất định. Đầu tiên, tác giả cho rằng chúng ta phải quy định rõ những quyền con người, quyền công dân nào không thể bị hạn chế kể cả trong tình trạng khẩn cấp và nội dung này nên được ghi nhận rõ ràng, cụ thể trong Hiến pháp. Việc quy định rõ các quyền không thể bị hạn chế trong Hiến pháp chính là giới hạn đầu tiên đối với các cơ quan nhà nước khi áp dụng các biện pháp khẩn cấp đặc biệt. Quy định này cũng là nền tảng hiến định vững chắc để bảo đảm tính dân chủ của xã hội kể cả trong tình trạng khẩn cấp. Tham chiếu đến các văn kiện pháp lý quốc tế về nhân quyền cũng như kinh nghiệm của một số quốc gia, các quyền không thể bị giới hạn kể cả trong tình trạng khẩn cấp được thừa nhận phổ biến hiện nay trên thế giới gồm quyền sống, quyền tự do khỏi chế độ nô lê, quyền không bị tra tấn và không bị đối xử hoặc trừng phạt một cách vô nhân đạo, quyền tự do tư tưởng và tín ngưỡng, quyền được đối xử bình đẳng trước pháp luật… Bên cạnh đó, chúng ta cũng cần quy định rõ các hoạt động hạn chế thực hiện trong tình trạng khẩn cấp nhằm giảm thiểu nguy cơ cơ quan nhà nước lợi dụng tình trạng đặc biệt này để thay đổi trật tự xã hội./.
 

 


[1] Emmanuel Saffa Abdulai, Constitutional theories, international legal doctrines andjurisprudentialfoundation for state of emergency, IALS Student Law Review, 8, (COVID, p.3.Special Issue), 2021, p.3.
[2] Ana Jabauri, State of emergency: shortcut to authoritarianism, Journal of Constitutional Law, 1, 2020, p.138.
[3] Christian Bjørnskov & Stefan Voigt, Why do governments call a state of emergency? On the Determinants of
Using Emergency Constitutions, European Journal of Political Economy, 2017, 1-14, p. 2.
[4] Kim Lane Scheppele, Law in a Time of Emergency: States of Exception and the Temptations of 9/11, University of Pennsylvania Journal of Constitution Law, vol.6, issue 5, 2004, p.1001.
[5] Ví dụ như Điều 103 Hiến pháp Hà Lan, Điều 16 và 36 Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958, Điều 45(3) Hiến pháp Nigeria, Điều 31 Hiến pháp Ghana năm 1992.
[6] Ví dụ Đạo luật ngày 3 tháng 4 năm 1955 và Đạo luật ngày 23 tháng 3 năm 2020 của Pháp.
[7] The Emergencies Act 1988.
[8] The National Emergencies Act 1976.
[9] Đạo luật về Các tình huống khẩn cấp năm 1988 Canada quy định 4 căn cứ ban bố tình trạng khẩn cấp gồm “khẩn cấp về phúc lợi công cộng” (public welfare emergency), “khẩn cấp về trật tự công cộng” (public order emergency), “khẩn cấp quốc tế” (international emergency) và “khẩn cấp chiến tranh” (war emergency).
[10] Jaime Oraa, Human rights in states of emergency in international law, Clarendon Press, 1992, p.31.
[11] Điều 4(1) Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và Chính trị (ICCPR).
[12] Xem mục 58 Đạo luật về Các tình huống khẩn cấp năm 1988 của Canada.
[13] Điều 16 Hiến pháp nước Cộng hoà Pháp năm 1958.
[14] Ở Ghana, tổng thống chỉ có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp sau khi được Hội đồng nhà nước phê chuẩn (Điều 31 Hiến pháp Ghana 1992).
[15] Điều 1(h) Hiến pháp Hungary.
[16] Christian Bjørnskov & Stefan Voigt, The Architectureof Emergency Constitutions, European Journal of Political Economy, 2016, p.11.
[17] Điều 6 ICCPR.
[18] Điều 8 ICCPR.
[19] Điều 11 ICCPR.
[20] Điều 15 ICCPR.
[21] Điều 16 ICCPR.
[22] Điều 18 ICCPR.
[23] Điều 6 Nghị định thư không bắt buộc số 2.
[24] Điều 2 ECHR.
[25] Điều 3 ECHR.
[26] Điều 4(1) ECHR.
[27] Điều 3 Nghị định thư không bắt buộc số 6.
[28] Điều 4 Nghị định thư không bắt buộc số 7.
[29] Điều 18 ACHR.
[30] Điều 20 ACHR.
[31] Điều 23 ACHR.
[32] Điều 3, 4, 5 Hiến pháp Canada 1982.
[33] Điều 6 Hiến pháp Canada 1982.
[34] Điều 16 đến 23 Hiến pháp Canada 1982.
[35] Điều 24 Hiến pháp Canada 1982.
[36] Điều 44 Hiến pháp Uganda.
[37] Điều 37 (5) Hiến pháp Cộng hoà Nam Phi.
[38] Điều 5 Luật số 55-385 ngày 3 tháng 4 năm 1955 về tình trạng khẩn cấp của Cộng hoà Pháp.
[39] Điều 8 Đạo luật các tình huống khẩn cấp năm 1988 của Canada.
[40] Điều 19 Đạo luật các tình huống khẩn cấp năm 1988 của Canada.
[41] Hiến pháp Georgia Điều 37 (3) về bầu cử Nghị viện, Điều 50 (5) về bầu cử tổng thống và Điều 71 (5) về bầu cử.
[42] Điều 140 Hiến pháp Bolivia, Điều 77 (7) Hiến pháp Georgia.
[43] Christian Bjørnskov & Stefan Voigt, The Architectureof Emergency Constitutions, European Journal of Political Economy, 2016, p. 11.
[44] Ana Jabauri, State of emergency: shortcut to authoritarianism, Journal of Constitutional Law, 1, 2020, p.138.
[45] Điều 58 (1) Đạo luật về Các tình huống khẩn cấp năm 1988.
[46] Điều 58 (6) Đạo luật về Các tình huống khẩn cấp năm 1988.
[47] Điều 138 Hiến pháp Bolivia.
[48] Điều 31 Hiến pháp Ghana.
[49] Điều 36 Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958 quy định tình trạng khẩn cấp chỉ kéo dài trong 12 ngày. Điều 7 Đạo luật về tình huống khẩn cấp của Canada năm 1988 quy định tình trạng khẩn cấp do sức khoẻ kéo dài 90 ngày, trong khi đó tình trạng khẩn cấp liên quan tới trật tự công cộng kéo dài trong 30 ngày (Điều 18(2)).
[50] Bruce Ackerman, The Emergency Constitution, Law Faculty Scholarship Series, Paper 121, The Yale Law Journal, Vol. 113, 2004, p. 1047.
[51] Christian Bjørnskov & Stefan Voigt, The Architectureof Emergency Constitutions, European Journal of Political Economy, 2016, p.10.
[52] Điều 37 Hiến pháp Cộng hoà Nam Phi.
[53] Điều 58 Hiến pháp Kenya.
[54] Điều 148 Hiến pháp Thổ Nhĩ Kỳ.
[55] Điều 58 (5) (c) Hiến pháp Kenya.
[56] Điều 58 (5) (a) Hiến pháp Kenya.
[57] Điều 58 (5) (b) Hiến pháp Kenya.
[58] Điều 129 Hiến pháp Slovekia.
[59] Điều 37.3 (a) (b) Hiến pháp Cộng hoà Nam Phi.
[60] Ví dụ trường hợp của Indira Gandhi – Thủ tướng đầu tiên của Ấn Độ. Bà Indira đã cố gắng để thông qua tu chính án giới hạn quyền xem xét tư pháp với tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, Toà án tối cao Ấn Độ, căn cứ vào tính hợp hiến của tu chính án, đã tuyên bố nó không phù hợp với các nội dung cơ bản của Hiến pháp Ấn Độ.
[61] IDEA, Quyền hạn khẩn cấp: Tài liệu phổ thông về lập hiến số 18 của IDEA quốc tế, IDEA quốc tế, Stromsborg, Thuỵ Điển, 2018, tr.9.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12 (460), tháng 6/2022.)


Ý kiến bạn đọc