Hoàn thiện pháp luật để thực hiện các cam kết về môi trường theo các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

11/08/2022

TS. BÙI HẢI THIÊM

Hội đồng khoa học liên ngành Triết học, Xã hội học và Chính trị học,

Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia (NAFOSTED)

TS. TRẦN THỊ QUANG HỒNG

Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp.

Tóm tắt: Quốc hội có vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật nhằm thực hiện các cam kết của Việt Nam theo các Hiệp định thương mại tự do. Các cam kết về môi trường theo hai Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, điển hình là Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh châu Âu (EVFTA) đang đặt ra cho Quốc hội nhiều yêu cầu cao hơn ở phương diện “nội luật hoá” để pháp luật tương thích với các cam kết, đóng góp vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện các cam kết quốc tế đó.
Từ khóa: Quốc hội, nội luật hoá, Hiệp định thương mại tự do, bảo vệ môi trường.
Abstract: The National Assembly plays an important role in development of laws for Vietnam's commitments in the Free Trade Agreements. Its commitments on environment under two new-generation free trade agreements, typically the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) and the EU-Vietnam Free Trade Agreement (EVFTA) require a higher role for the National Assembly in terms of " legal internalizaion " so that the laws are consistent and compatible with the commitments, enhancing the effectiveness and efficiency of the enforcements of those international commitments.
Keyword:  National Assembly; legal internalizaion; Free Trade Agreement; environment protection.
BẢO-VỆ-MÔI-TRƯỜNG_3.jpg 
 
Ảnh minh họa: Nguồn internet
      Với việc Việt Nam hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế quốc tế thông qua các Hiệp định thương mại tự do (FTA), trong đó có những FTA có tính chất thế hệ mới và tiêu chuẩn cao[1], Quốc hội cần đóng vai trò ngày càng chủ động, tích cực trong tiến trình đó. Những hiệp định này được ký kết nhân danh Nhà nước, có phạm vi cam kết rất rộng, chứa đựng các chế định phi thương mại (như lao động, môi trường,…) liên quan mật thiết, không tách rời với hoạt động thương mại, trong đó có những điều khoản liên quan đến “làm thay đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân theo quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội[2]. Vai trò của Quốc hội đối với các điều ước quốc tế như Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương[3] và Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh châu Âu[4] thể hiện tập trung chủ yếu ở hai hành vi pháp lý cơ bản, là phê chuẩn Hiệp định và “nội luật hoá” để các cam kết này phát huy hiệu lực và tác động trên thực tế, thông qua việc chuyển thể các cam kết này thành các quyền và nghĩa vụ cụ thể cho các chủ thể liên quan, như cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân. Trong bối cảnh đến nay Việt Nam đã có quan hệ “đối tác chiến lược” với 17 quốc gia và đã ký kết tham gia 16 FTA, việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động hoàn thiện pháp luật của Quốc hội đối với các FTA thế hệ mới có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Chế định môi trường với nội dung về bảo vệ môi trường trong CPTPP và EVFTA là một trong những chế định quan trọng, định hình thể chế phát triển kinh tế bền vững của các quốc gia thành viên. Do đó, cam kết của Việt Nam trong lĩnh vực này đòi hỏi sự vào cuộc rất khẩn trương và quyết liệt của các cơ quan nhà nước có liên quan. Theo cam kết tại hai Hiệp định, Việt Nam phải nỗ lực xây dựng và hoàn thiện pháp luậtbảo đảm chính sách môi trường đáp ứng các tiêu chuẩn cao, nhằm mục tiêu phát triển bền vững đất nước.
1. Vai trò, trách nhiệm của Quốc hội đối với việc hoàn thiện pháp luật liên quan đến các cam kết quốc tế theo các FTA mà Việt Nam tham gia
Tiến trình hội nhập quốc tế của Việt Nam có mối liên quan chặt chẽ, mật thiết với cải cách thể chế kinh tế trong nước. Trong mối quan hệ biện chứng này, cải cách thể chế kinh tế trong nước tạo nền tảng và mang ý nghĩa quyết định đối với tính hiệu quả và chủ động trong hội nhập quốc tế. Trong khi đó, hội nhập quốc tế đóng vai trò xúc tác, tạo động lực để đẩy nhanh hơn, mạnh hơn các nỗ lực cải cách thể chế trong nước. Với ý nghĩa đó, Quốc hội đóng vai trò trọng yếu ở cả hai chiều, góp phần khai thác hiệu quả hơn các lợi ích của hội nhập quốc tế mang lại, phát triển bền vững kinh tế-xã hội đất nước.
Nghị quyết số 06-NQ/TW ngày 05/11/2016 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về “Thực hiện hiệu quả tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, giữ vững ổn định chính trị - xã hội trong bối cảnh Việt Nam tham gia các FTA thế hệ mới” đặt ra mục tiêu thực hiện hiệu quả tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế trong bối cảnh mới, gắn với các yêu cầu mới về tăng cường khả năng tự chủ của nền kinh tế, tham gia hiệu quả vào chuỗi giá trị, phát triển bền vững, bao trùm, nâng cao vị thế và uy tín của Việt Nam. Với yêu cầu đó, Quốc hội có trách nhiệm đóng vai trò định hướng nội dung, tốc độ và liều lượng tham gia xây dựng, tác động đến việc điều chỉnh “luật chơi” trong thương mại – đầu tư quốc tế cũng như điều chỉnh mức độ tham gia để tăng hiệu quả khai thác các lợi ích thực sự của hội nhập.
Trên phương diện đó, Quốc hội có thể quyết định áp dụng trực tiếp các cam kết quốc tế, hoặc “nội luật hóa” các quy định của điều ước vào hệ thống pháp luật quốc gia bằng việc ban hành, sửa đổi, bổ sung các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Ví dụ, thực hiện thẩm quyền quy định tại Điều 6 Luật Điều ước quốc tế năm 2016, Quốc hội đã cho phép áp dụng trực tiếp các cam kết của Hiệp định CPTPP bằng Nghị quyết số 72/2018/QH14 ngày 12/11/2018 của Quốc hội phê chuẩn Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương cùng các văn kiện liên quan (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 72) liệt kê 15 cam kết, nhóm cam kết (được xác định theo tên điểm, khoản, điều, nội dung cụ thể theo Văn kiện CPTPP) sẽ được áp dụng trực tiếp khi Hiệp định CPTPP có hiệu lực đối với Việt Nam (Phụ lục 2 Nghị quyết số 72). Như vậy, 15 cam kết, nhóm cam kết CPTPP được liệt kê có thể áp dụng ngay khi Hiệp định có hiệu lực, trở thành căn cứ pháp lý vững chắc cho các hoạt động tương ứng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà không cần viện dẫn tới quy định nào của pháp luật nội địa.
Cách còn lại và phổ biến hơn là Quốc hội ban hành các văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh các quy định của pháp luật đang có để thực thi các cam kết của các điều ước quốc tế. Ngoại trừ các cam kết được áp dụng trực tiếp theo Nghị quyết số 72 của Quốc hội, về nguyên tắc, tất cả các cam kết CPTPP còn lại sẽ không được áp dụng trực tiếp mà cần “nội luật hóa” các cam kết này thông qua việc ban hành các văn bản mới, sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh các quy định của pháp luật hiện hành. Nghị quyết số 102/2020/QH14 ngày 08/06/2020 của Quốc hội phê chuẩn Hiệp định Thương mại tự do giữa Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Liên minh châu Âu, và Nghị quyết số 103/2020/QH14 ngày 08/06/2020 của Quốc hội phê chuẩn Hiệp định Bảo hộ đầu tư giữa một bên là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và một bên là Liên minh châu Âu và các nước thành viên Liên minh châu Âu (EVIPA), cũng nêu rõ việc cần thiết phải nghiên cứu, chỉnh sửa, bổ sung một số văn bản pháp luật để đảm bảo phù hợp, tương thích với cam kết của Việt Nam từ hai Hiệp định.
2. Khái quát các cam kết về môi trường theo CPTPP và EVFTA  
Nội dung môi trường được đề cập trong các FTA ở mức độ và phạm vi rất khác nhau. Trong các FTA giai đoạn đầu, môi trường mới chỉ được đề cập mang tính khái quát chung, nhưng ở giai đoạn sau này, các FTA thế hệ mới và tiêu chuẩn cao như CPTPP và EVFTA đã tạo lập một khuôn khổ mới liên quan đến các nội dung về môi trường mà Việt Nam đã cam kết. Tại hai Hiệp định này, các cam kết về môi trường được cụ thể hóa với mức độ cam kết, ràng buộc ở mức cao hơn. Cả hai Hiệp định đều dành một chương riêng quy định về bảo vệ môi trường và phát triển bền vững, đó là Chương 20 về Môi trường của CPTPP với 81 khoản, 02 phụ lục, và Chương 13 về thương mại và phát triển bền vững của EVFTA với 41 khoản. Theo đó, các quy định yêu cầu các bên tham gia có nghĩa vụ thực hiện cam kết về bảo vệ môi trường, đa dạng sinh học và biến đổi khí hậu, các thiết chế thực thi và giải quyết tranh chấp phát sinh.
Những nội dung cam kết tập trung vào các vấn đề toàn cầu hiện nay, như biến đổi khí hậu, bảo vệ tầng ô-zôn , bảo tồn đa dạng sinh học, chống khai thác vận chuyển và buôn bán trái phép động thực vật hoang dã xuyên biên giới, quản lý lâm nghiệp và thủy sản bền vững… Các Hiệp định này này cũng đặt ra các định hướng về mức độ bảo vệ môi trường và mối quan hệ với các mục tiêu thương mại – đầu tư. CPTPP còn quy định cơ chế riêng về giải quyết tranh chấp, khiếu nại liên quan tới môi trường.
Mục tiêu của Chương Môi trường trong CPTPP là thúc đẩy sự tương hỗ giữa các chính sách về thương mại và môi trường và hướng tới việc tăng cường bảo vệ môi trường ở mức độ cao thông qua thực thi hiệu quả luật pháp trong nước về bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, Chương Môi trường cũng hướng đến mục tiêu tăng cường năng lực của các Bên tham gia Hiệp định để giải quyết các vấn đề về môi trường liên quan đến thương mại thông qua các giải pháp, trong đó có cả giải pháp mang tính hợp tác. Các cam kết và nghĩa vụ về môi trường của Hiệp định CPTPP được chia làm 5 nhóm: (1) Chính sách và các quy định của pháp luật môi trường trong nước; (2) Cam kết quốc tế về môi trường; (3) Công khai, minh bạch; (4) Nghĩa vụ đối với một số lĩnh vực cụ thể về môi trường; (5) Cơ chế tham vấn, giải quyết tranh chấp.
Tương tự như Chương Môi trường của CPTPP, Chương Phát triển bền vững của Hiệp định EVFTA cũng có chung mục tiêu là thúc đẩy sự tương hỗ lẫn nhau giữa các chính sách về thương mại và môi trường, hướng tới việc tăng cường bảo vệ môi trường ở mức độ cao thông qua thực thi hiệu quả luật pháp trong nước về bảo vệ môi trường. Bên cạnh đó, Chương Phát triển bền vững cũng hướng đến mục tiêu tăng cường năng lực của các Bên để giải quyết các vấn đề về môi trường liên quan đến thương mại thông qua các giải pháp, trong đó có cả giải pháp mang tính hợp tác. Các cam kết và nghĩa vụ về môi trường của Hiệp định EVFTA cũng có thể chia làm 5 nhóm: (1) Chính sách và các quy định của pháp luật môi trường trong nước; (2) Cam kết quốc tế về môi trường; (3) Công khai, minh bạch; (4) Nghĩa vụ đối với một số lĩnh vực cụ thể về môi trường; và (5) Cơ chế tham vấn, giải quyết tranh chấp.
Trên cơ sở khái quát nội dung môi trường trong Hiệp định CPTPP và EVFTA, có thể thấy Việt Nam cần chú trọng hơn trong bảo vệ môi trường và tuân thủ các yêu cầu về bảo vệ môi trường của các tổ chức, FTA song phương, đa phương, khu vực và quốc tế mà Việt Nam tham gia. Việc ký kết CPTPP và EVFTA cũng góp phần giúp Việt Nam giải quyết các vấn đề môi trường, nhất là các tranh chấp môi trường đa quốc gia. Hiện nay, việc tự do hóa thương mại có thể có một số tác động tiêu cực tới môi trường. Do vậy, khi các vấn đề môi trường được đưa vào trong các Hiệp định sẽ đảm bảo rằng các vấn đề môi trường phát sinh kèm theo hoạt động thương mại sẽ được thực hiện tốt và đúng với các nội dung môi trường đã cam kết. Đồng thời, khi tham gia vào hai hiệp định này, Việt Nam có cơ hội học hỏi những kinh nghiệm trong việc giải quyết các tranh chấp môi trường, hạn chế và giải quyết các bất lợi về môi trường trong quá trình tham gia các giao dịch thương mại hàng hóa trong khuôn khổ các FTA.
3. Mức độ đáp ứng của pháp luật Việt Nam so với các cam kết về môi trường theo CPTPP và EVFTA trên một số nội dung cơ bản
Những nỗ lực của Việt Nam trong việc giải quyết các vấn đề về môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu đã được chuyển hoá thành nhiều nỗ lực lập pháp cụ thể. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 có hiệu lực thi hành từ 1/1/2022 nhìn chung đã cập nhật được xu hướng phát triển của pháp luật quốc tế về môi trường trên thế giới và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam, đặt ra nguyên tắc trụ cột xem bảo vệ môi trường là “điều kiện, nền tảng, yếu tố trung tâm, tiên quyết” cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững và yêu cầu hoạt động bảo vệ môi trường “phải gắn kết với phát triển kinh tế”, “được xem xét, đánh giá trong quá trình thực hiện các hoạt động phát triển”. Nguyên tắc này là tương thích với định hướng trong CPTPP và EVFTA về một nền kinh tế ít phát thải, “phát triển thương mại ưu tiên bảo vệ môi trường”, theo đó thương mại và đầu tư đối với các hàng hóa và dịch vụ thân thiện với môi trường phải được thúc đẩy, xem mục tiêu bảo vệ môi trường song hành với mục tiêu phát triển kinh tế, như Lời mở đầu mà 2 hiệp định này đã nhấn mạnh. Đối chiếu các cam kết trong Hiệp định CPTPP, EVFTA với pháp luật môi trường nước ta, có thể thấy các quy định pháp luật hiện hành về cơ bản đã đáp ứng các nghĩa vụ trong bảo vệ môi trường, cụ thể là các quy định của pháp luật về các biện pháp, công cụ để bảo vệ môi trường thể hiện sự tương thích với yêu cầu trong các hiệp định, đáp ứng các nghĩa vụ đối với một số lĩnh vực cụ thể về môi trường. Mức độ đáp ứng của pháp luật với các Hiệp định còn thể hiện ở việc áp dụng các công cụ hành chính - kỹ thuật trong phòng ngừa, kiểm soát các nguồn ô nhiễm, cụ thể là việc thực hiện các quy định về Báo cáo đánh giá môi trường chiến lược, Báo cáo đánh giá tác động môi trường, quan trắc, tiêu chuẩn môi trường cũng như các quy định về quản lý chất thải. Quy định về tham vấn công chúng được ghi nhận là một hoạt động bắt buộc trong quá trình lập quy hoạch, xây dựng Báo cáo đánh giá môi trường chiến lược, Báo cáo đánh giá tác động môi trường. Điều này đã phần nào đáp ứng quy định trong Hiệp định CPTPP, EVFTA về tham vấn công chúng. Nội dung tham vấn công chúng trong cả hai hiệp định đều để cho các quốc gia bằng các chính sách, pháp luật trong nước thể chế hoá việc tham vấn công chúng trong quá trình xây dựng và thực hiện các biện pháp liên quan đến việc bảo vệ tầng ô-zôn, ngăn ngừa ô nhiễm môi trường biển.
Một trong các nội dung mới đáng chú ý, chưa có trong các FTA trước đây, là các cơ chế tự nguyện trong bảo vệ môi trường, với mục đích là khuyến khích việc áp dụng một cách tự nguyện bất kỳ cơ chế nào có thể đóng góp cho nỗ lực bảo vệ môi trường. Một số cơ chế có thể áp dụng hiện nay là: cơ chế kiểm toán; báo cáo; thưởng hay ưu đãi; chia sẻ thông tin, kinh nghiệm, đối tác công tư. Những chính sách ưu đãi, hỗ trợ bảo vệ môi trường đã được lồng ghép quy định tại Chương XI Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã làm rõ hơn một số công cụ kinh tế, nguồn lực, ưu đãi nhằm khuyến khích cá nhân, tổ chức tự nguyện trong bảo vệ môi trường. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 còn quy định nguồn tiền do phát hành trái phiếu xanh sẽ được ưu tiên cho dự án đầu tư thuộc lĩnh vực bảo vệ môi trường, dự án đầu tư mang lại lợi ích về môi trường áp dụng kinh tế tuần hoàn, kinh tế xanh, phát thải ít các-bon (điểm c khoản 2 Điều 150).
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 có một chương riêng về ứng phó với biến đổi khí hậu (Chương VII) trong đó nêu rõ nghĩa vụ giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (Điều 91), cũng như yêu cầu thực hiện biện pháp kiểm soát việc sản xuất, tiêu thụ và mua bán những chất làm suy giảm hoặc biến đổi tầng ô-zôn (Điều 92). Những quy định này tương thích với Điều 20.5.1 CPTPP và khoản 2 Điều 13.6 EVFTA. Theo yêu cầu tại Điều 13.6 EVFTA, Luật Bảo vệ môi trường đã bổ sung quy định tại Điều 139 để thực hiện yêu cầu thúc đẩy thị trường các-bon với cơ chế định giá hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế như các biện pháp mang tính chất hành chính để kiểm soát lượng khí các-bon phát thải (xác định hạn ngạch lượng phát thải trong chiến lược quốc gia, theo dõi kết quả kiểm kê và xây dựng lộ trình, phương thức giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với điều kiện của đất nước và cam kết quốc tế), và quy định cách thức tham gia thị trường các-bon như trao đổi, đấu giá, vay mượn, nộp trả, chuyển giao hạn ngạch, tín chỉ các-bon; thực hiện các cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước, quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Tuy nhiên, các quy định trên vẫn còn có khoảng cách nhất định so với yêu cầu xây dựng thị trường các-bon “với cơ chế định giá hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế” của CPTPP và EVFTA. Điểm hạn chế lớn nhất là chưa nêu được các nguyên tắc chủ đạo trong việc xây dựng và phát triển thị trường này, cũng như thể hiện được nguồn gốc của các nguyên tắc và mô hình thị trường các-bon mà Việt Nam đang hướng tới là tương thích với xu hướng quốc tế. Luật đã không nêu rõ được cơ chế định giá các-bon sẽ được hình thành với sự tham gia của những chủ thể nào, dựa trên những nguyên lý cơ bản gì[5]. Quan điểm cho rằng nghị định hay thông tư sẽ đảm nhiệm vai trò hướng dẫn này không đủ thuyết phục vì những quy định mang tính chất nền tảng nhất thiết phải được quy định trong chính Luật Bảo vệ môi trường. Một lưu ý quan trọng khác là việc xây dựng các nguyên tắc, quy định mang tính chất nền tảng cho việc xây dựng cơ chế thị trường, định giá các-bon cần phải được đặt trong tổng thể, không thể tách rời với việc thực hiện đầy đủ các cam kết của Việt Nam trong Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), Nghị định thư Kyoto và đặc biệt là Thỏa thuận Paris khi từ năm 2021. Theo những cam kết này, Việt Nam sẽ cần phải chuyển ứng phó biến đổi khí hậu từ “tự nguyện” sang “bắt buộc”, có sự kiểm tra và giám sát quốc tế với các chỉ tiêu cụ thể trong Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) của Việt Nam, cập nhật năm 2020.
Bên cạnh đó, còn một số hạn chế trong việc đáp ứng các yêu cầu cam kết: Việc phòng ngừa, kiểm soát, khắc phục ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường ở nước ta còn nhiều lúng túng, sự phối hợp chưa hiệu quả do các quy định trong Luật Bảo vệ môi trường chưa rõ ràng về bản chất, loại hình, cấp độ, trách nhiệm phòng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả. Điều này ảnh hưởng đến mức độ đáp ứng các yêu cầu về phòng ngừa, kiểm soát, khắc phục ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường trong Hiệp định CPTPP và EVFTA. Luật Đa dạng sinh học năm 2008 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2018 có sự chồng chéo với rất nhiều văn bản luật khác cũng điều chỉnh cùng nội hàm về đa dạng sinh học như: Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai, Luật Lâm nghiệp, Luật Tài nguyên nước, Luật Thủy sản, Luật Tài nguyên môi trường biển và hải đảo... và kèm theo đó là các văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành cho các luật trên. Điều này tạo ra sự khó khăn trong quá trình áp dụng, tuân thủ và phổ biến pháp luật, cũng như tạo ra sự chồng chéo về thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.
Một điểm hạn chế nữa là mức độ đáp ứng đối với yêu cầu của CPTPP và EVFTA về mô hình quản lý chất thải, đòi hỏi chuyển đổi sang nền kinh tế ít phát thải và có sức chống chịu. Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã nhấn mạnh yêu cầu lồng ghép mô hình này vào xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, dự án phát triển kinh tế - xã hội (khoản 11 Điều 5), nhưng Luật mới chỉ dừng lại ở việc coi đây là một nội dung của công cụ kinh tế để bảo vệ môi trường[6]. Trên thực tế, đòi hỏi của Hiệp định là phải thể hiện sự chuyển đổi sang nền kinh tế ít phát thải cùng với hành động cũng như sự hợp tác để cùng giải quyết các vấn đề chung[7]. Do đó, thực chất các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam mới chỉ đáp ứng được một phần của các yêu cầu này. Hiệp định CPTPP đã cố gắng cân bằng giữa mục tiêu thương mại và phi thương mại, cũng như học hỏi những điều khoản tiến bộ về bảo vệ môi trường trong các FTA thế hệ mới cùng lĩnh vực. Tuy nhiên, vấn đề bảo vệ môi trường dù có được nhấn mạnh ở phần lời nói đầu của hiệp định cũng như quy định thành cả chương riêng, cơ sở để miễn cho các biện pháp được Nhà nước ban hành hoặc thực hiện vì lợi ích công cộng bị xem là truất hữu[8] là không rõ ràng.
Thêm vào đó, nội dung quy định quyền bảo vệ lợi ích công cộng về môi trường tại CPTPP mà Việt Nam đã ký kết không hoàn toàn tương thích với pháp luật quốc gia Việt Nam. Với tư cách là thành viên của Công ước Vienna 1969 và đã nội luật hóa các quy định này vào Luật Điều ước quốc tế năm 2016, các văn bản luật chuyên ngành của Việt Nam, cụ thể như Luật Đầu tư hiện hành, đều quy định ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế trong trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của các luật đó. Dù Việt Nam có sử dụng lập luận về chủ quyền quốc gia, cho rằng quyền bảo vệ môi trường của Nhà nước với tư cách là một nội dung của quyền bảo vệ lợi ích công cộng không bị giới hạn bởi các điều ước quốc tế đã ký kết, Việt Nam cũng sẽ gặp khó khăn khi chứng minh Nhà nước đã đáp ứng các điều kiện để thực hiện quyền do chưa có kinh nghiệm tham gia loại tranh chấp này, cũng như giới hạn của quyền này vẫn còn chưa thống nhất trong thực tiễn trọng tài đầu tư quốc tế và sẽ có thể xuất hiện nhiều diễn biến khó lường xảy ra[9].
Trên cơ sở phân tích, đánh giá các cam kết về môi trường của Hiệp định CPTPP, EVFTA nói riêng và các FTA thế hệ mới, có thể thấy tồn tại rất nhiều nghĩa vụ cụ thể trong mỗi nhóm nội dung mà mỗi nhóm bao gồm nhiều nghĩa vụ có tính ràng buộc từ mức trung bình đến mức cao. Tính đa dạng về nghĩa vụ này là tín hiệu cảnh báo rằng trong quá trình thực thi, có nguy cơ phát sinh tranh chấp về thương mại liên quan đến môi trường và có thể phải dùng đến cơ chế tham vấn, giải quyết tranh chấp để giải quyết. Tranh chấp có thể bắt đầu từ việc một quốc gia bị một hay nhiều nước đối tác đề nghị hoặc yêu cầu tham vấn. Đối chiếu với quy định về tham vấn trong CPTPP và EVFTA, cho thấy Việt Nam chưa có một cơ chế thực hiện tham vấn về môi trường, nhất là tham vấn đại diện cấp cao, tham vấn cấp bộ trưởng[10]. Vì vậy, những quy định về giải quyết tranh chấp môi trường trong Hiệp định CPTPP và EVFTA cần được nội luật hóa đầy đủ, chi tiết hơn trong tương lai để bảo đảm thực thi cơ chế này một cách hiệu quả.
4. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật để thực hiện các cam kết về môi trường
Để khắc phục những hạn chế, bất cập như đã nêu ra ở trên và để thúc đẩy việc thực thi các cam kết về bảo vệ môi trường trong các Hiệp định CPTTP và EVFTA, đảm bảo tuân thủ nghĩa vụ của Việt Nam với tư cách bên tham gia Hiệp đinh, đồng thời vì sự phát triển bền vững của chính Việt Nam, trong thời gian tới, Việt Nam cần hoàn thiện pháp luật về bảo vệ môi trường, trong đó trọng tâm bao gồm các công việc sau.
Thứ nhất, thực hiện cách tiếp cận “bắt buộc” thay vì “tự nguyện” trong ứng phó biến đổi khí hậu, có sự kiểm tra và giám sát quốc tế với các chỉ tiêu cụ thể trong Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC) của Việt Nam (cập nhật năm 2020) để giảm nhẹ phát thải khí nhà kính (KNK): (i) Hoàn thiện khung pháp lý về cơ chế đấu thầu cạnh tranh trong ngành điện; (ii) Hoàn thiện khung pháp lý nhằm khuyến khích và thu hút đầu tư trong và ngoài nước, huy động thành phần kinh tế doanh nghiệp; khung pháp lý liên quan đến mô hình hợp tác công tư (PPP) trong các lĩnh vực liên quan đến ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH) trong đó có ngành năng lượng; (iii) Sớm ban hành hệ thống giám sát và đánh giá hoạt động thích ứng BĐKH, hệ thống kiểm kê KNK tại Việt Nam; (iv) mở rộng cho khối tư nhân tham gia đầu tư vào hệ thống giao thông công cộng; (v) Sửa đổi, bổ sung một số chính sách thuế, như thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường... nhằm khuyến khích tái sử dụng, tái chế xử lý chất thải và thu hồi năng lượng từ chất thải, áp dụng công nghệ xử lý chất thải thân thiện với môi trường, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả tài nguyên thiên nhiên; (vi) Sớm ban hành Nghị định của Chính phủ về cam kết giảm phát thải KNK.
Thứ hai, cần triển khai nghiên cứu và luật hoá các quy định về quyền tiếp cận nguồn gen thuộc chủ quyền quốc gia; trách nhiệm tạo điều kiện cho việc sử dụng bền vững và bảo tồn đa dạng sinh học (ĐDSH) phù hợp với pháp luật trong nước; thẩm quyền quản lý và chế tài xử phạt; chia sẻ công bằng và hợp lý các lợi ích từ việc sử dụng nguồn gen; ngăn chặn sự biến mất và giảm áp lực về ĐDSH trong bối cảnh hoạt động thương mại; quy định về bản chất, loại hình, cấp độ, trách nhiệm phòng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả ô nhiễm, sự cố và suy thoái môi trường; các nguyên tắc chủ đạo trong việc xây dựng và phát triển thị trường các-bon mà Việt Nam đang hướng tới là tương thích với xu hướng quốc tế; quy định trong luật cơ chế định giá các-bon sự tham gia của những chủ thể được xác định rõ ràng; trong đó, yêu cầu về tính công khai, minh bạch của hệ thống cơ sở dữ liệu cần được đặt ra và đảm bảo thực thi; áp dụng hình thức chế tài hành chính đối với các tổ chức, cá nhân không thực hiện hoặc thực hiện báo cáo không trung thực phát thải KNK phải thực hiện kiểm kê KNK theo quy định; nghiên cứu và xây dựng các chính sách hỗ trợ phù hợp nhằm khuyến khích doanh nghiệp và người dân tham gia thực hiện việc kiểm soát lượng giảm phát thải từ các chương trình, dự án của từng lĩnh vực cụ thể.
Thứ ba, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 về mặt chủ thể được cung cấp thông tin môi trường, theo đó bổ sung chủ thể là người nước ngoài, người không có quốc tịch sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam. Chủ thể cung cấp thông tin cần được quy định thêm đối với doanh nghiệp có nghĩa vụ kiểm kê KNK, các doanh nghiệp sản xuất các sản phẩm có HFC (hydrofluorocarbon). Nghĩa vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền không chỉ dừng lại ở cung cấp thông tin mà còn phải đảm bảo tính chính xác, minh bạch và hiệu quả của thông tin.
Thứ tư, nghiên cứu xây dựng các cơ chế và phương thức tham vấn về môi trường ở các cấp (cấp cộng đồng, cấp chuyên gia, cấp Chính phủ) nhằm đảm bảo năng lực thực thi cơ chế tham vấn theo quy định tại Hiệp định./. 

 


[1] Bài viết này dựa trên kết quả nghiên cứu của Đề tài khoa học cấp Bộ mã số ĐTCB.2020-06: "Hoàn thiện chính sách, pháp luật phục vụ cho việc giám sát và thực thi các cam kết về môi trường và trách nhiệm xã hội trong Hiệp định CPTPP và EVFTA" do TS. Bùi Hải Thiêm làm chủ nhiệm.
[2] Theo điểm d khoản 1 Điều 4 Luật Điều ước quốc tế năm 2016.
[3] Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương, http://cptpp.moit.gov.vn/?page=overview&category_id=368aeb47-ffbe-4324-bc57-2ecabf61b78a.
[4] Văn kiện Hiệp định EVFTA, https://trungtamwto.vn/chuyen-de/8445-van-kien-hiep-dinh-evfta-evipa-va-cac-tom-tat-tung-chuong.
[5] Nguyễn Lâm Trâm Anh (2021), Nội luật hoá các cam kết về môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu trong CPTPP và EVFTA, Tạp chí Công thương, số 4.
[6] Xem Điều 142, Điều 150 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
[7] Điều 20.15 Hiệp định CPTPP
[8] Trong đầu tư quốc tế, truất hữu (expropriation) được hiểu là việc nhà nước tước quyền sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài dưới các hình thức khác nhau, như trực tiếp tịch thu tài sản – “truất hữu trực tiếp” (direct expropriation), hoặc thông qua các quy định của pháp luật hoặc các biện pháp hành chính gián tiếp làm nhà đầu tư nước ngoài bị mất một phần hoặc toàn bộ tài sản và /hoặc lợi ích kinh tế của dự án đầu tư – truất hữu gián tiếp (indirect expropriation).
[9] Ngô Nguyễn Thảo Vy (2019), Đánh giá các quy định về bảo vệ môi trường trong Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) - Lưu ý cho Việt Nam với tư cách quốc gia tiếp nhận đầu tư, Tạp chí Khoa học pháp lý số 06 (127), tr. 71-81
[10] Điều 20.20 đến Điều 20.22 Hiệp định CPTPP.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 14 (462), tháng 7/2022.)


Ý kiến bạn đọc