Quyền hạn của các chủ thể thanh tra liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết trong hoạt động thanh tra

19/01/2022

TS. CAO VŨ MINH

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

Tóm tắt: Trong hoạt động thanh tra, các chủ thể thanh tra có những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể. Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của chủ thể thanh tra là kiến nghị người có thẩm quyền xử lý văn bản pháp luật có khiếm khuyết. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thanh tra liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết được quy định trong Dự thảo Luật Thanh tra, và đồng thời đề xuất kiến nghị hoàn thiện.
Từ khóa: Chủ thể thanh tra, văn bản khiếm khuyết, Dự thảo Luật Thanh tra.
Abstract: In inspection activities, inspection agencies have particular duties and powers for their business operation.One of the important duties and powers is to recommend the competent persons to handle the defective legal documents. Within the scope of this article, the author provides an analysis of the duties and powers of inspection subjects related to the handling of defective legal documents as drafted in the Bill of Law on Inspection, and also gives out recommendations for further improvements.
Keywords: Administrative inspection, defective legal documents, tasks, powers.
 Untitled_686.png
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Khái quát về nhiệm vụ, quyền hạn
Theo Từ điển Tiếng Việt, “nhiệm vụ” là công việc phải làm vì một mục đích và trong thời gian nhất định[1]. Như vậy, nhiệm vụ được hiểu là mục tiêu cần đạt tới. Nhiệm vụ có thể bao gồm nhiều loại như nhiệm vụ chung, nhiệm vụ cụ thể. Trong khi đó, “quyền hạnquyền được xác định về nội dung, phạm vi, mức độ”[2]. Dưới góc độ pháp lý, nhiệm vụ là đích cần đạt đến. Có những nhiệm vụ chung, lớn, dài hạn (còn gọi là mục đích) và những nhiệm vụ cụ thể, ngắn hạn (đích cụ thể). Trong khi đó, quyền hạn là quyền của một chủ thể được xác định về nội dung, phạm vi, mức độ. Gọi là quyền hạn bởi quyền của chủ thể bị giới hạn trong một khuôn khổ nhất định như không gian, thời gian, phạm vi. Điều đó có nghĩa là, trong phạm vi giới hạn, chủ thể có quyền suy xét, hành động hoặc không hành động và nếu hành động thì có quyền quyết định một giải pháp trong giới hạn pháp luật cho phép.
Từ đây, có thể hiểu, nhiệm vụ, quyền hạn những hoạt động được pháp luật quy định cho phép một chủ thể mang quyền lực nhà nước được làm và phải làm theo nội dung, phạm vi, mức độ nhất định trong thời gian thực hiện hoạt động công vụ nhằm đạt được mục đích của hoạt động công vụ.
Trong hoạt động thanh tra, các chủ thể thanh tra có những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể. Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng là xử lý các văn bản pháp luật có khiếm khuyết. Hiện nay, các văn bản pháp luật được chia ra thành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính[3]. Việc xử lý VBQPPL khiếm khuyết được quy định thống nhất trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành VBQPPL). Theo quy định của Luật, các biện pháp xử lý đối với VBQPPL khiếm khuyết gồm: đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ VBQPPL[4].
2. Quyền hạn của các chủ thể thanh tra liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết trong Dự thảo Luật Thanh tra ngày 18/8/2021
2.1. Quyền hạn của Tổng Thanh tra Chính phủ liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết   
Điểm e khoản 3 Điều 18 Dự thảo Luật Thanh tra ngày 18/8/2021 (Dự thảo Luật) quy địnhquyền hạn của Tổng Thanh tra Chính phủ về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra.Theo đó,Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền kiến nghị Bộ trưởng đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quy định do Bộ ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra. Trong trường hợp Bộ trưởng không đình chỉ, bãi bỏ thì Tổng Thanh tra Chính phủ trình Thủ tướng Chính phủ quyết định. Bên cạnh đó, Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền đề nghị Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quy định do UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra. Trong trường hợp UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh không đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ quyết định (điểm g khoản 3 Điều 18 Dự thảo Luật). Ngoài ra, Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý, đồng thời có quyền kiến nghị đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra.
Như vậy, theo quy định của Dự thảo Luật, trong hoạt động thanh tra, khi phát hiện văn bản pháp luật có khiếm khuyết, Tổng Thanh tra Chính phủ không có quyền trực tiếp xử lý mà chỉ có quyền “đề nghị”, “kiến nghị” các chủ thể có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ, hủy bỏ.
2.2. Quyền hạn của Chánh Thanh tra bộ liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm d khoản 2 Điều 22 Dự thảo Luật quy địnhquyền hạn của Chánh Thanh tra bộ về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, Chánh Thanh tra bộ kiến nghị Bộ trưởng tạm đình chỉ thi hành quyết định trái pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ được phát hiện qua công tác thanh tra. Đối với quy định của các cơ quan nhà nước khác có khiếm khuyết được phát hiện qua công tác thanh tra thì Chánh Thanh tra bộ kiến nghị chủ thể này đình chỉ hoặc bãi bỏ.
Như vậy, theo quy định của Dự thảo Luật, trong hoạt động thanh tra, khi phát hiện văn bản pháp luật có khiếm khuyết, Chánh Thanh tra bộ không có quyền trực tiếp xử lý mà chỉ có quyền “kiến nghị” để các chủ thể có thẩm quyền tạm đình chỉ, đình chỉ, bãi bỏ.
2.3. Quyền hạn của Chánh Thanh tra tổng cục, cục liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm c khoản 2 Điều 25 Dự thảo Luật quy địnhquyền hạn của Chánh Thanh tra tổng cục, cục về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, Chánh Thanh tra tổng cục, cục báo cáo Tổng cục trưởng, Cục trưởng để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý, đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra.
Như vậy, theo quy định của Dự thảo Luật, trong hoạt động thanh tra, khi phát hiện văn bản pháp luật có khiếm khuyết, Chánh Thanh tra tổng cục, cục không có quyền trực tiếp kiến nghị mà chỉ cóquyền “báo cáo”Tổng cục trưởng, Cục trưởng để chủ thể này kiến nghị các cơ quan nhà nước khác đình chỉ, hủy bỏ.
2.4. Quyền hạn của Chánh Thanh tra tỉnh liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm e khoản 2 Điều 29 Dự thảo Luật quy địnhquyền hạn của Chánh Thanh tra tỉnh về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, Chánh Thanh tra tỉnh có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý. Đồng thời, thông qua công tác thanh tra, Chánh Thanh tra tỉnh có quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật.
Như vậy, theo quy định của Dự thảo Luật, trong hoạt động thanh tra, khi phát hiện văn bản pháp luật có khiếm khuyết, Chánh Thanh tra bộ không có quyền trực tiếp xử lý mà chỉ có quyền “kiến nghị” để các chủ thể có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ.
2.5. Quyền hạn của Chánh Thanh tra sở liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm b khoản 2 Điều 33 Dự thảo Luật quy địnhquyền hạn của Chánh Thanh tra sở về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, Chánh Thanh tra sở có quyền kiến nghị  Giám đốc sở đình chỉ hoặc hủy bỏ việc thi hành các quyết định trái pháp luật của đơn vị, cá nhân thuộc sở.
Như vậy, theo quy định của Dự thảo Luật, trong hoạt động thanh tra, khi phát hiện văn bản pháp luật có khiếm khuyết, Chánh Thanh tra sở không có quyền trực tiếp xử lý mà chỉ có quyền “kiến nghị” Giám đốc sở đình chỉ, hủy bỏ.
2.6. Quyền hạn của Chánh Thanh tra huyện liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm b khoản 2 Điều 37 Dự thảo Luật quy định quyền hạn của Chánh Thanh tra huyện về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, thông công tác thanh tra, Chánh Thanh tra huyện có quyền kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật.
Như vậy, theo quy định của Dự thảo Luật, trong hoạt động thanh tra, khi phát hiện văn bản pháp luật có khiếm khuyết, Chánh Thanh tra huyện không có quyền trực tiếp xử lý mà chỉ có quyền “kiến nghị” cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ.
2.7. Quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm 1 khoản 1 Điều 59 Dự thảo Luật quy định quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, Trưởng đoàn thanh tracó quyền “kiến nghị” người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra.
2.8. Quyền hạn của Người ra quyết định thanh tra liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
Điểm g khoản 1 Điều 61 Dự thảo Luật quy định quyền hạn của Người ra quyết định thanh tra về xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện trong hoạt động thanh tra. Theo đó, Người ra quyết định thanh tra có quyền “kiến nghị” người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra nhà nước hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại cho việc thanh tra.
3. Bất cập trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các chủ thể thanh tra liên quan đến xử lý văn bản khiếm khuyết
  Thứ nhất, quyền “đề nghị” và “kiến nghị” xử lý văn bản khiếm khuyết của Tổng Thanh tra Chính phủ được sử dụng không nhất quán và cũng không rõ nội hàm pháp lý.
Dưới góc độ pháp lý, thuật ngữ “kiến nghị” được quy định khá cụ thể[5], trong khi đó, “đề nghị” không được định nghĩa trong bất kỳ văn bản pháp luật nào cả. Dưới góc độ ngôn ngữ thì “đề nghị” (đề: nêu lên, nghị: bàn bạc) là “đưa ra một vấn đề và yêu cầu người khác làm theo”[6],còn “kiến nghị” (kiến: dựng xây, nghị: bàn bạc) là “đưa ra một vấn đề để thảo luận và biểu quyết”[7]. Cả “đề nghị”“kiến nghị” đều là đưa ra một vấn đề và giải quyết vấn đề đó. Tuy nhiên, về ý nghĩa, hai thuật ngữ khác nhau ở chỗ, đề nghị là yêu cầu người khác làm theo - tức hướng đến đối tượng có trật tự hành chính ngang bằng hoặc thấp hơn chủ thể đưa ra yêu cầu, còn kiến nghị là đề xuất đến đối tượng có trật tự hành chính cao hơn so với chủ thể đưa ra đề xuất.
Liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh Thanh tra bộ; Chánh Thanh tra tổng cục, cục; Chánh Thanh tra tỉnh; Chánh Thanh tra sở; Chánh Thanh tra huyện; Trưởng đoàn thanh tra; Người ra quyết định thanh tra thì Dự thảo Luật đều chỉ sử dụng thuật ngữ kiến nghị. Điều đó có nghĩa là, những chủ thể này chỉ có quyền đề xuất đến đối tượng có trật tự hành chính cao hơn để các chủ thể này trực tiếp xử lý văn bản khiếm khuyết. Đối với Tổng Thanh tra Chính phủ thì Dự thảo Luật đồng thời sử dụng hai thuật ngữ là kiến nghịđề nghị. Việc sử dụng hai thuật ngữ này là có ý nghĩa pháp lý rõ ràng và phụ thuộc vào đối tượng được kiến nghị hay đề nghị.
Cụ thể, thông qua công tác thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ đề nghị UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh xử lý văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật. Theo trật tự hành chính thì Tổng Thanh tra Chính phủ có vị trí, tính chất pháp lý cao hơn UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Do đó, việc sử dụng thuật ngữ đề nghị là hợp lý và có cơ sở.
Bên cạnh đó, thông qua công tác thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ kiến nghị Bộ trưởng xử lý văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật do Bộ ban hành. Trong trường hợp này, việc sử dụng thuật ngữ kiến nghị là chưa hợp lý; bởi lẽ, Tổng Thanh tra Chính phủ có trật tự hành chính ngang với Bộ trưởng.
Theo quy định của pháp luật, Tổng Thanh tra Chính phủ là người đứng đầu cơ quan ngang bộ, tức cũng là Bộ trưởng[8]. Do vậy, khi Tổng Thanh tra Chính phủ đưa ra yêu cầu về việc xử lý văn bản cần sử dụng thuật ngữ đề nghị thay cho kiến nghị. Một điều rất đáng được quan tâm là điểm c và điểm đ khoản 3 Điều 18 Dự thảo Luật cũng quy định, Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền: Đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét, chấn chỉnh, khắc phục các sai phạm do Thanh tra Chính phủ phát hiện qua công tác thanh tra”Đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tiến hành kiểm tra hoặc giao cho Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh tiến hành thanh tra, thanh tra lại đối với những vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật”. Vì vậy, để bảo đảm tính thống nhất trong quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Tổng Thanh tra Chính phủ, cần sửa đổi điểm e khoản 3 Điều 18 Dự thảo Luật như sau: Đề nghị Bộ trưởng đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quy định do Bộ ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật được phát hiện qua công tác thanh tra; trường hợp Bộ trưởng không đình chỉ, bãi bỏ thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định”.
  Thứ hai, “kiến nghị” xử lý văn bản khiếm khuyết chưa được quy định nhất quán là quyền hạn của các chủ thể thanh tra.
Theo quy định của Dự thảo Luật, đối với Tổng Thanh tra Chính phủ; Chánh Thanh tra bộ; Chánh Thanh tra tỉnh; Chánh Thanh tra sở; Chánh Thanh tra huyện thì kiến nghị, đề nghị người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản đều là quyền hạn của những chủ thể này. Tuy nhiên, đối với Trưởng đoàn thanh tra, Người ra quyết định thanh tra thì Dự thảo Luật không có sự tách bạch rõ ràng mà quy định chung thành công thức “nhiệm vụ, quyền hạn”.
Dưới góc độ kỹ thuật lập pháp, cách quy định như trên là chưa nhất quán, lô-gích. Câu hỏi đặt ra là tại sao đối với Tổng Thanh tra Chính phủ; Chánh Thanh tra bộ; Chánh Thanh tra tỉnh; Chánh Thanh tra sở; Chánh Thanh tra huyện thì Dự thảo Luật quy định kiến nghị xử lý văn bản là quyền hạn mà Trưởng đoàn thanh tra, Người ra quyết định thanh tra lại không quy định cụ thể kiến nghị là quyền hạn hay nhiệm vụ. Để bảo đảm sự nhất quán trong các quy định về quyền hạn của các chủ thể thanh tra, cần sửa đổi Điều 59, 61 Dự thảo Luật theo hướng tách thành 2 khoản, một khoản quy định về nhiệm vụ, một khoản quy định về quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra, Người ra quyết định thanh tra; trong đó “kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, chuyển công tác…” là quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra, Người ra quyết định thanh tra.
  Thứ ba, Dự thảo Luật chưa phân định rõ giữa quyền kiến nghị “bãi bỏ” và quyền kiến nghị “hủy bỏ” văn bản khiếm khuyết.
  Theo quy định của Dự thảo Luật, Tổng Thanh tra Chính phủ có quyền kiến nghị Bộ trưởng đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quy định do Bộ ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật; đề nghị UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quy định do UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật; kiến nghị các cơ quan nhà nước khác đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật. Nếu đồng ý biện pháp bãi bỏ chỉ áp dụng đối với văn bản quy phạm pháp luật thì quy định “Tổng Thanh tra Chính phủ đề nghị Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bãi bỏ quy định do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành trái với Hiến pháp, pháp luật” là không chính xác bởi Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Một khi không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ không thể có “cái” để Tổng Thanh tra chính phủ kiến nghị “bãi bỏ”.
   Tương tự, nếu cho rằng, biện pháp hủy bỏ chỉ áp dụng đối với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thì quy định “Tổng Thanh tra Chính phủ kiến nghị các cơ quan nhà nước khác hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra” cũng không bao quát hết phạm vi các văn bản do các cơ quan nhà nước khác ban hành. Điểm d khoản 3 Điều 18 Dự thảo Luật quy định “Tổng Thanh tra Chính phủ quyết định thanh tra lại vụ việc đã được thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh kết luận nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật”. Như vậy, Tổng Thanh tra Chính phủ hoàn toàn có thể quyết định thanh tra lại vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Khi tiến hành hoạt động thanh tra, Tổng Thanh tra Chính phủ phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp huyện có dấu hiệu trái pháp luật thì theo quy định của pháp luật, Tổng Thanh tra Chính phủ sẽ đề nghị Ủy ban nhân dân cấp huyện tự bãi bỏ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bãi bỏ. Như vậy, việc sử dụng thuật ngữ hủy bỏ là làm hẹp đi phạm vi tác động của điều luật trên, đồng thời cũng không phù hợp với các quy định về xử lý văn bản trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019[9].
   Liên quan đến quyền hạn của Chánh Thanh tra bộ, Dự thảo Luật Thanh tra chỉ quy định quyền kiến nghị bãi bỏ chứ không có quyền kiến nghị hủy bỏ. Ngược lại, đối với Chánh Thanh tra tỉnh, Chánh Thanh tra huyện thì Dự thảo Luật Thanh tra quy định quyền kiến nghị hủy bỏ chứ không có quyền kiến nghị bãi bỏ. Tác giả cho rằng, việc Dự thảo Luật quy định quyền hạn của các chủ thể thanh tra trong việc kiến nghị chủ thể có thẩm quyền bãi bỏ hoặc hủy bỏ văn bản khiếm khuyết cần phải được làm rõ về nội hàm pháp lý và phạm vi tác động. Trong trường hợp cần bảo đảm tính tổng quát thì có thể sử dụng đồng thời hai thuật ngữ là bãi bỏhủy bỏ.
  Thứ tư, Dự thảo Luật Thanh tra sử dụng thuật ngữ “đình chỉ” và “tạm đình chỉ” xử lý văn bản với cùng ý nghĩa pháp lý là chưa hợp lý.
Theo Từ điển Từ và ngữ Việt Nam thì đình chỉ (đình: dừng lại, chỉ: thôi) là ngừng lại, không tiến hành nữa”[10]. Trong khi đó, “tạm đình chỉ” là một từ ghép từ hai thuật ngữ riêng biệt là “tạm”“đình chỉ”, có nghĩa là “tạm ngừng lại”.
Trong hệ thống pháp luật của nước ta, một số VBQPPL trong lĩnh vực tố tụng[11] đồng thời quy định về đình chỉtạm đình chỉ với ngữ nghĩa khác nhau. Trong đó, đình chỉ là chấm dứt còn tạm đình chỉ là ngừng thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Đối với các VBQPPL có liên quan đến vấn đề xử lý văn bản thì không có văn bản nào đồng thời quy định về biện pháp đình chỉ tạm đình chỉ. Nói cách khác, các VBQPPL quy định về vấn đề xử lý văn bản pháp luật chỉ quy định về biện pháp đình chỉ chứ không có biện pháp tạm đình chỉ[12].
Về thực tiễn pháp lý, khi đình chỉ văn bản thì văn bản bị ngưng hiệu lực thi hành trong một khoảng thời gian nhất định để chờ kết quả xử lý cuối cùng. Nếu qua thời gian đình chỉ mà văn bản được kết luận là không có khiếm khuyết thì văn bản đó tiếp tục có hiệu lực. Ngược lại, nếu văn bản bị kết luận là có khiếm khuyết thì phải bị bãi bỏ hoặc hủy bỏ. Như vậy, đình chỉ văn bản được hiểu là tạm dừng thực hiện văn bản trong một khoảng thời gian nhất định. Trong khi đó, tạm đình chỉ cũng có cùng ý nghĩa là tạm dừng thực hiện văn bản trong một khoảng thời gian nhất định.
Liên quan đến quyền hạn của Chánh Thanh tra bộ, Dự thảo Luật sử dụng đồng thời hai thuật ngữ “đình chỉ”“tạm đình chỉ” đối với văn bản nhưng không có sự khác biệt về nội hàm pháp lý. Nói cách khác, quy định về quyền hạn của Chánh Thanh tra bộ kiến nghị Bộ trưởng tạm đình chỉ thi hành quyết định trái pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ được phát hiện qua công tác thanh tra”“kiến nghị các cơ quan nhà nước khác đình chỉ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra” là hoàn toàn giống nhau về ý nghĩa pháp lý. Việc sử dụng nhiều thuật ngữ để biểu thị một nghĩa, có nội hàm pháp lý giống nhau là không hợp lý. Để khắc phục bất cập này, Dự thảo Luật cần thống nhất sử dụng một thuật ngữ “đình chỉ”.
Thứ năm, hệ thống hai tầng “báo cáo, kiến nghị” có thể dẫn đến việc hạn chế quyền hạn của Chánh Thanh tra tổng cục, cục trong việc kiến nghị xử lý văn bản khiếm khuyết.
Điểm c khoản 2 Điều 25 Dự thảo Luật Thanh tra quy định: “Báo cáo Tổng cục trưởng, Cục trưởng để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, ban hành quy định cho phù hợp với yêu cầu quản lý, đình chỉ hoặc hủy bỏ quy định trái pháp luật phát hiện qua công tác thanh tra.”. Như vậy, trong trường hợp này, Chánh Thanh tra tổng cục, cục không có quyền trực tiếp kiến nghị mà phải báo cáo để Tổng cục trưởng, Cục trưởng kiến nghị. Tác giả cho rằng, quy định hệ thống hai tầng “báo cáo, kiến nghị” khá rườm rà và có thể trở thành “rào cản” trong việc xử lý văn bản khiếm khuyết được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, Thanh tra tổng cục, cục có thể có con dấu riêng hoặc không có con dấu riêng nhưng đều được sử dụng con dấu để thực hiện hoạt động công vụ. Đơn cử, theo khoản 2 Điều 3 Thông tư số 33/2013/TT-BGTVT ngày 15/10/2013 của Bộ Giao thông Vận tải quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra Cục hàng không Việt Nam thì “Thanh tra Cục Hàng không có con dấu nhưng được sử dụng con dấu của Cục Hàng không Việt Nam theo quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng con dấu”. Chánh Thanh tra Cục hàng không Việt Nam được quyền nhân danh chính mình và sử dụng con dấu để thực hiện những hoạt động quản lý nhà nước nhất định[13].
Theo Điều 1 Quyết định số 109/QĐ-BTC ngày 14/01/2010 của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Tổng cục thuế thì “Thanh tra Tổng cục Thuế có con dấu, tài khoản riêng theo quy định của pháp luật”. Như vậy, Chánh Thanh tra tổng cục, cục hoàn toàn có thể trực tiếp kiến nghị với chủ thể có thẩm quyền xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết. Do đó, nhằm bảo đảm tính thống nhất về tư duy lập pháp cũng như các quy định về quyền hạn của các chủ thể thanh tra, Dự thảo Luật cần trao quyền kiến nghị trực tiếp xử lý văn bản khiếm khuyết cho Chánh Thanh tra tổng cục, cục. Nói cách khác là khi thực hiện hoạt động thanh tra, nếu phát hiện văn bản khiếm khuyết thì Chánh Thanh tra tổng cục, cục sẽ có quyền trực tiếp kiến nghị người có thẩm quyền xử lý chứ không cần phải báo cáo Tổng cục trưởng, Cục trưởng để Tổng cục trưởng, Cục trưởng thực hiện việc kiến nghị./.

 


[1] Hoàng Phê (chủ biên), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, năm 2006, tr. 910.
[2] Hoàng Phê (chủ biên), Từ điển tiếng Việt, Tlđd, tr. 1312.
[3] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, năm 2011, tr.7; Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Hồng Đức, năm 2012, tr.14.
[4] Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020.
[5] Khoản 2, Điều 2 Luật Tiếp công dân năm 2013 quy định: Kiến nghị, phản ánh là việc công dân cung cấp thông tin, trình bày ý kiến, nguyện vọng, đề xuất giải pháp với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến việc thực hiện chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật, công tác quản lý trong các lĩnh vực đời sống xã hội thuộc trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân đó”.
[6] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng Hợp Tp. Hồ Chí Minh, năm 2006, tr. 612.
[7] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Tlđd, tr. 991.
[8] Điều 1 Nghị định số 50/2018/NĐ-CPngày 9/4/2018 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ.
[9] Điều 22, Điều 43 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019 quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản trái pháp luật của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện”.
[10] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Tlđd, tr. 637.
[11] Xem thêm: Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[12] Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP(đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP), Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP), Nghị định số 30/2020/NĐ-CP… chỉ quy định về biện pháp “đình chỉ” chứ không có biện pháp “tạm đình chỉ”.
[13] Khoản 2 Điều 31 Nghị định số 162/2018/NĐ-CP ngày 30/11/2018 của Chính phủ quy địnhChánh Thanh tra Cục Hàng không Việt Nam có quyền sử dụng con dấu để xử phạt vi phạm hành chính.

(Nguồn tin: Bài viết đăng trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 23(447), tháng 12/2021)


Ý kiến bạn đọc