Trước hết, Hiến pháp năm 2013 không thừa nhận quyền lập hiến và quyền lập pháp là một quyền - như quan niệm của Hiến pháp năm 1992 rằng - chỉ duy nhất và toàn quyền thuộc về Quốc hội. Ngược lại, Hiến pháp năm 2013 thừa nhận quyền lập hiến và quyền lập pháp là hai quyền khác nhau, quyền lập hiến là quyền lực gốc, cao hơn quyền lập pháp, còn quyền lập pháp phái sinh từ quyền lập hiến. Vì thế, quyền lập hiến thuộc về nhân dân, còn quyền lập pháp thuộc về Quốc hội. Như vậy, quyền lập pháp khác với quyền lập hiến. Lập pháp là quyền duy nhất thuộc Quốc hội, tức là quyền thay mặt nhân dân thẩm tra, xem xét các dự án luật khi cơ quan có thẩm quyền đưa trình, nếu phù hợp với ý nguyện của nhân dân và đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn thì bấm nút thông qua để trở thành luật. Như vậy, quyền thẩm tra và xem xét thông qua các dự án luật là quyền duy nhất thuộc về Quốc hội. Theo đó, không nên quan niệm quyền lập pháp duy nhất thuộc về Quốc hội là Quốc hội phải làm từ A đến Z trong tất cả các công đoạn của quy trình lập pháp. Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội không phải sinh ra để soạn thảo các dự án luật mà nhiệm vụ quan trọng, hàng đầu là thẩm tra các dự án luật, bảo đảm cho các dự án luật sau khi xem xét, bấm nút thông qua phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, có khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, bảo đảm tính hợp hiến và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hiến pháp năm 2013 phân định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp là nhằm làm rõ mối quan hệ độc lập tương đối giữa Quốc hội, Chính phủ và Tòa án nhân dân tối cao. Trong quy trình lập pháp, tính độc lập tương đối của Quốc hội đối với hành pháp (Chính phủ) và tư pháp (Tòa án nhân dân) đó là Quốc hội bằng hoạt động thẩm tra, xem xét có quyền thông qua hay không thông qua dự án luật.

Hai là, Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp (Điều 94). Điều đó khẳng định rằng trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, Chính phủ hơn ai hết là người phải chịu trách nhiệm hàng đầu trong việc đề xuất, hoạch định, soạn thảo, thẩm định, các chính sách quốc gia mà phần lớn là dưới dạng các dự án luật để đưa trình Quốc hội và nếu được Quốc hội xem xét và bấm nút thông qua, Chính phủ lại là người tổ chức thực hiện và đưa chính sách quốc gia vào cuộc sống. Đó chính là thiên chức của Chính phủ mà Hiến pháp năm 2013 xác định trong mối quan hệ với quyền lập pháp. Theo đó, chất lượng của một đạo luật phần lớn phụ thuộc vào chất lượng đầu vào của các chính sách do Chính phủ soạn thảo trong dự án luật. Một đất nước muốn phát triển và ổn định thì chính sách quốc gia phải được ban hành kịp thời, “thông minh” và tổ chức thực hiện tốt. Trách nhiệm đó, theo Hiến pháp năm 2013 được giao cho Chính phủ. Điều đó cũng hoàn toàn phù hợp với thực tiễn nước ta, cũng như của hầu hết các nhà nước dân chủ và pháp quyền trên thế giới là hơn 90% các dự án luật do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội xem xét, thông qua.

Ba là, Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên quy định "Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp" (Điều 102). Quy định này thể hiện mối quan hệ độc lập tương đối của Tòa án nhân dân với Quốc hội và Chính phủ. Tòa án nhân dân tối cao có quyền đưa trình các dự án luật trong việc thực hiện quyền tư pháp (xét xử), nhưng Chính phủ có quyền cho ý kiến và phải có trách nhiệm về chính sách quốc gia trong các dự án luật này. Bởi vì Chính phủ là người có trách nhiệm trong việc đảm bảo cơ sở vật chất, tài chính cho việc thực hiện trên thực tế các chính sách quốc gia này.

Như vậy, mô hình lập pháp mà Hiến pháp năm 2013 xác lập là: Đầu vào của hoạt động lập pháp theo Hiến pháp chủ yếu là Chính phủ và đầu ra của hoạt động lập pháp cũng chủ yếu là Chính phủ. Điều đó có nghĩa là Chính phủ phải chịu trách nhiệm về chất lượng của các chính sách thể hiện trong dự án luật, kể cả các dự án luật không do Chính phủ trình. Cùng với trách nhiệm về chất lượng đầu vào của các dự án luật, Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm cả về đầu ra của dự án luật. Đó là trách nhiệm tổ chức và thực hiện luật trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội.

Một là, quan niệm như thế nào về thẩm quyền lập pháp của Quốc hội hay nói cụ thể hơn, Quốc hội xem xét và thông qua các dự án luật hay nghị quyết trong những trường hợp nào?

Hiện có hai quan niệm: (i) quan niệm thứ nhất cho rằng, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội có toàn quyền. Ngoài việc xem xét thông qua luật hay nghị quyết để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp quy định ở Điều 70 Hiến pháp năm 2013; Quốc hội còn có thể xem xét và thông qua nghị quyết để làm thí điểm trong những trường hợp cần thiết mà chưa hoặc không có quy định trong Hiến pháp thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Ví dụ như Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/NQ để thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số cấp trên 10 tỉnh, thành trong cả nước.

(ii) Quan điểm thứ hai cho rằng, Quốc hội chỉ xem xét, thông qua những dự án luật hoặc nghị quyết thuộc thẩm quyền của mình do Hiến pháp quy định. Trong trường hợp muốn xem xét thông qua một dự án luật hay nghị quyết để điều chỉnh một vấn đề nào đó mà Hiến pháp chưa hoặc không quy định thì Quốc hội phải tiến hành thủ tục sửa đổi Hiến pháp để bổ sung thẩm quyền, trên cơ sở đó Quốc hội mới có quyền ban hành luật. Điều đó có nghĩa là Quốc hội không được ban hành luật hay nghị quyết để điều chỉnh một vấn đề mà Hiến pháp chưa hoặc không có quy định, hay nói cách khác là trái với Hiến pháp.

Chúng tôi đồng tình với quan niệm thứ hai bởi như nêu ở phần trên, quyền lập hiến khác với quyền lập pháp. Quyền lập hiến thuộc về nhân dân; nhân dân chỉ giao cho Quốc hội một phần quyền của quyền lập hiến quy định ở Điều 120 của Hiến pháp năm 2013. Quyền lập hiến cao hơn quyền lập pháp. Do đó, Quốc hội không thể sử dụng hình thức Nghị quyết để điều chỉnh những quan hệ xã hội mà Hiến pháp chưa hoặc không quy định. Dẫu là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội cũng không thể có quyền xem xét, thông qua luật hay nghị quyết trái với Hiến pháp. Việc Quốc hội khóa XII ban hành Nghị quyết số 26/2008/NQ nói trên thực chất là trái với Hiến pháp năm 1992 vì Hiến pháp quy định Hội đồng nhân dân là một thiết chế được tổ chức ở cả ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; quận, huyện và xã, phường. Tuy nhiên, Nghị quyết đó cũng phù hợp với Hiến pháp. Bởi Hiến pháp năm 1992 quy định quyền lập hiến và quyền lập pháp là một quyền và cả hai quyền này duy nhất thuộc về Quốc hội. Ngày nay, theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, Quốc hội không thể xem xét, thông qua các nghị quyết như thế.

Hai là, cơ quan nào chịu trách nhiệm chính về chất lượng của các đạo luật sau khi Quốc hội đã xem xét, thông qua? Vấn đề này hiện còn có một số quan điểm khác nhau sau đây:

       - Một số người cho rằng, Quốc hội với vai trò là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, Quốc hội phải chịu trách nhiệm chính về chất lượng của các đạo luật. Sau khi thông qua, có hiệu lực và luật đi vào cuộc sống tốt hay xấu đều gắn với trách nhiệm của Quốc hội.

       - Một số khác lại cho rằng, trách nhiệm chính về chất lượng của một đạo luật thuộc về Chính phủ bởi Chính phủ là người đưa trình phần lớn các dự án luật, đề xuất, hoạch định, soạn thảo, thẩm định các chính sách quốc gia trong các dự án luật - là thiên chức của Chính phủ. Chỉ có Chính phủ mới biết đất nước cần chính sách gì, nội dung của các chính sách đó là gì.

       - Số còn lại thì cho rằng, cả Quốc hội và Chính phủ đều phải chịu trách nhiệm về các dự án luật trước và sau khi thông qua. Bởi vì Chính phủ chịu trách nhiệm chính về soạn thảo, còn Quốc hội thẩm tra và xem xét mới bấm nút thông qua nên Quốc hội cũng chịu trách nhiệm về chất lượng đầu ra của luật.

Theo quy trình lập pháp hiện hành thì đúng là trách nhiệm cả về đầu vào và đầu ra của các dự án luật đều thuộc về Quốc hội. Bởi cơ quan có thẩm quyền của Quốc hội có quyền chủ trì cùng với cơ quan soạn thảo chỉnh lý, bổ sung, sửa đổi và báo cáo giải trình trước Quốc hội để Quốc hội xem xét thông qua. Sự "hợp tác" giữa cơ quan soạn thảo với cơ quan thẩm tra của Quốc hội sau lần trình thứ nhất để chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung trong nhiều trường hợp đã làm thay đổi nội dung của dự thảo so với lúc ban đầu. Mặc dù, theo quy định trước khi trình Quốc hội, tập thể Chính phủ đã xem xét cho ý kiến. Như vậy, chất lượng của một đạo luật phụ thuộc phần lớn vào trách nhiệm của Quốc hội. Chính vì thế, vừa qua, khi có ý kiến của các cử tri về đề nghị sửa đổi Điều 60 của Luật Bảo hiểm xã hội, có đại biểu Quốc hội đã đề nghị Quốc hội cần phải xin lỗi nhân dân, vì Luật thông qua chưa phản ánh đầy đủ mong muốn của các tầng lớp nhân dân.

Tuy nhiên, dựa vào mô hình lập pháp theo Hiến pháp năm 2013 thì trách nhiệm chính về chất lượng của một dự án luật từ đầu vào lẫn đầu ra đều thuộc về Chính phủ. Bởi Chính phủ là người trực tiếp quản lý nhà nước, hơn ai hết Chính phủ biết đất nước cần luật gì và nội dung điều chỉnh của dự án luật đó bao gồm những chính sách gì? Chính sách đó ra sao? Và sau khi dự án luật được thông qua thì Chính phủ cũng là chủ thể chính chịu trách nhiệm tổ chức, thi hành chính sách đó trong cuộc sống. Không phải ngẫu nhiên mà Hiến pháp năm 2013 xác định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp để nhằm nhấn mạnh trách nhiệm hàng đầu của quyền hành pháp là đề xuất, hoạch định, soạn thảo, thẩm định chính sách quốc gia, có loại tồn tại dưới dạng dự án luật trình Quốc hội xem xét, thông qua "đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội,..." (khoản 2 Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Có loại thuộc thẩm quyền của mình, Chính phủ tự mình soạn thảo, xem xét thông qua và tổ chức thực hiện (Điều 100 Hiến pháp năm 2013). Chính vì vậy, Chính phủ được gọi là “phủ ra chính sách’’. Như vậy, trong mối quan hệ với lập pháp, trách nhiệm của Chính phủ rất nặng nề. Đó là trách nhiệm có tính độc lập tương đối so với lập pháp. Trong quy trình lập pháp, cần thiết phải thể hiện tính độc lập tương đối này. Theo đó, Chính phủ phải có trách nhiệm giải trình và bảo vệ chính sách đã đề ra trong các dự án luật đưa trình, nếu xét thấy chính sách đó là đúng đắn và phù hợp. Chỉ khi Chính phủ đã bảo vệ chính sách của mình mà Quốc hội không đồng tình thì phải xem xét để chỉnh lý, sửa đổi, bổ sung. Cần có sự "cọ sát" giữa các chủ thể có thẩm quyền trong quy trình lập pháp thì chân lý (chính sách) mới được sáng rõ; trách nhiệm và chất lượng của hoạt động lập pháp mới được nâng cao và mới được phân định một cách minh bạch. Cơ quan thẩm tra và cơ quan soạn thảo không thể hợp tác để sửa đổi các chính sách trong các dự án luật sau lần trình thứ nhất. Bởi trước đó các chính sách trong các dự án luật đã được tập thể Chính phủ thảo luận, cho ý kiến và thông qua.

Ba là, có nên giao cho các cơ quan có thẩm quyền "quy định chi tiết việc thi hành’’ trong các điều luật hay không? Về vấn đề này đã có nhiều cách giải quyết. Có ý kiến cho rằng cần thiết phải quy định trong điều luật việc giao cho các cơ quan có thẩm quyền cụ thể hóa điều luật để thi hành. Bởi luật không thể quy định chi tiết được hết các trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, để khắc phục tình trạng quy định tùy tiện, chậm chạp, văn bản quy định chi tiết các điều luật phải được đính kèm với dự thảo luật để Quốc hội có điều kiện xem xét cùng với dự thảo luật. Loại ý kiến thứ hai thì cho rằng, về nguyên tắc trong các dự án luật không thể có các điều luật cho phép cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết việc thi hành. Bởi vì việc quy định như vậy thực chất là việc ủy quyền lập pháp. Theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội chỉ ủy quyền lập pháp duy nhất cho một trường hợp, đó là ủy quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội "ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao" (khoản 2 Điều 74).

Như vậy, trong một dự án luật, nếu còn có các điều luật quy định "giao cho cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết việc thi hành" thì có thể xem đó là quy định vi hiến. Bởi, ngoài việc ủy quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội không có quyền ủy quyền cho bất kỳ một cơ quan nào khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền của mình.

Những năm gần đây, việc ủy quyền này đã được hạn chế rất nhiều. Từ chỗ trong một dự án luật có nhiều điều luật quy định giao cho cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết thi hành dẫn đến luật đã có hiệu lực nhưng không thi hành được, vì không kịp ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết. Hoặc có văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết nhưng mâu thuẫn và trái với nội dung của điều luật, dẫn đến việc thực thi trái với luật, mâu thuẫn, chồng chéo, luật không đi vào cuộc sống. Khắc phục tình trạng đó, các dự án luật đưa trình Quốc hội gần đây chỉ còn một ít các điều luật quy định giao cho cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết và kèm theo thông tư hay nghị định chi tiết hóa điều luật giao. Dẫu đã có sự tiến bộ, nhưng theo chúng tôi, để thực thi Hiến pháp và tuân thủ Hiến pháp nhằm nâng cao chất lượng của các đạo luật, không nên có quy định giao cho cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết thi hành trong các điều luật của dự án luật. Phải phấn đấu để luật điều chỉnh trực tiếp các quan hệ xã hội.

Liên quan đến vấn đề này đang tồn tại một quan niệm khá phổ biến không chỉ ở những người soạn thảo dự án luật mà cả các đại biểu Quốc hội - những người thẩm tra, xem xét và bấm nút thông qua dự án luật - đều cho rằng, việc giao cho các cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết thi hành là cần thiết bởi đó là những quy định về thủ tục để thi hành điều luật mà không phải là quy định về nội dung, không ảnh hưởng đến nội dung điều chỉnh của điều luật. Vì vậy đã dễ dàng “nhường” cho văn bản quy phạm pháp luật dưới luật cụ thể hóa. Thực ra quan niệm đó không hoàn toàn đúng. Bởi thủ tục là những quy định để thực hiện quyền và nghĩa vụ trong mối quan hệ với nhà nước. Thủ tục mà quy định rõ ràng, minh bạch, cụ thể thì công dân sẽ tự do và chủ động thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình trong mối quan hệ với nhà nước. Ngược lại, thủ tục mà tù mù, rắc rối hoặc ban hành không kịp thời thì quyền con người, quyền công dân rất dễ bị nhà nước xâm phạm. Chính vì vậy, không phải hiển nhiên mà ở phương Tây, nhà nước cũng như công dân đều coi trọng và đề cao luật thủ tục, xem luật thủ tục có giá trị cao hơn luật về nội dung và coi “luật thủ tục là kinh thánh tự do” của con người trong mối quan hệ với nhà nước. Do vậy, không nên coi thường các quy định chi tiết là các thủ tục để ủy quyền cho văn bản dưới luật quy định. Theo chúng tôi, trong các điều luật chỉ nên giao cho các cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết về tổ chức thực hiện nội dung của điều luật, tức là quy định cách thức đưa nội dung của điều luật vào cuộc sống mà không phải là các thủ tục để thực hiện các quyền hay nghĩa vụ của con người, của công dân, mà nội dung điều luật đã quy định. Những thủ tục để thực hiện quyền và nghĩa vụ do luật định, bắt buộc phải được quy định ngay trong điều luật, tức là phải do Quốc hội quy định, thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Quốc hội không được “nhường” quyền lập pháp của mình cho cơ quan khác với lý do rằng thủ tục không quan trọng, không thuộc thẩm quyền của mình.

Đất nước ta đang bước vào thời kỳ mới của việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật theo chiều sâu. Một mặt, vừa phải sửa đổi, bổ sung các đạo luật, bộ luật hiện có theo tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp năm 2013, nhằm nâng cao chất lượng lên một bước theo các tư duy lập pháp mới như đề cao nhân tố con người, coi quyền con người, quyền công dân là những giá trị mà nhà nước có trách nhiệm thừa nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm. Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước vừa bằng dân chủ đại diện vừa bằng dân chủ trực tiếp. Bộ máy nhà nước không những được phân công, phân nhiệm minh bạch giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà còn có sự kiểm soát trong việc thực hiện các quyền đó. Cùng với việc đổi mới và nâng cao một bước chất lượng của các đạo luật hiện có theo tư duy mới; nhiệm vụ không kém phần quan trọng là xây dựng một số đạo luật mới mà từ trước tới nay chưa có ở nước ta như: Luật về Hội, Luật Biểu tình, Luật Trưng cầu ý dân, Luật Tiếp cận thông tin,… Đây chẳng những là những đạo luật lần đầu tiên tiến hành xây dựng ở nước ta, mà điều khó khăn còn ở chỗ là những dự án luật này rất phức tạp, nhạy cảm, ta lại chưa có kinh nghiệm và thực tiễn.

Bước vào thời kỳ xây dựng, bổ sung và hoàn thiện pháp luật theo chiều sâu, đòi hỏi phải đổi mới tư duy pháp lý, nắm chắc mô hình lập pháp theo Hiến pháp năm 2013 nói trên, đoạn tuyệt mạnh mẽ và dứt khoát với những tư duy pháp lý cũ. Nhận thức sâu sắc các giá trị mới, kế thừa và phát triển các giá trị hiện có, phát huy dân chủ nghị trường, đề cao trách nhiệm và bản lĩnh là những yếu tố quyết định, nâng cao chất lượng lập pháp theo mô hình Hiến pháp năm 2013./.