Mấy vấn đề về quan hệ giữa chính sách với pháp luật

01/01/2004

Đặng Văn Khanh, TS, Giám đốc Sở T

pháp TP Hà Nội

Trong mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật, chính sách bao giờ cũng đi trước một bước. Điều này có nghĩa là, chính sách có tính linh hoạt và thích nghi với thực tế xã hội cao hơn so với pháp luật. Mặt khác, chính sách cũng không thể tồn tại và phát huy tác dụng nếu thiếu pháp luật. Mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật là mối quan hệ đa chiều và có rất nhiều hệ quả, song ở đây, chỉ xin bàn tới một vài nội dung trong mối quan hệ này:
Thứ nhất, chính sách mang tính định hướng và là nền tảng của pháp luật. Vì vậy, chính sách phải phản ánh một cách trung thực, khách quan điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội của đất nước ở thời điểm hiện tại và dự báo khả  năng, khuynh hướng phát triển trong tương lai. Điều này rất quan trọng, vì nếu chính sách không đảm nhận được vai trò này sẽ dẫn đến tình trạng: khi thể chế các chính sách thành các văn bản quy phạm pháp luật thì pháp luật hoặc sẽ không có tính khả thi, hoặc sẽ kìm hãm sự phát triển của các mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội. Do đó, đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách phải có khả năng đúc kết được thực tiễn, dự báo được khuynh hướng phát triển trong tương lai. Chúng ta cũng đã có kinh nghiệm từ vấn đề này, rút ra bài học nhập khẩu, lắp ráp xe máy không có dự báo, định hướng và nay đang trở thành một vấn đề cấp bách cần được giải quyết.
Thứ hai, chính sách phải có tính ổn định tương đối. Pháp luật luôn đi sau chính sách, nên chính sách cần được giữ ổn định trong một thời gian thích hợp để pháp luật có điều kiện “ bám rễ ” vào thực tế cuộc sống. Để đạt được điều này, các nhà hoạch định chính sách buộc phải tính toán thời gian, điều kiện áp dụng để đưa chính sách vào cuộc sống. Ngoài ra, để chính sách có được tính ổn định, phương thức hiệu quả nhất là chia việc thực thi chính sách thành những giai đoạn khác nhau, mỗi giai đoạn có mục tiêu và lộ trình riêng. Có như vậy, bất luận trong hoàn cảnh nào, người hoạch định và thực thi chính sách đều biết được mình đang ở đâu và cần làm gì trong tiến trình ấy. Đương nhiên trong mỗi giai đoạn, pháp luật sẽ có được tính đồng bộ và ổn định, vì nó luôn hướng tới một mục tiêu chung, thống nhất. Trái lại, một chính sách hay thay đổi hoặc thiếu lộ trình cụ thể sẽ gây khó khăn, phức tạp trong việc xây dựng và thực thi pháp luật. Ví dụ: trong chính sách khuyến khích phát triển công nghiệp sản xuất, lắp ráp xe máy trong nước, do thiếu lộ trình cụ thể và liên hoàn, khả dĩ có thể giải quyết tận gốc vấn đề. Vì vậy, khi xe máy Trung Quốc nhập khẩu tràn lan trên thị trường Việt Nam thì Nhà nước xử lý bằng cách ra văn bản cấm nhập khẩu xe máy Trung Quốc, dẫn đến việc Trung Quốc có chính sách trở lại là cấm nhập khẩu dưa hấu của Việt Nam.
Thứ ba, pháp luật phải phản ánh các chính sách ở điểm cân bằng. Trong thực tế cuộc  sống có rất nhiều chính sách. Về cơ bản, các chính sách đều nhất quán, song lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội - cái nền của các chính sách - đôi khi không đồng quy tại một điểm. Việc hoạch định chính sách đòi hỏi phải tìm ra điểm cân bằng và ổn định, trên cơ sở đó, cụ thể hoá nó thành pháp luật. Chúng ta đều biết chính sách được xây dựng trên cơ sở tổng hợp của tình hình thực tế và dự báo các điều kiện kinh tế - xã hội, khuynh hướng phát triển chung của đất nước và của từng ngành, từng địa phương. Nhưng mỗi địa phương lại có điều kiện kinh tế - xã hội, khuynh hướng phát triển có tính đặc thù; do đó, đòi hỏi phải có chính sách khác nhau. Vậy là xuất hiện những mâu thuẫn, hạn chế lẫn nhau giữa chính sách chung của quốc gia với chính sách cụ thể của từng địa phương và kéo theo nó là những mâu thuẫn giữa văn bản quy phạm pháp luật của địa phương với văn bản của Nhà nước, nếu xét từ góc độ pháp lý đơn thuần. Minh chứng cụ thể nhất của vấn đề này là mức ưu đãi đầu tư mà các địa phương đang tìm mọi cách đẩy lên, cao hơn cả “mức trần” mà Chính phủ cho phép, để biến nó trở nên hấp dẫn hơn. Hoặc như chính sách nhập khẩu xe máy của quốc gia với chính sách quản lý giao thông của các địa phương không khớp nhau khiến một số địa phương như Hà Nội phải dùng biện pháp không thực tiễn là cấm đăng ký xe máy mới...
Thứ tư, bản thân pháp luật đôi khi cũng cản trở việc hoạch định và thực thi chính sách mới. Pháp luật được xây dựng trên nền  tảng một hệ thống chính sách thường xuyên thay đổi, do đó, bản thân nó cũng chứa đựng những yếu tố không bền vững và thiếu tính khả thi. Mặt khác, một hệ thống chính sách thiếu nhất quán cũng khiến pháp luật bị chồng chéo, không đồng bộ. Kết quả là khi tiếp tục hoạch định chính sách mới và cụ thể hoá nó thành pháp luật sẽ khó có thể thực hiện được trong môi trường pháp luật đó.
Việc tập hợp hoá và pháp điển hoá pháp luật, việc thực thi và cụ thể hoá thành pháp luật một chính sách riêng lẻ chỉ làm cho hệ thống pháp luật thêm thiếu đồng bộ, thậm chí mâu thuẫn nhau mà thôi. Đến đây, chúng ta lại trở về bài toán khó mà lâu nay vẫn chưa có lời giải, đó là vấn đề thẩm quyền quản lý. Chúng ta thực sự lúng túng vì những vướng mắc trong cách thức tổ chức thực hiện, chẳng hạn luật hiện hành quy định HĐND các cấp có quyền: “quyết định những chủ trương và biện pháp quan trọng đểphát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội...”. Những   “chủ trương, biện pháp quan trọng” này không vượt ra khỏi cái khung pháp luật đang được ấn định vào thời điểm hiện hành. Vậy là chính sách của địa phương không thể mang tính ổn định, dài hơi, cũng không thể mang tính đặc thù và kết quả là chưa có tính chủ động. Nên chăng, chúng ta cần tham khảo các mô hình tổ chức quản lý khá hiệu quả ở các nước phát triển như:  
Mô hình thứ nhất, Chính phủ chỉ quản lý những vấn đề chung nhất; thực hiện điều tiết chính sách của các địa phương bằng chính sách chung. HĐND địa ph-ơng phát huy tối đa vai trò của mình trong việc hoạch định chính sách và giám sát UBND cùng cấp thực thi chính sách.
Mô hình thứ hai, Chính phủ chỉ đạo toàn diện và trực tiếp đưa cán bộ xuống lãnh đạo UBND địa ph-ơng để thực hiện chính sách của nhà nước. HĐND địa phương giữ vai trò giám sát hoạt động của UBND; đồng thời có quyền kiến nghị Chính phủ áp dụng các biện pháp đặc thù để phát triển địa phương.
 

Thống kê truy cập

33080670

Tổng truy cập