1.1 Ba vấn đề để lại cho văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành

- Một là, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng Quốc hội (khoản 3 Điều 99).

- Hai là, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thuộc UBTVQH (khoản 2 Điều 100).

- Ba là, Ban thư ký thuộc Văn phòng Quốc hội hay trực thuộc Quốc hội (khoản 2 Điều 98).

Đó là những vấn đề mà Luật còn để lại cho văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Do chưa có các văn bản hướng dẫn nên phải tạm thời thống nhất với nhau một số điểm trước khi bàn về các mối quan hệ.

Về vấn đề thứ nhất: Chúng tôi dự tính, cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Văn phòng Quốc hội cho đến nay đã tương đối ổn định sau khi UBTVQH đã ban hành Nghị quyết số 618/2013/UBTVQH13 năm 2013 sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Nghị quyết số 417 năm 2003. Chỉ có một vấn đề phải bàn và xác định cho rõ, đó là, các đơn vị (Vụ, Trung tâm ...) của các cơ quan thuộc UBTVQH có còn là những đơn vị do Văn phòng Quốc hội quản lý về nhân sự, chính sách, chế độ nữa không? Vì khoản 2 Điều 100 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định, “UBTVQH quy định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ, chính sách áp dụng đối với đội ngũ cánbộ, công chức, viên chức, người lao động khác làm việc tại các cơ quan này phù hợp với tính chất đặc thù của hoạt động của Quốc hội”. Trên thực tế thì Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc UBTVQH đã thực thi quy định này; còn Vụ Công tác đại biểu, Vụ Dân nguyện và Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử, theo thông tin mà chúng tôi nắm được, thì đang xây dựng đề án theo khoản 2 Điều 100 nói trên. Tuy nhiên, việc này ảnh hưởng không nhiều đến Ban thư ký. Về mối quan hệ công tác được bàn ở đây là mối quan hệ về chuyên môn, nghiệp vụ; còn những vấn đề về cơ sở vật chất - kỹ thuật, điều kiện làm việc có lẽ sẽ bàn ở một phạm vi khác.

Về vấn đề thứ hai: Các cơ quan của UBTVQH đang làm đề án về kiện toàn bộ máy, hoàn thiện cơ cấu tổ chức, làm rõ hơn chứcnăng,nhiệm vụ, quyền hạn... nhưng đến nay cũng chưa có những thay đổi lớn, nghĩa là vẫn ổn định, hoạt động bình thường.

Vấn đề thứ ba: Ban thư ký trực thuộc cơ quan nào? Trước đây Đoàn thư ký kỳ họp là tổ chức giúp việc cho Quốc hội tại kỳ họp do Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội - Trưởng đoàn thư ký điều hành. Nay, khoản 2 Điều 98 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định, “Giúp việc cho Tổng thư ký Quốc hội có Ban thư ký. Cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Ban thư ký do UBTVQH quy định”. Trước mắt tạm thời vẫn giữ mối quan hệ trực thuộc như hiện tại, nghĩa là Ban thư ký của Quốc hội do Tổng thư ký - Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội điều hành, chỉ thay đổi cơ cấu tổ chức và một số hoạt động (sẽ trình bày ở mục 3).

Các Nghị viện trên thế giới tổ chức Ban thư ký và thư ký cũng có những khác biệt. Ở nhiều Nghị viện như Thái Lan, Hàn Quốc, Úc, Phần Lan, Italia... dưới Tổng thư ký là các Ban thư ký của các Ủy ban của Nghị viện. Ban thư ký như một đơn vị cấp Vụ (nếu so sánh với Quốc hội Việt Nam thì chính các Vụ phục vụ Hội đồng Dân tộc, phục vụ các Ủy ban hiện nay là các Ban thư ký). Ban thư ký của các Ủy ban chịu trách nhiệm về công tác tổ chức và chuẩn bị cho các hoạt động của Ủy ban; trợ giúp Ủy ban việc xem xét các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Ủy ban. Các thư ký là những chuyên viên thành thạo các thủ tục tổ chức hoạt động của Ủy ban, của Nghị viện. Nhưng cũng có một số nước (như Đan Mạch) trong Nghị viện chỉ tổ chức một Ban thư ký chung (tương đương với một Vụ hoặc Tổng vụ) của Nghị viện. Trưởng ban thư ký - Vụ trưởng (Tổng Vụ trưởng) sẽ phân công các thư ký (chuyên viên) phục vụ các Ủy ban (nếu so sánh với Quốc hội Việt Nam thì mô hình này tương tự như Quốc hội từ nhiệm kỳ khóa VIII trở về trước, nghĩa là chỉ có một Vụ phục vụ Hội đồng và các Ủy ban).

Ban thư ký Ủy ban vừa chịu sự lãnh đạo của Ủy ban, vừa chịu sự quản lý điều hành của Tổng thư ký Nghị viện. Như vậy, Ban thư ký là một đơn vị cấp Vụ hay Tổng vụ, còn các chuyên viên trong Ban (Vụ) là thư ký.

Ở Việt Nam, khái niệm thư ký lại khác. Theo Từ điển tiếng Việt do Nhà xuất bản Đà Nẵng và Trung tâm Từ điển học ấn hành năm 1997 (trang 936) thì: Thư ký là người giúp việc, viết lách, nói chung làm công việc về giấy tờ hoặc người làm nhiệm vụ soạn thảo những giấy tờ văn bản quan trọng điều hành các công việc hằng ngày của một tổ chức, cơ quan, đoàn thể. Theo cách hiểu này thì Ban thư ký gồm nhiều thư ký, trong đó có một người đứng đầu chịu trách nhiệm chung. Trong nhiều cơ quan ngoài các đơn vị như Vụ, Trung tâm, Ban ... thì vẫn có Ban thư ký; Quốc hội là một cơ quan như thế, bên cạnh Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, còn có Đoàn (Ban) thư ký.

Quốc hội Việt Nam từ khóa I đến khóa VI chưa có Đoàn thư ký kỳ họp như sau này và hiện nay, mà bắt đầu mỗi kỳ họp phải bầu Đoàn thư ký. Luật Tổ chức Quốc hội đầu tiên được xây dựng theo Hiến pháp năm 1959, được Quốc hội khóa II thông qua ngày 14/7/1960 (có hiệu lực thi hành ngày 26/7/1960) tại Điều 4 quy định: “Bắt đầu mỗi kỳ họp, Quốc hội họp phiên trù bị để thông qua chương trình nghị sự, bầu Chủ tịch đoàn và Thư ký đoàn của kỳ họp”. Về nhiệm vụ của Thư ký đoàn, Điều 6 Luật này quy định, “Thư ký đoàn có nhiệm vụ lập biên bản kỳ họp và biên bản các phiên họp, làm các việc khác do Chủ tịch đoàn giao cho”. Đến Quốc hội khóa VII, kỳ họp thứ nhất ngày 03/7/1981, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng Nhà nước theo Hiến pháp năm 1980. Điều 8 Luật này quy định, “Quốc hội bầu Đoàn thư ký các kỳ họp cho mỗi khóa Quốc hội theo danh sách do Chủ tịch Quốc hội giới thiệu”. Như vậy, từ Quốc hội khóa VII đến nay mới có Đoàn thư ký kỳ họp Quốc hội.

Số lượng thành viên Đoàn thư ký trong các khóa gần đây tăng dần (Khóa IX có 7 thành viên, Khóa X có 8, Khóa XI tăng lên 11, Khóa XII và XIII là 13 thành viên). Về cơ cấu, Trưởng đoàn là Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội; các thành viên khác là Phó Chủ nhiệm các Ủy ban, Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc. Hai Khóa XII và XIII, trong Đoàn thư ký có 02 thành viên của Ủy ban Pháp luật. Vì tên là Đoàn thư ký kỳ họp Quốc hội nên nó chỉ hoạt động trong kỳ họp, giữa hai kỳ họp hầu như không hoạt động gì. Trong kỳ họp, Đoàn thư ký làm đầy đủ các công việc như giúp Quốc hội ra thông cáo từng phiên họp và toàn bộ kỳ họp, ghi biên bản các buổi họp tổ, các phiên họp toàn thể, góp ý vào các Dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, xây dựng đề cương báo cáo kết quả kỳ họp, theo dõi hoạt động của đại biểu... Tuy nhiên, các công việc trên phần lớn chỉ mang danh nghĩa Đoàn thư ký, còn thực chất là các Vụ phục vụ Hội đồng Dân tộc, phục vụ các Ủy ban, Vụ Công tác đại biểu (tùy từng nội dung, tùy từng dự án) mà thực hiện dưới sự chỉ đạo về nội dung của lãnh đạo Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban và sự điều hành kết nối của Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội. Điều đó cũng nói lên một thực tế là, các phiên họp của UBTVQH giữa hai kỳ họp tuy không có Đoàn thư ký nhưng mọi việc như ra thông cáo, ghi biên bản, kết luận các vấn đề ... vẫn hoàn thành trôi chảy, vì các Vụ nói trên vẫn hoạt động liên tục như một dòng chảy theo chức năng, nhiệm vụ của mình.

Như vậy, Đoàn thư ký hoạt động mang tính hình thức hơn là nội dung thực chất. Cần nói thêm rằng, trong thời kỳ công nghệ thông tin chưa phát triển (từ Khóa X trở về trước) thì Đoàn thư ký còn có một số việc như quan sát đại biểu giơ bảng số để ghi chép thứ tự, giúp Chủ tọa mời đại biểu phát biểu. Một số văn bản phải sửa bằng bút trên bản thảo bằng giấy... Nay các phương tiện công nghệ thông tin đã khá đầy đủ nên các thư ký tại các phiên họp toàn thể hầu như không phải làm gì ngoài việc đọc các dự thảo văn bản trình để thông qua vào cuối kỳ họp (mà đó lại là công việc của Thường trực các Ủy ban).

Tình hình trên gợi cho chúng ta suy nghĩ: tới đây, cơ cấu nhân sự và chức năng, nhiệm vụ của Ban thư ký như thế nào để hoạt động thực chất, có hiệu quả theo nguyên lý “công việc đòi hỏi tổ chức và con người chứ không phải vì con người mà sinh ra tổ chức”.

Mặc dù Quốc hội bình thường chỉ họp hai kỳ trong năm (Điều 90 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014), nhưng UBTVQH thường kỳ mỗi tháng họp một phiên (Điều 61), các cơ quan của Quốc hội (Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban), Viện, các Ban vẫn hoạt động thường xuyên, liên tục theo chức năng, nhiệm vụ của mình. Bởi vậy, Ban thư ký cũng phải làm việc thường xuyên, liên tục trong suốt cả năm, suốt cả nhiệm kỳ để phục vụ Quốc hội, UBTVQH và thực hiện các công việc cần thiết khác như giúp Chủ tịch Quốc hội tiếp nhận các chất vấn, phân loại, gửi đến các địa chỉ phải trả lời, nhận các văn bản trả lời ...).

Tên của Ban thư ký cũng cần được xác định đầy đủ, chính thức. Theo chúng tôi, nếu ở Chương VI Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 đã quyết định chức danh Tổng thư ký Quốc hội, thì tiếp theo đó, Ban thư ký cũng nên là Ban thư ký Quốc hội.

Ban thư ký Quốc hội có chức năng giúp Quốc hội, UBTVQH về quy trình, thủ tục, điều hành các hoạt động của Quốc hội, UBTVQH và đánh giá các kết quả hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Về nhiệm vụ, Ban thư ký Quốc hội có thể có các nhiệm vụ:

- Giúp UBTVQH xây dựng Chương trình làm việc của kỳ họp Quốc hội, Chương trình làm việc của phiên họp UBTVQH.

- Làm biên bản mỗi phiên họp và biên bản toàn kỳ họp Quốc hội; chuẩn bị thông cáo về phiên họp của Quốc hội; tổng hợp ý kiến của đại biểu Quốc hội trong mỗi dự án luật, các dự án khác, các vấn đề kinh tế - xã hội.

- Làm biên bản mỗi ngày làm việc và toàn bộ phiên họp của UBTVQH; chuẩn bị thông cáo về ngày làm việc của UBTVQH; tổng hợp ý kiến của các thành viên UBTVQH, các đại biểu Quốc hội dự phiên họp về các dự án luật, pháp lệnh, các dự án khác, các vấn đề kinh tế - xã hội.

- Phối hợp với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các cơ quan hữu quan để chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, của UBTVQH.

- Chuẩn bị đề cương báo cáo kết quả kỳ họp để đại biểu Quốc hội báo cáo với cử tri; báo cáo kết quả phiên họp UBTVQH để phục vụ công tác thông tin tuyên truyền.

- Chuẩn bị các bài phát biểu của Chủ tịch Quốc hội, Phó Chủ tịch Quốc hội trong các kỳ họp Quốc hội, các phiên họp UBTVQH và các bài phát biểu khác khi có yêu cầu.

- Những nhiệm vụ khác do Chủ tịch Quốc hội giao.

- Ban thư ký Quốc hội và từng thành viên phải hoạt động thực chất, thực sự có “sản phẩm” chứ không thể hoạt động hình thức như hiện nay.

- Phải căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của Ban để cơ cấu nhân sự (nhiệm vụ nói trên thuộc đơn vị nào đang thực hiện thì cần được cơ cấu rõ).

- Thành viên Ban thư ký không nhất thiết là đại biểu (như nhiều Nghị viện trên thế giới, Tổng thư ký và Thư ký không thể là nghị sĩ) nhưng phải là những chuyên gia, chuyên viên giỏi trong bộ máy giúp việc của Quốc hội/Nghị viện; phải là những người rất tường minh, thông thạo quy trình, thủ tục hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội.

- Phương án 1: Tổng thư ký Quốc hội do Quốc hội bầu theo luật định. Các thư ký, gồm 10 lãnh đạo (Vụ trưởng hoặc Phó Vụ trưởng) hoặc chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp của 10 vụ phục vụ Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, một thành viên là của Vụ Tổng hợp (Vụ này đang làm Chương trình kỳ họp Quốc hội, Chương trình phiên họp UBTVQH và một số việc liên quan), một thành viên của Vụ Phục vụ hoạt động giám sát, trong đó có hoạt động chất vấn tại kỳ họp Quốc hội và phiên họp UBTVQH, giám sát chuyên đề, một thành viên là Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội để giúp Tổng thư ký - Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội trong quá trình phối hợp công tác với Văn phòng Quốc hội, với các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan thuộc UBTVQH. Tổng cộng toàn Ban thư ký có 14 thành viên. 

Ưu điểm của phương án này là các thư ký nghe và làm trực tiếp các công việc phục vụ Quốc hội, UBTVQH. Khắc phục tình trạng người khác làm rồi “gắn mác” Đoàn thư ký vào. Theo lĩnh vực của mình, lãnh đạo Hội đồng Dân tộc, lãnh đạo các Ủy ban vẫn chỉ đạo nghiệp vụ đối với thư ký chịu trách nhiệm phần việc được giao. Nhược điểm (không quan trọng lắm) là có trường hợp người ngồi trên bàn thư ký kỳ họp có vẻ không “bề thế” bằng Phó Chủ nhiệm Ủy ban hay Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc.

- Phương án 2: Như phương án 1, nhưng mỗi Ủy ban và Hội đồng Dân tộc thêm một người là cấp phó, do đó số lượng thành viên Ban thư ký sẽ là 24. Ưu điểm của phương án này là có bước chuyển đổi kế thừa mô hình Đoàn thư ký. Nhưng có nhược điểm là cồng kềnh, có phần hình thức không cần thiết.

Ngoài ra, có thể có phương án 3 giữ nguyên như mô hình Đoàn thư ký hiện nay (chỉ đổi tên gọi) nhưng các thư ký phải làm việc thực chất, có sản phẩm cụ thể. Ưu điểm của phương án này là “bề thế” về hình thức, dễ được chấp nhận; nhưng nhược điểm là lặp lại tính hình thức, các thư ký là Phó Chủ nhiệm Ủy ban, Phó Chủ tịch Hội đồng không thể trực tiếp tự mình làm mà vẫn phải chỉ đạo Vụ nghiệp vụ thực hiện công việc.

Chúng tôi thiên về phương án 1.

Nếu theo phương án 1 về nhân sự thì trong quản lý điều hành, toàn bộ các thành viên Ban thư ký đều nằm trong Văn phòng Quốc hội. Quan hệ trong công việc, phân công, phân nhiệm, phối hợp sẽ khá thuận lợi. Trên giác độ thư ký thì Tổng thư ký điều hành công việc đối với các thư ký. Còn trên giác độ lãnh đạo thì Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội chỉ đạo các cán bộ dưới quyền của mình. Nói chung, hiệu lực và hiệu quả sẽ tương đối cao. Còn theo phương án 2 thì Tổng thư ký phải thường xuyên trao đổi công việc với lãnh đạo Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, nhiều khi không thật sự cần thiết và tiêu hao thời gian lao động nhiều hơn mà hiệu quả thấp hơn.

Ban thư ký quan hệ với các cơ quan của Quốc hội theo ba khối công việc chính (ba chức năng của Quốc hội) là lập pháp, giám sát, quyết định và theo từng lĩnh vực. Ví dụ về lập pháp, nếu là các dự án luật về lao động, việc làm thì quan hệ với Ủy ban về Các vấn đề xã hội; nếu là các dự án luật về tài chính, tiền tệ thì quan hệ với Ủy ban Tài chính, Ngân sách ... Về hoạt động giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia thì Ban thư ký cũng thực hiện quan hệ theo các lĩnh vực như vậy. Theo chúng tôi, đây là mối quan hệ ràng buộc, cộng đồng trách nhiệm tối đa (không phải quan hệ chỉ đạo trên dưới, qua lại).

Các cơ quan thuộc UBTVQH không có chức năng thẩm tra và giám sát như các cơ quan Quốc hội, nhưng có thể có các kiến nghị. Ví dụ: thông qua công tác tiếp công dân; tiếp nhận, phân loại và xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo của cử tri, Ban Dân nguyện có thể kiến nghị với UBTVQH giám sát vấn đề đền bù giải tỏa mặt bằng ở một địa phương nào đó. Tương tự như vậy, Ban Công tác đại biểu có thể kiến nghị UBTVQH hủy bỏ một văn bản của Hội đồng nhân dân một tỉnh nào đó trái với Hiến pháp, pháp luật... Do vậy, quan hệ giữa Ban thư ký Quốc hội với các cơ quan thuộc UBTVQH là mối quan hệ theo những công việc của các cơ quan đó có liên quan đến Quốc hội, đến UBTVQH và cũng là mối quan hệ cộng đồng trách nhiệm./.

 

---