Trở về trước, trong lý luận và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước ở các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN), khả năng công dân (và cả cơ quan, tổ chức) khiếu kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính[1] của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước (HCNN), xin gọi chung là cơ quan hành chính, đến tòa án là điều hầu như không thể. Lập luận chủ yếu nói chung được cả các nhà nghiên cứu và xã hội chấp nhận là trong nhà nước XHCN, tranh chấp hành chính giữa nhà nước và công dân không phải là mâu thuẫn cơ bản. Tranh chấp có thể dàn xếp, giải quyết giữa công dân với cơ quan HCNN thông qua việc giải quyết khiếu nại của chính cơ quan hoặc hệ thống cơ quan này theo đề nghị của công dân. Thực ra, người ta đã bỏ qua thực tế rằng, trong giải quyết khiếu nại, không phải cơ quan hành chính nào cũng sẵn sàng nhận và sửa chữa một cách nghiêm túc, có trách nhiệm các thiếu sót trong các quyết định, hành vi hành chính của mình. Một bộ phận cơ quan hành chính luôn có xu hướng bảo vệ, chứng minh tính đúng đắn trong quyết định, hành vi hành chính để chứng tỏ năng lực, uy tín thực thi công vụ của mình và tạo tâm lý khá phổ biến như vậy trong cán bộ, công chức. Đó là chưa kể các nguyên nhân tiêu cực khác. Giải quyết tranh chấp hành chính theo cách vừa nêu được gọi là cơ chế “bộ trưởng - quan tòa” với hàm ý xác nhận phương thức giải quyết tranh chấp này có ưu thế riêng, nhưng cũng chỉ ra đó là phương thức giải quyết khiếu nại hành chính không hoàn toàn khách quan.

Khắc phục nhận thức không thực tế ấy và bổ khuyết cho phương thức giải quyết tranh chấp hành chính trên đây, trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền, ngày 28/10/1995, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân, trong đó, xác nhận tòa án có bộ máy để thực hiện nhiệm vụ xét xử các vụ án hành chính. Tiếp đó, ngày 21/5/1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực kể từ ngày 01/07/1996. Sau những sửa đổi, bổ sung năm 2006, kể từ ngày 01/7/2011, Pháp lệnh này được thay thế bởi Luật Tố tụng hành chính (TTHC). Luật được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2010 trên cơ sở kế thừa nhiều quy định của Pháp lệnh. Với sự hiện diện của phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bởi tòa án (thường được gọi là tài phán hành chính hay tư pháp hành chính), trong Nhà nước pháp quyền nước ta đã có được diện mạo mới trên phương diện nhân quyền: bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bằng tòa án - cách thức bảo vệ cao nhất quyền con người, quyền công dân trong lĩnh vực quản lý HCNN. Tất nhiên, vấn đề quan trọng là trong thực tế, tòa án đã bảo vệ được quyền con người, quyền công dân có hiệu quả như thế nào. Nhưng về phương diện pháp luật, trong hệ thống pháp luật Việt Nam đã có thêm một hình thức TTHC ngang hàng với các hình thức tố tụng truyền thống là hình sự và dân sự.

Cho đến nay, sau gần bốn năm thi hành Luật TTHC, pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật đang đặt ra các vấn đề cần xem xét về điều chỉnh pháp luật và thi hành pháp luật. Thực ra thì nhiều vấn đề không phải mới phát sinh từ khi có Luật TTHC, mà đã từ trước đó, khi thi hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Trong những vấn đề đó, chúng tôi chỉ đề cập một số nội dung liên quan đến bên bị khởi kiện gắn với nguyên tắc bình đẳng và bảo đảm bình đẳng trong TTHC. Bên bị khởi kiện đó là chủ thể đặc biệt trong vụ án hành chính: cơ quan HCNN. Với đối tượng này, về nguyên tắc pháp luật TTHC không dành cho ưu tiên, ưu đãi gì so với các chủ thể khởi kiện. Nhưng điều ai cũng biết là trước cơ quan HCNN, người khởi kiện là người yếu thế hơn trong vụ kiện. Họ nói chung không có hoặc thiếu trong tay không những về mặt quyền lực nhà nước, mà còn về trình độ pháp lý, năng lực thi hành pháp luật…

Trong pháp luật về TTHC nước ta, nguyên tắc bình đẳng đã ghi nhận ngay từ khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Điều 6 của Pháp lệnh ghi nhận rằng: “Các đương sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong quá trình giải quyết vụ án hành chính”. Kế thừa quy định này, Luật TTHC hiện hành ghi chi tiết hơn:

“Điều 10. Bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong TTHC

1. Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, trước toà án, không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, trình độ văn hoá, nghề nghiệp.

2. Mọi cơ quan, tổ chức đều bình đẳng không phụ thuộc vào hình thức tổ chức, hình thức sở hữu và những vấn đề khác.

3. Các đương sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Toà án có trách nhiệm tạo điều kiện để họ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình”.

Với quy định trên đây thì rõ ràng là công dân - người khởi kiện và cơ quan HCNN - người bị khởi kiện đều bình đẳng trước pháp luật và trước tòa án. Như vậy, về phương diện điều chỉnh pháp luật, khó ai có thể nghi ngờ gì về sự bình đẳng giữa các chủ thể tham gia TTHC, dù một bên bị khởi kiện là cơ quan công quyền. Tuy nhiên, ngay từ khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được thông qua và có hiệu lực thi hành từ giữa những năm 90 thế kỷ trước, người ta đã nhận biết sự phức tạp khi xét xử mà một bên đương sự là cơ quan HCNN. Cho đến nay, vụ án loại này vẫn được nhận định là “rất nhạy cảm, phức tạp”[2]. Trong các báo cáo hàng năm của ngành tòa án, trong thực tiễn tiến hành xét xử các vụ án hành chính và trong các nghiên cứu về thủ tục TTHC[3],  ít nhiều vẫn cho thấy điều đó.

Những bất cập do chủ thể tham gia tố tụng là cơ quan HCNN thể hiện trong thực tế dưới các hình thức như: không cung cấp, chậm cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, chính xác các tài liệu, chứng cứ liên quan đến vụ án; cử đại diện tham gia tố tụng khi đối chất, tranh tụng không nắm được nội dung vụ việc khởi kiện, không có thẩm quyền trả lời mà chỉ ghi nhận ý kiến về báo cáo lại, thậm chí có những trường hợp cơ quan HCNN kéo dài thời gian thụ lý giải quyết vụ án hành chính bằng cách không ký giấy ủy quyền, không cử người tham gia phiên tòa… Ngoài ra, các thẩm phán có tâm lý rất e ngại khi phải xét xử các khiếu kiện đối với ủy ban nhân dân, chủ tịch ủy ban nhân dân, quyết định của tòa án không được các cơ quan HCNN chấp hành nghiêm theo quy định pháp luật... Đây là các vướng mắc rất lớn đem lại từ phía các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước gây ách tắc cho việc xét xử và thi hành bản án, quyết định của tòa án trong các vụ án hành chính; nhưng lại là điều mà khi giải quyết việc kiện, khi xét xử các vụ án dân sự không gặp.

Từ những bất cập kể trên, đã có các kiến nghị khác nhau về sửa đổi Luật TTHC. Đó là đề nghị về việc kéo dài thời gian chuẩn bị xét xử hoặc thời gian phải có ý kiến hoặc cung cấp tài liệu, chứng cứ khi được thông báo về việc bị kiện để cơ quan HCNN có điều kiện xác định người đại diện tham gia vụ án, chuẩn bị tài liệu, chứng cứ chứng minh, đề xuất ghi trong Luật buộc người ký quyết định phải tham gia phiên tòa hoặc quy định người được ủy quyền tham gia phiên tòa phải có đủ thẩm quyền xử lý các vấn đề liên quan đến vụ án. Trong trường hợp quyết định hành chính của cơ quan HCNN bị tòa án hủy quyết định hành chính thì tòa án có quyền yêu cầu cơ quan này ban hành quyết định hành chính mới thay thế…

Có nhận xét rằng, các đề xuất trên đây thể hiện rất rõ thiện ý mong muốn cơ quan HCNN, người có thẩm quyền trong trách nhiệm của mình tuân thủ pháp luật tố tụng để bảo đảm quyền của công dân trước tòa án và để tòa án có thể xét xử thuận lợi vụ án hành chính. Tuy nhiên, dường như đề xuất như thế quá “lành”, có phần ưu ái với cơ quan này. Nhà nước pháp quyền luôn đòi hỏi trách nhiệm rất cao của các cơ quan nhà nước, trong đó có cơ quan HCNN trước công dân. Có mấy lý do để phải có một cách nhìn đúng hơn về tư cách tố tụng của cơ quan HCNN để từ đó có hướng điều chỉnh pháp luật TTHC hiện nay. Thứ nhất, trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, trên nguyên tắc là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Bản chất chính trị - xã hội đó của Nhà nước không thể hiện trừu tượng mà phải được thể hiện trong các quan hệ xã hội cụ thể, đối với các cá nhân, tổ chức, cơ quan cụ thể. Từ đó, cơ quan nhà nước bị công dân khởi kiện cần phải thể hiện trách nhiệm của mình trước người dân bằng việc thực hiện tốt các nghĩa vụ tố tụng của mình một cách cụ thể. Thứ hai, về bản chất chính trị - pháp lý, nhà nước pháp quyền khác với các nhà nước chuyên chế, cảnh sát là ở chỗ quan hệ giữa nhà nước với công dân là quan hệ bình đẳng qua lại về quyền, về nghĩa vụ pháp lý. Thứ ba, TTHC và tố tụng dân sự có bản chất pháp lý rất giống nhau, đó là thủ tục về việc kiện. Bất cứ việc kiện nào được giải quyết đáp ứng được yêu cầu của công lý thì các bên kiện tụng phải bình đẳng về quyền và nghĩa vụ. Từ ba điểm vừa nêu, có thể nói, trong nhà nước pháp quyền với danh xưng là hiện đại và tiến bộ thì không có không gian tố tụng nào dành đặc quyền cho cơ quan HCNN - cơ quan quản lý so với người khởi kiện là công dân - bên bị quản lý. Đây chính là các quan điểm cơ bản, chỗ đứng để xem xét về quyền và nghĩa vụ của cơ quan HCNN trên một số khía cạnh trong TTHC dưới đây.

Hiện nay, theo quy định của Luật TTHC, việc chuẩn bị xét xử đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính theo Điều 117 là 04 tháng, kể từ ngày thụ lý. Trong thời hạn này, thời gian được phân bố liên quan đến việc cơ quan hành chính thực hiện nghĩa vụ tố tụng của mình như sau: trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày thụ lý (ngày người khởi kiện xuất trình biên lai nộp tiền tạm ứng án phí), Chánh án Tòa án phải phân công thẩm phán giải quyết vụ án (khoản 1 Điều 112). Trong thời hạn 05 ngày làm việc, tòa án phải thông báo bằng văn bản cho người bị kiện về việc đã thụ lý vụ án (khoản 1 Điều 114). Và, trong thời hạn 15 ngày (có thể được gia hạn một lần đến 10 ngày), từ ngày nhận được thông báo, cơ quan này phải nộp cho tòa án văn bản ghi ý kiến của mình về yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo, nếu có (khoản 1, 2 Điều 115). Trong thực tế, quy định này không được một số cơ quan HCNN thực hiện nghiêm chỉnh. Người ta cho rằng, thời gian như vậy là chật hẹp, cần phải tăng lên, chẳng hạn từ 04 tháng lên thành 06 tháng. Phân tích quy định của Luật như trên cho thấy, với nền hành chính có tính chuyên nghiệp và thái độ tích cực thì khoảng thời gian đó là không ngắn, đủ để cơ quan hành chính thực hiện các công việc theo yêu cầu của tòa án. Sau 25 ngày (mức thời gian tối đa) để thể hiện ý kiến về yêu cầu của người khởi kiện và chuẩn bị tài liệu, chứng cứ kèm theo (nếu có), cơ quan hành chính còn có đến hơn hai tháng rưỡi nữa để chuẩn bị cho việc tham gia phiên tòa. Thời gian như thế là hợp lý, tương đương với việc giải quyết các vụ án dân sự hiện nay. Mặt khác, đối với công dân, kéo dài thời gian chuẩn bị xét xử là không nên vì điều đó sẽ làm cho người khởi kiện mòn mỏi tâm lý hơn và ở nghĩa nào đó, là có lợi cho người bị khởi kiện hơn. Pháp luật cần dành phần có lợi nhất và có thể cho công dân.

Trước hiện tượng cơ quan HCNN chậm cử người đại diện tham gia phiên tòa hoặc cử người không nắm được vụ việc, không có thẩm quyền giải quyết mà chỉ ghi nhận về báo cáo lại sẽ gây khó khăn cho tiến trình xét xử, có nên sửa đổi, bổ sung quy định người ký quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khởi kiện bắt buộc phải có mặt tại phiên tòa? Hoặc sửa đổi, bổ sung quy định người được ủy quyền tham dự phiên tòa hành chính phải là người có đủ thẩm quyền để có thể thay mặt người bị khởi kiện? Về vấn đề này, một lần nữa cần nhấn mạnh rằng, cơ quan HCNN cũng chỉ là một bên của vụ kiện và vụ kiện xét về bản chất, phải được xét xử như vụ kiện dân sự khác. Ở đây, cử người đại diện tham gia phiên tòa như thế nào là việc nội bộ của cơ quan HCNN, không cần có quy định thúc đẩy gì đối với cơ quan này. Nếu cơ quan này không cử người, tòa án xét xử khiếm diện vụ án. Nếu họ cử người không có khả năng tranh tụng hoặc không nắm được vụ việc, không có thẩm quyền trả lời chất vấn thì hoạt động của người đại diện phải được xem là chính cơ quan hành chính đó đã để tòa án xét xử. Trong trường hợp này, xem như cơ quan HCNN đã “đuối lý” để tòa án phán quyết. Không nên đặt vấn đề “đợi” ý kiến của cơ quan hành chính. Do đó, không nên vì lý do như trên mà đặt ra vấn đề kéo dài thời hạn chuẩn bị xét xử.  

Trong xét xử bất cứ vụ án nào thì chứng cứ để xét xử là vấn đề quan trọng hàng đầu. Trong việc xét xử vụ án hành chính hiện nay, một trong những khó khăn lớn là việc cơ quan hành chính không cung cấp tài liệu, chứng cứ hoặc cung cấp tài liệu, chứng cứ không đầy đủ làm cho việc xét xử của tòa án, đặc biệt là khi công dân, không thể có được các tài liệu, chứng cứ do chính cơ quan HCNN này nắm giữ. Quả thực đây là vấn đề khó cho tòa án, làm cho vụ án kéo dài ngoài thời hạn quy định của Luật TTHC. Tòa án không có cơ sở để khẳng định và tuyên bố quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị khởi kiện là hợp pháp hay không hợp pháp. Từ đây người ta nghĩ đến việc quy định chế tài hoặc thực hiện các biện pháp bắt buộc nào đấy để cơ quan hành chính phải cung cấp. Các biện pháp được đề xuất có ý nghĩa nhất định trong việc thúc đẩy cơ quan HCNN trong việc thực hiện nghĩa vụ về cung cấp tài liệu, chứng cứ của mình. Tuy nhiên, chưa chắc việc áp dụng các biện pháp đó sẽ làm cho tòa án xét xử vụ án thuận lợi hơn, khi cơ quan này cố tình hoặc do lý do nào đấy không thể thực hiện tốt nghĩa vụ tố tụng này.

Để giải quyết các trường hợp chứng cứ bị trì hoãn, không đầy đủ từ phía cơ quan HCNN như trên, tốt nhất là giải quyết vấn đề ngay trong tố tụng, chứ không nên bằng các biện pháp ngoài tố tụng. Xét xử thì phải có chứng cứ, nhưng nếu cơ quan HCNN không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ tài liệu, chứng cứ thì hãy xem như cơ quan HCNN đã không giải thích được hoặc không giải thích được đầy đủ tính hợp pháp trong đó. Cần quan niệm mạch lạc đây là vụ kiện về tranh chấp pháp luật, các bên đều có nghĩa vụ chứng minh về tính hợp pháp trong đề nghị, quyết định, hành vi của mình. Từ đó, vụ án được giải quyết theo phương án, tòa án tuyên bố quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là không có giá trị pháp lý. Cần lưu ý ở đây, tuyên bố này không xem quyết định hành chính và hành vi hành chính về tính hợp pháp hay không hợp pháp. Nó chỉ đơn giản được xem là không có cơ sở mà thôi. Trên thực tế, với tuyên bố như vậy ít nhiều là có lợi cho người khởi kiện.

Trong thực tế cũng còn vấn đề lớn là có những trường hợp tòa án tuyên bố quyết định hành chính là không hợp pháp toàn bộ hay một phần, nhưng cơ quan HCNN không ra quyết định mới. Trong khi đó, công dân lại cần có quyết định mới để thực hiện quyền của mình. Đây là hiện tượng đã xảy ra làm cho ý nghĩa của bản án, quyết định của tòa án không đi được tới cùng. Chính vì vậy, có ý kiến cho rằng, nên quy định thẩm quyền của tòa án yêu cầu cơ quan HCNN phải ban hành một quyết định hành chính mới thay thế quyết định bị tòa án hủy hoặc hủy một phần. Nếu không thực hiện thì có hình thức cưỡng chế buộc thi hành bản án, quyết định của tòa án.

Ý kiến này góp phần bảo đảm pháp chế trong lĩnh vực tư pháp và hành chính, có lợi cho công dân. Tuy nhiên, hãy chú ý rằng, trong Luật TTHC, tại Điều 163, các nhà làm luật không đặt vấn đề tòa án buộc người bị khởi kiện phải ban hành quyết định mới thay thế quyết định cũ mà chỉ tuyên hủy một phần hay toàn bộ quyết định hành chính bị kiện, tuyên bố một phần hay toàn bộ các hành vi hành chính là trái pháp luật, buộc chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật. Quy định như vậy là hợp lý. Tòa án, với tư cách quyền lực tư pháp chỉ nên dừng lại ở đó. Có như vậy mới bảo đảm tính độc lập của hành pháp đối với tư pháp. Nếu như tòa án có quyền cưỡng chế việc ban hành quyết định mới thì vô hình chung tư pháp đã can thiệp sâu vào hành pháp, hành chính. Trên thực tế điều đó cũng giống như việc biến tòa án thành cơ quan cấp trên của cơ quan bị khởi kiện và rất có thể sẽ làm biến dạng tư pháp, đồng thời hạ tầm quan trọng của hành pháp. Nên đặt vấn đề việc cơ quan HCNN ban hành quyết định mới hay không là thuộc khuôn khổ trách nhiệm công vụ của hoạt động HCNN. Giải quyết vấn đề này như thế nào sẽ quy định trong văn bản luật về ban hành quyết định hành chính đang được soạn thảo. Tất nhiên, một quyết định hành chính mới được ban hành không thể trái với bản án, quyết định của tòa án. Ở đây, cũng không loại trừ khả năng rằng, việc cơ quan hành chính không ra quyết định hành chính có thể sẽ hình thành một vụ án hành chính khác xuất phát từ việc khởi kiện của công dân.

Cũng liên quan đến việc xét xử vụ án hành chính liên quan đến cơ quan HCNN, có một hiện tượng phổ biến là thẩm phán hết sức ngại hoặc lúng túng khi phải xét xử vụ án mà bên bị khởi kiện là chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp với tòa án. Nếu chỉ căn cứ vào quy định của pháp luật, thẩm phán xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật để xét xử, thì đó chỉ là cái lý. Nhưng nếu nhìn vấn đề một cách thực tiễn hơn thì thấy rằng, tại mỗi đơn vị hành chính, thẩm phán còn có bao quan hệ liên quan đến lợi ích trực tiếp của họ, gián tiếp gắn với kết quả giải quyết vụ án. Nếu thực hiện một cách nghiêm túc nguyên tắc độc lập của tư pháp hay độc lập của tòa án, của thẩm phán trong xét xử thì chúng ta cần phải nghiêm túc nhìn nhận vấn đề này. Không thể phủ nhận rằng, có nhiều tòa án, thẩm phán đã đứng vững trên nguyên tắc độc lập để xét xử vụ án hành chính. Nhưng cũng có nhiều tòa án và thẩm phán rất khó khăn để bảo đảm việc xét xử vụ án hành chính một cách độc lập. Có những trường hợp thẩm phán phải xử lý vụ án bên ngoài tố tụng bằng cảnh báo, thậm chí cả đề nghị có tính yếm thế... Có thể nói, các yếu tố, quan hệ bao quanh thẩm phán hiện nay là rất khó cho việc xét xử vụ án hành chính một cách độc lập. Đã có đề xuất về giao thẩm quyền giải quyết các quyết định, hành vi hành chính của ủy ban nhân dân cùng cấp cho tòa án cấp trên thay vì tòa án cùng cấp. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng, cứ giữ nguyên thẩm quyền như quy định của Luật TTHC hiện nay. Đề xuất trên là rất đáng suy nghĩ, có tính thực tế, cần nghiên cứu, xem xét một cách tổng thể.  

Nhằm bảo đảm để những người có trách nhiệm của các cơ quan HCNN thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật TTHC, có không ít ý kiến đề nghị phải có chế tài xử lý nghiêm minh các trường hợp cơ quan HCNN, người có trách nhiệm của nó không thực hiện các nghĩa vụ tố tụng của mình. Cần khẳng định, tham gia tố tụng với tư cách người bị khởi kiện là nhiệm vụ, trách nhiệm có tính chất công vụ. TTHC bản thân nó không can dự vào việc xử lý đối với vi phạm pháp luật như thế nào, nhưng có thể ghi nhận việc cơ quan hay người có trách nhiệm nào đó vi phạm pháp luật về TTHC. Đó chính là cơ sở của việc áp dụng chế tài pháp luật, chủ yếu và quan trọng là trách nhiệm kỷ luật và có thể trách nhiệm hình sự, trách nhiệm bồi hoàn ngân sách do hành vi trái pháp luật trong thi hành công vụ. Ngoài ra, đó có thể cũng là cơ sở pháp lý để thực hiện các việc khác liên quan đến lợi ích của người vi phạm: bầu cử, bổ nhiệm… và cả tư liệu cho báo chí, dư luận xã hội, có ý nghĩa chung đối với xã hội./.