Khái niệm quyền tiếp cận thông tin (TCTT) được đề cập lần đầu tiên vào năm 1776 trong Luật Tự do báo chí của Thụy Điển. Cùng với các quy định bảo vệ quyền tự do ngôn luận, đạo luật này ghi nhận quyền của công dân được “tiếp cận tài liệu công”.

Tuy nhiên, phải đến những năm 50 của thế kỷ XX, quyền tự do thông tin mới được cộng đồng quốc tế chính thức ghi nhận. Nghị quyết số 59 của Đại hội đồng Liên hợp quốc năm 1946 khẳng định: “Tự do thông tin là quyền con người cơ bản và là nền tảng của tất cả các tự do khác…”  Còn Tuyên ngôn Thế giới về Quyền con người được Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua năm 1948 và Công ước Quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị ký kết năm 1966 thì coi quyền tự do thông tin là một nội dung của quyền tự do ngôn luận, tự do biểu đạt.

Thực hiện các văn kiện trên, tới nay đã có trên 100 quốc gia ban hành Luật Tự do thông tin (hoặc Luật TCTT, Luật Tiếp cận tài liệu hành chính công…).

Là thành viên ký Tuyên ngôn Thế giới về Quyền con người từ năm 1988 và tham gia Công ước Quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị từ năm 1982, Việt Nam đã ghi nhận quyền “được thông tin” của công dân trong Hiến pháp năm 1992. Thi hành Hiến pháp, nhiều văn bản quy phạm pháp luật như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Kiểm toán Nhà nước, Luật Báo chí, Luật Xuất bản, Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn v.v.. đã quy định cụ thể về quyền được TCTT của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc công khai thông tin trong nhiều lĩnh vực khác nhau.

Năm 2013, Quốc hội thông qua bản Hiến pháp mới. Quyền “được thông tin” tiếp tục được ghi nhận là một quyền của công dân dưới tên gọi “quyền TCTT”. Điều 25 của Hiến pháp khẳng định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, TCTT, hội họp, lập hội, biểu tình”.

Theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2015 của Quốc hội, dự thảo Luật TCTT sẽ được trình Quốc hội xem xét tại Kỳ họp thứ 10 sắp tới. Đây là một bước triển khai thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền TCTT và quyền con người, quyền công dân nói chung. Luật TCTT ra đời sẽ khắc phục những hạn chế, bất cập trong pháp luật và vướng mắc trong thực tiễn thi hành pháp luật về quyền TCTT; hoàn thiện cơ chế công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan nhà nước và các đơn vị dịch vụ công; đảm bảo quyền làm chủ, quyền mưu cầu hạnh phúc của nhân dân; góp phần cải thiện môi trường kinh doanh, phát triển kinh tế; thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, tạo điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng hơn.

Luật TCTT được bắt đầu chuẩn bị từ năm 2008. Bảy năm là thời gian đủ dài để hoàn thiện các quan điểm chỉ đạo và tích lũy kinh nghiệm xây dựng đạo luật này. Là người tham gia tư vấn cho cơ quan soạn thảo trong thời gian gần đây, có điều kiện theo dõi, góp ý cho một số phiên bản dự thảo gần đây nhất, chúng tôi thấy dự thảo[1] lần thứ 3 này đã thể hiện được những quan điểm mới và đúng đắn về quyền TCTT, về cơ bản phù hợp với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các giá trị phổ quát về quyền con người, quyền công dân trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, đáp ứng phần lớn các yêu cầu đang đặt ra từ cuộc sống. Những ưu điểm nổi bật của dự thảo này là:

Điều 4 của dự thảo Luật quy định:

“1. Mọi công dân bình đẳng, không bị phân biệt đối xử trong việc thực hiện quyền TCTT.

2. Thông tin được cung cấp phải chính xác, đầy đủ; việc cung cấp thông tin phải kịp thời, công khai, minh bạch, đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật.

3. Việc hạn chế quyền TCTT phải do luật định và trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng.

[…] 5. Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để người khuyết tật, người sống ở miền núi, hải đảo, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thực hiện quyền TCTT”.

- Dự thảo Luật khẳng định chủ thể TCTT là “mọi công dân” (khoản 1, Điều 5), không hạn chế quyền TCTT của những người bị tạm giam, tạm giữ, người đang chấp hành án phạt tù, người đang học ở trường giáo dưỡng hoặc bị bắt buộc cai nghiện ở trung tâm cai nghiện ma túy như dự thảo cũ.

- Dự thảo Luật cũng quy định: “Người nước ngoài cư trú hợp pháp tại Việt Nam có quyền yêu cầu cung cấp thông tin liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của họ” (khoản 2 Điều 15). Đây là một giải pháp vừa phù hợp với quy định của Hiến pháp - quyền TCTT là một quyền của công dân nước CHXHCN Việt Nam, vừa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn và không trái với quy định trong các điều ước quốc tế - quyền TCTT (tự do thông tin) là một quyền cơ bản của con người.

Cũng như pháp luật về TCTT (tự do thông tin) ở các nước, dự thảo Luật quy định 2 hình thức cung cấp thông tin (các Điều 10 và 15):

- Đối với các thông tin chung như văn bản quy phạm pháp luật; thủ tục hành chính; các chủ trương, chính sách, dự án liên quan đến quyền lợi của người dân; chỉ số về an toàn thực phẩm, môi trường v.v.., chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin phải chủ động công bố bằng những hình thức thích hợp để mọi người dân đều nắm được.

- Đối với các thông tin khác không thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh, đời sống riêng tư, chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin phải cung cấp cho người dân theo yêu cầu của họ mà không đòi hỏi người yêu cầu giải thích lý do.

- Cũng như pháp luật về TCTT (tự do thông tin) ở nhiều nước, khoản 2 Điều 23 của dự thảo Luật dành quyền cho người đứng đầu cơ quan cung cấp thông tin hoặc người được ủy quyền “xem xét, cân nhắc, quyết định cung cấp thông tin hạn chế tiếp cận trong các trường hợp sau:

a) Việc cung cấp thông tin là cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích cộng đồng và lợi ích của việc cung cấp thông tin đem lại cho cộng đồng lớn hơn so với mức độ nguy hại của việc không cung cấp thông tin có thể gây ra;

b) Việc cung cấp thông tin là cần thiết nhằm bảo vệ tính mạng, sức khỏe của con người hoặc ngăn ngừa những hậu quả nghiêm trọng có thể phát sinh từ việc không cung cấp thông tin;

c) Việc cung cấp thông tin là cần thiết nhằm giúp cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án, thi hành án, thanh tra, kiểm toán, giải quyết khiếu nại, tố cáo làm sáng tỏ sự thật trong quá trình giải quyết vụ việc”.

- Khoản 4 Điều 23 dự thảo Luật cũng dành cho công dân quyền “TCTT liên quan đến bí mật cá nhân của mình do các cơ quan nắm giữ; trường hợp phát hiện thông tin đó không đúng sự thật hoặc không đầy đủ, công dân có quyền yêu cầu cơ quan nắm giữ thông tin sửa đổi, bổ sung thông tin”.

Tại Chương V, với 4 điều, dự thảo Luật đã quy định tương đối chi tiết trách nhiệm của các cơ quan nhà nướctrong việc bảo đảm thực hiện quyền TCTT.

Điều 28 dự thảo Luật quy định về quyền của công dân khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo đối với các hành vi của tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về bảo đảm quyền TCTT.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 3 dự thảo Luật TCTT, quyền TCTT được hiểu là “quyền đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp, lưu giữ và sử dụng thông tin”.

Có thể so sánh với nội dung quyền TCTT (tự do thông tin) trong các văn kiện quốc tế để thấy ưu điểm và hạn chế của quy định nêu trên. Điều 19 Tuyên ngôn Thế giới về Quyền con người khẳng định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến; quyền này bao gồm quyền tự do giữ quan điểm không có sự can thiệp, tự do tìm kiếm, tiếp nhận và chia sẻcác ý tưởng và thông tin bằng bất kỳ phương tiện nào và không có biên giới”[2]. Điều 19 Công ước Quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị cũng viết: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm cả quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, không phân biệt ranh giới, hình thức tuyên truyền miệng, hoặc bằng văn bản viết, in, hoặc bằng hình thức nghệ thuật hoặc thông qua mọi phương tiện đại chúng khác tùy theo sự lựa chọn của họ”[3].

Có thể thấy, quy định của dự thảo Luật TCTT Việt Nam về quyền “tự do tìm kiếm, tiếp nhận thông tin” cụ thể hơn, bao gồm “quyền đọc, xem, nghe, ghi chép, sao chép, chụp thông tin”. So với phiên bản dự thảo trước, dự thảo lần này còn bổ sung quyền của công dân “lưu giữ” các thông tin được tiếp cận.

Tuy nhiên, dự thảo Luật không đề cập đến “quyền chia sẻ (truyền đạt, phổ biến) thông tin” với tổ chức, cá nhân khác. Phải chăng Ban soạn thảo Luật e ngại quy định chung này không phù hợp với trường hợp TCTT hạn chế tiếp cận như quy định tại khoản 5 Điều 23: “Công dân yêu cầu cung cấp thông tin hạn chế tiếp cận quy định tại Điều 22 luật này phải nêu rõ lý do yêu cầu TCTT, cam kết không tiết lộ thông tin và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc sử dụng không đúng lý do yêu cầu cung cấp thông tin”? Theo chúng tôi, dự thảo Luật hoàn toàn có thể có quy định riêng về việc chia sẻ thông tin trong trường hợp TCTT hạn chế tiếp cận. Điều này cũng giống như Luật quy định công dân có quyền sử dụng thông tin được cung cấp nhưng trong trường hợp TCTT hạn chế tiếp cận thì phải “chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc sử dụng không đúng lý do yêu cầu cung cấp thông tin”.  

 Theo quy định tại Điều 7 dự thảo Luật TCTT, chủ thể cung cấp thông tin chỉ là các cơ quan công quyền, cụ thể là: Chủ tịch nước, Quốc hội, Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn được tổ chức theo ngành dọc trực thuộc Bộ, Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân các cấp, Hội đồng nhân dân các cấp, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện.

 Qua khảo sát của chúng tôi, Luật Tự do thông tin của Vương quốc Anh và Luật Tự do thông tin của xứ Scotland đều quy định chủ thể cung cấp thông tin là toàn bộ các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, chỉ trừ cơ quan an ninh và tình báo.

 Theo Nguyễn Thị Kim Thoa[4], Luật Tiếp cận các tài liệu hành chính của Bồ Đào Nha áp dụng đối với “các cơ quan của Nhà nước hoặc các khu vực tự trị có thực thi chức năng hành chính, các cơ quan, các thiết chế nhà nước hoặc hiệp hội công cộng, các cơ quan chính quyền địa phương, cơ quan của các hiệp hội hoặc liên minh của chính quyền địa phương cũng như bất kỳ cơ quan nào thực thi chức năng công theo quy định của pháp luật”. Ở Nam Phi, Luật Tăng cường TCTT cho phép các cá nhân và các cơ quan Chính phủ được yêu cầu TCTT do các tổ chức tư nhân nắm giữ nếu như điều này là cần thiết để thi hành các quyền khác. Ở Đan Mạch, Luật Tiếp cận các hồ sơ hành chính nhà nước áp dụng cho cả các công ty khí đốt tự nhiên và các nhà máy điện.

Trong thực tế, người dân nước ta không chỉ cần thông tin từ các cơ quan công quyền mà còn rất cần thông tin từ các đơn vị sự nghiệp như trường học, bệnh viện,... Việc công khai thông tin và cung cấp thông tin của các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp sử dụng ngân sách nhà nước và thực thi dịch vụ công theo yêu cầu người dân là một giải pháp then chốt để thực hiện nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân kiểm tra”, đảm bảo thực hành tiết kiệm, phòng chống tham nhũng[5]. Ở không ít quốc gia, việc công khai chi tiêu của Quốc hội, Chính phủ, các chính khách và quan chức đã đem lại hiệu quả rất rõ rệt trong sử dụng ngân sách nhà nước.  

Bởi vậy, theo chúng tôi, Luật TCTT cần mở rộng chủ thể cung cấp thông tin là toàn bộ các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách nhà nước, tài nguyên quốc gia và các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Luật cũng cần quy định trong trường hợp thông tin có ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân (như: thông tin về tiến độ thực hiện công trình - dự án; thông tin về mức độ khí thải, chất thải hằng năm của doanh nghiệp; thông tin về các tiêu chuẩn kỹ thuật, vệ sinh môi trường cần phải đáp ứng trong quá trình sản xuất,…) thì các cơ quan, đơn vị, tổ chức sở hữu những thông tin ấy cũng cần chia sẻ với xã hội, bất kể họ có sử dụng ngân sách nhà nước hay không.

Hầu hết luật tự do thông tin (TCTT) ở các nước đều có quy định về những loại thông tin hạn chế tiếp cận hay còn gọi là các trường hợp ngoại lệ (ngoại trừ). Luật sử dụng thuật ngữ “thông tin hạn chế tiếp cận” có nghĩa là vẫn có thể tiếp cận trong trường hợp xét thấy việc công khai có lợi cho xã hội hơn là giữ bí mật. Sử dụng thuật ngữ “trường hợp ngoại lệ (ngoại trừ)” có nghĩa là những trường hợp này có số lượng không đáng kể so với thông tin phải công khai, theo nguyên tắc “công khai là tối đa, bí mật là ngoại lệ”.

Điều 22 dự thảo Luật TCTT nước ta quy định 5 loại thông tin hạn chế tiếp cận, bao gồm:

“1. Thông tin thuộc bí mật cá nhân, đời sống riêng tư, bí mật gia đình.

2. Thông tin thuộc bí mật kinh doanh.

3. Thông tin thuộc bí mật trong quá trình khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, thanh tra, kiểm toán, giải quyết khiếu nại, tố cáo.

4. Thông tin thuộc bí mật công tác; thông tin về các hoạt động nội bộ; hồ sơ, tài liệu nội bộ của cơ quan nhà nước; văn bản trong quá trình giải quyết công việc giữa các cơ quan nhà nước.

5. Thông tin thuộc bí mật khác do luật định”.

Dễ nhận thấy dự thảo Luật đề cao yêu cầu hạn chế tiếp cận các thông tin riêng tư và bí mật kinh doanh, thể hiện tư tưởng công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân của Hiến pháp. Tuy nhiên, dự thảo không đề cập tới thông tin thuộc bí mật nhà nước, đặc biệt là những thông tin liên quan đến an ninh quốc gia là những thông tin mà luật pháp nước nào cũng hạn chế tiếp cận. Trong khi đó, các khái niệm nêu ở khoản 4 và khoản 5 vừa mơ hồ, dễ bị vận dụng tùy tiện để hạn chế quyền TCTT của người dân, nhất là các thông tin liên quan đến sử dụng ngân sách nhà nước, vừa “quét” một phạm vi quá rộng, không phù hợp với nguyên tắc “công khai là tối đa, bí mật là ngoại lệ”. 

Tham khảo luật nước ngoài, có thể thấy ở New Zealand, tài liệu lưu trữ về các phiên họp Chính phủ phải được cung cấp theo yêu cầu của người dân. Ở Vương quốc Anh, việc chi tiêu ngân sách nhà nước của các thành viên Nghị viện, Chính phủ và công chức, viên chức đều phải công khai hoặc phải cung cấp theo yêu cầu của người dân.

Hầu hết luật tự do thông tin (TCTT) ở các nước trên thế giới đều quy định rằng, khi khả năng gây thiệt hại đã được giảm bớt thì thông tin cần được công bố. Ví dụ, ở Ireland, tài liệu lưu trữ về các phiên họp Chính phủ chỉ được giữ bí mật trong thời hạn 10 năm. Ở Mexico, Luật Minh bạch Liên bang quy định tất cả các trường hợp ngoại lệ chỉ được áp dụng trong thời hạn 12 năm. Luật Minh bạch Liên bang của Mexico còn quy định: “Thông tin không thể được giữ bí mật nếu như có ảnh hưởng đến các cuộc điều tra về các hành vi vi phạm nghiêm trọng các quyền cơ bản hoặc điều tra tội phạm chống lại loài người”.

Đây là những kinh nghiệm cần được tính đến khi hoàn thiện dự thảo Luật TCTT.

Điều 26 dự thảo Luật TCTT quy định: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác đảm bảo thực hiện quyền TCTT của công dân”; Bộ Tư pháp là cơ quan chủ yếu giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này, trừ việc hướng dẫn về kỹ thuật do Bộ Thông tin và Truyền thông giúp, việc bố trí ngân sách do Bộ Tài chính giúp.

Trên thế giới, ít nước giao việc đảm bảo thực hiện quyền TCTT của công dân cho Chính phủ vì cơ quan hành pháp là đối tượng chủ yếu phải công khai thông tin và cung cấp thông tin theo yêu cầu của người dân. Thực tiễn cho thấy, các cơ quan thuộc hệ thống hành chính thường có xu hướng ủng hộ việc từ chối cung cấp thông tin và dẫn đến tình trạng trì hoãn việc cung cấp thông tin.

Để tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, luật tự do thông tin (TCTT) ở nhiều nước giao nhiệm vụ này cho một thiết chế độc lập như cơ quan giám sát Ombudsman hoặc Ủy ban về Tự do thông tin (Cao ủy Thông tin). Ombudsman thường là một quan chức độc lập do Quốc hội chỉ định. Ở Vương quốc Anh, cơ quan Cao ủy Thông tin do Quốc hội thành lập và người đứng đầu cơ quan này do Nữ hoàng Anh bổ nhiệm. Các thiết chế này có quyền xem xét lại quyết định của cơ quan công quyền và ban hành những quyết định buộc cơ quan công quyền và các cơ quan, tổ chức khác phải cung cấp thông tin theo yêu cầu của người dân; trong trường hợp cơ quan công quyền hoặc tổ chức, cá nhân không đồng tình với những quyết định này, họ có thể khiếu kiện ra tòa án.

Theo chúng tôi, Ban soạn thảo Luật TCTT cần nghiên cứu để đề xuất giao nhiệm vụ đảm bảo thực hiện quyền TCTT của công dân cho một cơ quan khác ngoài Chính phủ. Việc thành lập một cơ quan chuyên trách (Ủy ban Thông tin) là cần thiết do vị trí đặc biệt của quyền TCTT đối với phát triển quốc gia, thúc đẩy minh bạch, phòng, chống tham nhũng và thực thi các quyền con người, quyền công dân. Tốt nhất là cơ quan này có vị trí độc lập với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nếu không, ít nhất nó cũng phải là một cơ quan trực thuộc Quốc hội (ví dụ, Ủy ban Dân nguyện) hoặc Tòa án (ví dụ, Tòa Hành chính Tòa án nhân dân tối cao)./.