Cách tổ chức và phân bố quyền lực giữa CQTƯ và CQĐP, giữa các cấp CQĐP với nhau phụ thuộc vào câu hỏi nguồn gốc quyền lực đến từ đâu: Quyền lực từ dưới lên hay quyền lực từ trên xuống?

Các nhà nước đi theo mô hình tập quyền thường tìm cách giải thích nguồn gốc quyền lực từ trên xuống. Các vị vua phong kiến cho rằng, mình là thiên tử, nhận quyền lực từ trời và phân bổ quyền lực xuống cho các quan địa phương. Các chính thể “quả đầu” (oligarchy), đưa ra học thuyết giám hộ cho rằng, quyền lực vốn thuộc về nhân dân, nhưng vì dân trí thấp, nên họ cần được dẫn dắt bởi một đội tiền phong của xã hội. Số đông dân chúng như những đứa trẻ vị thành niên[1], chưa thể tự mình quyết định được, nên cần được giám hộ bởi đội tiền phong và cuối cùng thì đội tiền phong mới là người đưa ra quyết định thực sự, và qua đó, họ thâu tóm quyền lực trong xã hội. Trong nội bộ đội tiền phong thì cấp trên được xem là thông minh hơn và đóng vai trò giám hộ đối với cấp dưới. Như vậy, dù là chính thể phong kiến hay chính thể quả đầu, thì quyền lực vẫn bổ từ trên xuống, theo hình kim tự tháp, quyền lực ở đỉnh kim tự tháp và dội từ trên xuống.

Triết lý này được thể hiện trong tổ chức bộ máy của chính quyền phong kiến hoặc sử dụng trong các nhà nước muốn áp dụng kế hoạch hóa một cách tập trung lên toàn xã hội. Nhìn chung, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước tổ chức theo nguyên lý này có hai đặc điểm chính. Thứ nhất, quyền lực của chính quyền cấp dưới do chính quyền cấp trên, đặc biệt là do CQTƯ, quy định. Thứ hai, việc trao quyền, điều chỉnh quyền lực giữa các cấp chính quyền nằm trong tay CQTƯ.

Mô hình tập quyền có ưu điểm, sẽ giúp hạn chế hiện tượng phân quyền cát cứ, giúp cho quốc gia có thể giải quyết những nhiệm vụ to lớn, đặc biệt trong hoàn cảnh chiến tranh. Tuy nhiên, về dài hạn, mô hình này thường dẫn đến làm tê liệt sự tự chủ, sáng tạo của địa phương, hình thành nên cơ chế “xin – cho”, tạo điều kiện cho tham nhũng và đặc biệt, dễ dẫn tới sự tha hóa, độc tài. Thể chế tập quyền thường tạo ra đặc quyền cho một nhóm nhỏ và vì vậy được xếp loại là thể chế “bòn rút” (extractive insitutions)[2] và bị cho là nguyên nhân làm cho các quốc gia thất bại.

Trái ngược với mô hình tập quyền chuyên chế, cách mạng tư sản công nhận chủ quyền nhân dân và cho rằng, nguồn gốc quyền lực nhà nước là của dân, do dân và vì dân.

Cùng giống nhau ở khẩu hiệu nhà nước của dân, do dân, vì dân, những điểm khác biệt giữa học thuyết khế ước xã hội và học thuyết giám hộ ở chỗ: học thuyết này cho rằng, tự dân chúng biết được điều hay lẽ phải, không cần ai phải giám hộ, dẫn dắt, họ đủ sáng suốt để tự chọn người lãnh đạo mình. Và cũng bởi mối lo về sự lạm quyền của nhà nước, nên một mặt, nhân dân vừa muốn xây dựng một CQTƯ mạnh mẽ, nhưng vừa sợ sự lạm quyền của CQTƯ, nên họ tìm cách minh định ranh giới thẩm quyền giữa CQTƯ và CQĐP càng rõ ràng trong hiến pháp[3] càng tốt.

Để hạn chế sự bành trướng quyền lực của CQTƯ, Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787 đã xây dựng mô hình chính quyền theo hình kim tự tháp quyền lực hướng lên. Theo đó, nhân dân từng tiểu bang nắm quyền lực gốc như đế kim tự tháp, họ trao trao một phần quyền tự nhiên của mình lên cho chính quyền tiểu bang, rồi các chính quyền tiểu bang giữ lại một phần, một phần quyền được trao tiếp lên trên cho liên bang. Có tác giả gọi mô hình này là một dị bản của khế ước xã hội, nên không gọi là khế ước xã hội mà chính quyền liên bang Hoa Kỳ được lập nên bởi “chính ước” - tức khế ước giữa các khối chính trị, cụ thể là các tiểu bang. Theo mô hình này, việc ban hành, sửa đổi hiến pháp không qua trưng cầu dân ý toàn liên bang, mà việc ban hành, sửa đổi sẽ có hiệu lực sau khi được từ ¾ tổng số các tiểu bang thông qua. Việc thông qua tại từng tiểu bang theo thủ tục trưng cầu dân ý tại tiểu bang hay ủy cho nghị viện tiểu bang là việc của nhân dân từng tiểu bang. Chính vì vậy, ý chí và quyền lực của chính quyền liên bang, CQĐP trong mô hình này như dòng không khí đối lưu từ dưới lên.

Kim tự tháp đối lưu này gồm ba tầng: tầng xuất phát là nhân dân, tầng giữa là tiểu bang, tầng trên cùng là liên bang.

Điều thú vị nhất của mô hình kim tự tháp đối lưu này là kỹ thuật hạn chế sự lạm quyền của chính quyền liên bang bằng nguyên tắc suy đoán loại trừ tại Tu chính án thứ X, theo đó: "Những quyền lực không được Hiến pháp trao cho Liên bang và không bị ngăn cấm đối với các bang, thì thuộc về các bang cụ thể hoặc nhân dân”.

Điều này sẽ ngăn ngừa việc Liên bang lạm dụng những chỗ mập mờ của Hiến pháp, hay những tình huống mới phát sinh để giải thích mở rộng quyền cho Liên bang.

Chính nhờ kỹ thuật hạn chế sự bành trướng thẩm quyền của Liên bang, đi tới vô hiệu hóa CQĐP theo nguyên tắc loại trừ nêu trên, nên chính quyền liên bang Hoa Kỳ được xem là ổn định và hùng mạnh nhất trên thế giới trong suốt 100 năm qua. Và  qua hơn 200 năm tồn tại, người dân Hoa Kỳ và các chính quyền tiểu bang rất ít kêu ca về hiện tượng lạm quyền của chính quyền liên bang trên đất Hoa Kỳ[4].

Mô hình kim tự tháp đối lưu này còn có ưu điểm, coi ý chí nhân dân như luồng không khí nóng, các đề xuất lập pháp bắt nguồn từ những vấn đề thời sự nóng bỏng, từ nhu cầu bức xúc của người dân, được dẫn đạo bởi các tổ chức xã hội dân sự, các đảng phái chính trị tới các cấp CQĐP, tới chính quyền liên bang, vì vậy, mô hình này tránh được sự quan liêu, xơ cứng.

Cùng dựa vào học thuyết khế ước xã hội, thừa nhận chủ quyền nhân dân để xây dựng nên hiến pháp và bộ máy nhà nước, nhưng Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 đã chọn cách phân bố quyền lực theo kiểu ma trận, sử dụng nguyên tắc cạnh tranh bổ sung cho nguyên tắc suy đoán loại trừ.

Ngoài nguyên tắc loại trừ được áp dụng tại khoản 1 Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 tương tự như Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787, các lĩnh vực lập pháp tại Điều 74 còn áp dụng kỹ thuật cạnh tranh. Kỹ thuật này có ba điểm chính:

- Cạnh tranh cùng lấp khoảng trống pháp luật: nếu Liên bang không tiến hành, chưa tiến hành lập pháp trong các lĩnh vực này thì chính quyền các tiểu bang sẽ có quyền lập pháp.

- Bảo lưu đặc quyền, đặc thù cho địa phương: đối với một số lĩnh vực được liệt kê tại khoản 3 Điều 72, thì kể cả khi chính quyền liên bang đã tiến hành lập pháp, nhưng nếu chính quyền tiểu bang thấy cần thiết thì vẫn có thể lập pháp, ban hành ra các quy định khác biệt so với luật của Liên bang; và trong trường hợp này, luật của tiểu bang sẽ được ưu tiên áp dụng.

- Giới hạn bởi mục tiêu quyền lập pháp của Liên bang: đối với một số lĩnh vực tuy thuộc Điều 74 và chính quyền liên bang đã thực hiện quyền lập pháp, nhưng phạm vi lập pháp của Liên bang không được can thiệp quá sâu, mà chỉ dừng lại ở mục đích bảo đảm duy trì mức sống không quá khác biệt trên toàn lãnh thổ liên bang hoặc bảo đảm cho các quy định của pháp luật liên bang tạo ra các hiệu ứng pháp lý, kinh tế thống nhất trên toàn liên bang.

Mặt khác, theo mô hình ma trận quyền lực này, Điều 28 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 không chỉ quy định về mối quan hệ giữa liên bang - tiểu bang, mà còn trực tiếp quy định về cộng đồng tự quản địa phương (gemeide)[5]. Theo đó, các cộng đồng phải được bảo đảm quyền tự quản, tự chịu trách nhiệm đối với tất cả các quan hệ trong phạm vi cộng đồng. Các liên minh cộng đồng (gần giống như cấp xã ở Việt Nam) cũng được quyền tự quản đối với các công việc mà liên minh cộng đồng đảm nhiệm theo quy định của luật. Quyền tự quản ở đây bao gồm quyền tự quản các nguồn tài chính và quyền được hưởng một tỷ lệ nhất định các nguồn thuế liên quan hoạt động kinh tế tại cộng đồng hay liên minh cộng đồng.

Như vậy, theo chiều dọc từ trên xuống, mô hình này có ít nhất hai lát cắt hiến định để phân chia các cấp chính quyền; quyền lực liên bang, tiểu bang, cộng đồng tự quản (gemeide) được nhân dân nhất trí cùng trao ở hiến pháp, chứ không phải theo mô hình dân trao cho tiểu bang, tiểu bang trao tiếp một phần đã nhận từ nhân dân cho liên bang như trong mô hình kim tự tháp đối lưu. Vì vậy, chúng tôi gọi là mô hình ma trận.

Trong mô hình tập quyền (quyền lực từ trên xuống), quyền lực xuất phát từ trung ương, nên việc điều phối, hiệu chỉnh quyền lực chủ yếu do cơ quan trung ương quyết định. Bởi vậy, hiến pháp thường không quy định rõ những thẩm quyền nào được giao riêng cho CQĐP và cũng thường không quy định về tự quản địa phương, thậm chí vô hiệu hóa tự quản địa phương[6]. Hay nói cách khác, CQĐP các cấp chủ yếu được “định danh” trong hiến pháp, mà không được “định quyền” trong hiến pháp. Việc điều tiết quyền lực của CQĐP sẽ được thực hiện bởi các văn bản do cơ quan trung ương ban hành.

Nếu có tranh chấp xảy ra thì mô hình tập quyền thường sử dụng cơ chế hành chính - chính trị để giải quyết các tranh chấp này. Theo đó, các cơ quan hành chính cấp trên sẽ tự mình phán quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa mình và cấp dưới.

Cơ chế giải quyết này đã dẫn việc phân cấp, phân quyền tới tình trạng nhập nhằng, vô định. Vì thông qua quyền giải quyết tranh chấp, cấp trên dường như đã giữ lại quyền vẽ lại ranh giới thẩm quyền, bất kỳ lúc nào cũng có thể “nhổ hàng rào đi cắm sang chỗ mới”.

Khác với mô hình tập quyền (quyền lực từ trên xuống), mô hình kim tự tháp đối lưu (quyền lực từ dưới lên) và mô hình ma trận quyền lực sử dụng hai thiết chế chủ yếu để điều tiết quyền lực: thượng viện và tòa án.

Khác với Hạ viện có vai trò đại diện cho ý chí nhân dân toàn quốc, thượng nghị sĩ được bầu theo địa phương, phải là cư dân địa phương, không phải là chính trị gia ở trung ương cử về, phân bổ theo địa phương[7], không theo số lượng dân số và có nhiệm vụ đại diện cho ý chí của nhân dân của địa phương, bảo vệ lợi ích của địa phương trước nguy cơ bành trướng quyền lực của CQTƯ.

Trong mô hình của Hoa Kỳ, thì Thượng viện vẫn được xem là cơ quan của CQTƯ, sợi dây ràng buộc với CQĐP chỉ thể hiện ở quan hệ bầu cử.

Trong mô hình ma trận quyền lực của nước Đức, vai trò của Bundesrat (tạm dịch là Thượng viện) có vai trò bảo vệ quyền lợi địa phương nhiều hơn. Trong vai trò này, ở một số lĩnh vực lập pháp cạnh tranh, CQTƯ chỉ được quyền lập pháp nếu Bundesrat đồng ý. Khi thấy quyền lực hiến định của tiểu bang bị liên bang xâm phạm, thì Bundesrat có thể đứng đơn khởi kiện một vụ án hiến pháp theo khoản 2 Điều 93 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949, cáo buộc chính quyền liên bang bành trướng quyền lực, xâm lấn quyền lực của tiểu bang.

Khi những trục trặc, xung đột quyền lực trong mô hình kim tự tháp đối lưu và mô hình ma trận trở thành tranh chấp, thì các bên có thể nhờ tòa án xác định rõ ranh giới quyền lực giữa các cấp chính quyền và kết luận về việc có hay không hành vi vi hiến của bị đơn.

Tòa án, với tư cách là cơ quan độc lập cao nhất, thủ tục tố tụng công khai nhất, đòi hỏi tính chuyên môn cao nhất, sẽ bảo vệ ranh giới quyền lực giữa CQTƯ và CQĐP.

Cơ chế giải quyết tranh chấp thẩm quyền bằng con đường tư pháp bảo đảm cho việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền rất ổn định, làm cơ sở cho việc thiết kế quy trình ngân sách, phân định nhiệm vụ chi, nguồn thu ngân sách của mỗi cấp, cũng như thủ tục hành chính. Cơ chế này làm cho CQĐP giữ được vai trò là một thực thể độc lập trong mối quan hệ với CQTƯ, trở thành một đối tác, phối hợp hoạt động theo quy định của hiến pháp. 

Theo nguyên tắc này, tất cả các trách nhiệm liên quan dân sinh nên trao cho cấp chính quyền nào gần dân nhất, chỉ khi nào cấp chính quyền này không đủ năng lực thực thi thì mới giao cho cấp chính quyền tiếp theo[8]. Có thể liệt kê ra một số lĩnh vực cần trao cho chính quyền cơ sở: vệ sinh, dịch tễ, tiểu học, văn hóa, môi trường, bảo vệ cảnh quan, nguồn nước[9].

Nếu việc dân sinh là việc của địa phương thì việc hướng ngoại là việc của CQTƯ. Vì khi hướng ra bên ngoài biên giới quốc gia, các đối tác hay đối thủ luôn xem quốc gia láng giềng như một thực thể duy nhất. Sự cạnh tranh nội bộ hay làm phân tán nguồn lực của quốc gia trong quan hệ đối ngoại sẽ dẫn tới vị thế quyền lực của quốc gia bị suy yếu, nên các quốc gia luôn trao các thẩm quyền đối ngoại cho CQTƯ. Quan hệ hướng ngoại ở đây không chỉ là quốc phòng, ngoại giao, mà còn là hoạt động ngoại thương, chiến lược cạnh tranh quốc gia.

Trao quyền cho địa phương không chỉ đơn giản là trao nhiệm vụ và biến CQĐP thành một cái “robot”, tuân theo các lệnh được lập trình sẵn trong các nghị định, thông tư, văn bản hướng dẫn của cấp trên, mà mỗi cấp chính quyền cần được trao quyền tự do lựa chọn phương pháp, cách thức thực hiện các nhiệm vụ của mình. Nguyên tắc này không chỉ nhằm tránh sự thụ động của chính quyền cấp dưới, mà chính là khuyến khích tinh thần cạnh tranh lành mạnh giữa các địa phương, phát huy tối đa lợi thế của mỗi địa phương.

Bên cạnh việc trao quyền lập quy cho chính quyền cấp dưới đủ để khai thác các đặc thù của địa phương, thì cần hạn chế tối đa hiện tượng “xin – cho”, phê chuẩn của cấp trên, vì cơ chế này vừa dễ phát sinh tiêu cực, vừa khó đánh giá thành tựu của địa phương là do giỏi xin hay do sáng tạo, cạnh tranh tốt với địa phương bên cạnh. Không chỉ tiền, đầu tư, mà cả “cơ chế” cũng cần hạn chế việc “xin – cho”, bởi đây cũng là nhằm bảo đảm quyền bình đẳng của công dân giữa các địa phương với nhau.

 Những thành tựu đạt được nhờ sự năng động, sáng tạo của mỗi địa phương thì địa phương cần có toàn quyền định đoạt, không phải nộp lên trên. Vì nếu làm nhiều nộp lên trên nhiều, trong khi có địa phương không làm gì cả lại được chính quyền cấp trên trợ cấp, thì sẽ khiến cho địa phương trở nên mất động lực cải cách.

Nhằm tránh hiện tượng các địa phương cạnh tranh không lành mạnh hoặc phá vỡ chiến lược chung của quốc gia, thì CQTƯ cần có quyền giám sát sự tuân thủ pháp luật của cấp dưới, nhưng không nên giám sát chính trị, hạn chế tối đa việc giám sát, can thiệp mang tính sự vụ. Điều này đòi hỏi các quy định phân quyền phải hết sức rạch ròi, để CQTƯ có cơ sở giám sát pháp luật, còn địa phương được chủ động khi biết rõ ranh giới quyền lực của mình.

Quyền lực cũng như vật đồng bộ, nó chỉ có thể phát huy tác dụng nếu được giao đồng bộ. Mỗi một nhiệm vụ cần được giao dứt điểm cho một cấp, mỗi nhiệm vụ cần gắn liền với ngân sách, nhân lực. Không chỉ ngân sách, mà quyền lập quy cũng là yếu tố quan trọng. Vì nếu có ngân sách, có con người, nhưng không có quy tắc hành động phù hợp thì không thể nào hoàn thành được nhiệm vụ đặt ra. Như vậy, trong điều kiện lý tưởng thì mỗi cấp cần được giao bốn thứ đồng bộ: nhiệm vụ, ngân sách, nhân sự, quyền lập quy.

Trong trường hợp địa phương không đủ năng lực lập quy tương xứng, cấp trên có thể vẫn tiếp tục nắm giữ quyền lập quy và giám sát. Nhưng trong trường hợp này, cơ quan cấp trên phải liên đới chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ của cấp dưới.

Khi giao ngân sách thì nên giao theo nguồn thu (dòng tiền thu) tương ứng với mỗi loại nhiệm vụ chi (dòng tiền chi) để mỗi địa phương có quyền tối ưu hóa, tăng dòng thu, giảm dòng chi và số tiền dôi dư địa phương được toàn quyền quyết định. Điều này liên quan chặt chẽ với nguyên tắc cạnh tranh nêu ở trên và hạn chế hiện tượng “tiền mình làm ra, tiết kiệm được, lại phải nộp hết cho mẹ chồng, lúc nào có việc lại phải xin mẹ chồng”[10]. 

Giao quyền lực trọn gói còn góp phần làm cho trách nhiệm trở nên rõ ràng trước cấp trên, trước cử tri, trước tòa án.

Xây dựng mỗi cấp CQĐP là một pháp nhân công quyền[11] là một giải pháp nhằm bảo đảm nguyên tắc giao quyền trọn gói, trách nhiệm trọn gói mà các nước phương Tây áp dụng thành công, rất đáng được tham khảo.

 Quy định mỗi cấp CQĐP là một pháp nhân công quyền[12] từng được đưa vào làm Phương án 1 và Phương án 2 của khoản 2 Điều 111 Dự thảo 4 (ngày 02/8/2013) của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Đáng tiếc là khái niệm này từng quen thuộc với các luật gia phía Nam và được pháp điển tại khoản 1 Điều 70 Hiến pháp Việt Nam Cộng hòa năm 1967, nhưng vẫn còn lạ lẫm với các luật gia phía Bắc và không được chấp nhận trong Dự thảo cuối cùng.

Tuy nhiên, ngôn từ của Hiến pháp năm 2013 vẫn để ngỏ, hay nói cách khác, hoàn toàn không cấm việc quy định CQĐP là các pháp nhân công quyền trong các đạo luật thể chế Hiến pháp.

Tại Điều 110 và 111 Hiến pháp năm 2013 hiện hành, có bốn thuật ngữ được sử dụng: đơn vị hành chính, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, CQĐP, cấp CQĐP, khá rối, nhưng nếu bóc tách thì chúng ta có thể hiểu như sau:

Thứ nhất, “đơn vị hành chính” được hiểu là vùng lãnh thổ được phân chia nhằm mục đích quản lý nhà nước (quản lý hành chính).

Thứ hai, ở mỗi đơn vị hành chính đều có “CQĐP” (Điều 111 khoản 1). Và CQĐP thì không nhất thiết phải có đầy đủ cả Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND, miễn rằng mỗi đơn vị hành chính đều có sự hiện diện của một cơ quan đại diện cho quyền lực nhà nước[13]. Hiến pháp cũng không định danh các cơ quan cấu thành nên CQĐP. Điều này để ngỏ khả năng đa dạng hóa mô hình tổ chức CQĐP tại các đơn vị hành chính, đặc biệt là tại các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Có thể thay cho UBND truyền thống, chính quyền ở đây có thể là thị trưởng, trưởng đặc khu do dân bầu trực tiếp, hoặc do các HĐND cấp dưới hiệp lại cùng bầu nên, hoặc do cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm[14]. Điều này có nghĩa rằng, Hiến pháp năm 2013 không cấm sử dụng mô hình chính quyền đô thị do TP.Hồ Chí Minh đề xuất[15] và các mô hình mà các đặc khu hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ đề xuất trong tương lai gần.

Thứ ba, “cấp CQĐP” là một dạng của CQĐP, nhưng không đồng nhất với CQĐP (hai thuật ngữ này được đề cập tách thành hai khoản khác nhau trong cùng Điều 111). Hay nói cách khác, “cấp CQĐP” là một dạng CQĐP, nhưng khác biệt với “CQĐP” thông thường (hay là loại CQĐP còn lại) ở hai điểm:

- Nếu cơ cấu tổ chức của “CQĐP” nói chung không được quy định cứng, không được định danh, thì ở mỗi “cấp CQĐP”, cơ cấu và tên gọi của các cơ quan cấu thành nên bộ máy của “cấp CQĐP” được Hiến pháp năm 2013 ấn định rõ: phải có đầy đủ HĐND và UBND. Chính vì lý do này nên một số tác giả gọi nôm na loại CQĐP này là “cấp chính quyền đầy đủ”[16].

- “Thẩm quyền” giữa các “cấp CQĐP” sẽ được phân định, trong khi “nhiệm vụ, quyền hạn” của “CQĐP” được tiếp tục xác định trên cơ sở sự “phân định thẩm quyền” giữa các “cấp CQĐP” (xem khoản 2 Điều 112). Nói theo ngôn ngữ toán học thì “ranh giới của tập hợp mẹ” (tức “cấp chính quyền”) phải được phân định xong, từ đó mới làm cơ sở cho việc xác định ranh giới của “tập hợp con”.

Với hai đặc điểm nêu trên, Hiến pháp năm 2013 không cản trở cách giải thích “cấp CQĐP” chính là một pháp nhân công quyền, còn “CQĐP” (nhóm còn lại) không phải là một pháp nhân công quyền mà nhiệm vụ quyền hạn của loại “CQĐP” này phụ thuộc vào “cấp CQĐP” (tổ chức mẹ) có được. Nếu coi “cấp CQĐP” là một công ty, thì trong nó có thể bao gồm một số “CQĐP” với tư cách là chi nhánh, không có tư cách pháp nhân công quyền độc lập[17].

Tuy nhiên, bốn khái niệm nêu trên tại Chương IX Hiến pháp năm 2013 lại có thể được các chủ thể giải thích khác nhau cho những mục đích khác nhau. Nếu giải thích “cấp CQĐP” được tổ chức và “phân định thẩm quyền” giống như một pháp nhân công quyền, thì có nghĩa việc trao quyền cần được tổ chức theo nguyên tắc trọn gói đối với các “cấp CQĐP”. Nếu chấp nhận giao quyền theo nguyên tắc trọn gói thì cần loại bỏ nguyên tắc ”kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ” có từ thời Xô viết tại Điều 3 Khoản 2 Điểm c Dự thảo Luật Tổ chức CQĐP ngày 03/10/2014.

Nếu giải thích khác đi, tức “cấp CQĐP” cũng giống như mọi CQĐP khác, thì việc sử dụng hai thuật ngữ khác nhau có cùng một nghĩa ở trong cùng một điều luật (Điều 111) là một điều tối kỵ.

Điều 4 - Điều 6  Dự thảo Luật Tổ chức CQĐP ngày 03/10/2014 đã phân định ba khái niệm: “phân quyền”, “phân cấp”, “ủy quyền”. Trong khi khái niệm “ủy quyền” đã được Dự thảo làm rất rõ và khoa học thì khái niệm “phân cấp” cần được tiếp tục thảo luận. Theo Điều 5 Khoản 1 Dự thảo này, “phân cấp” được hiểu là “bằng văn bản pháp luật chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình cho chính quyền địa phương cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục”.

Ở đây, đặt ra ba vấn đề Dự thảo Luật Tổ chức CQĐP cần tiếp tục làm rõ đối với “phân cấp”:

- Khi chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn xuống cho cấp dưới, có đồng thời chuyển giao nguồn thu cố định không? Vì Điều 5 Khoản 2 Điểm a chỉ nêu nguyên tắc chung chung “khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương các cấp phải bảo đảm các nguồn lực, các điều kiện để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp” mà không nêu rõ là sẽ bảo đảm nguồn lực tài chính cho cấp dưới theo nguyên tắc theo “gói” tiền hay theo “dòng” tiền (chuyển giao, chia sẻ tỷ lệ nguồn thu). Chỉ khi nguồn thu cố định được chuyển giao xuống cho cấp dưới (theo dòng tiền), thì cấp dưới mới có động lực khuyến khích, làm cho nguồn thu (dòng tiền) mạnh lên, để mình có nhiều ngân sách hơn. Còn khi giao theo gói thì dù làm tốt hay không, cấp dưới cũng chỉ được hưởng một gói cố định.

- Nếu thấy nhiệm vụ nặng nề, nguồn thu, ngân sách chuyển giao không tương xứng, cấp dưới có quyền từ chối tiếp nhận với lý do nhiệm vụ, quyền hạn đó vốn dĩ luật quy định cho cấp trên thực hiện? Phương thức để đạt được sự nhất trí giữa cơ quan “chuyền bóng” và cơ quan “nhận chuyền bóng” như thế nào?

- Nhiệm vụ, quyền hạn vốn dĩ thuộc cấp trên, khi chuyển giao cho cấp dưới thì trách nhiệm thuộc về ai, nếu nhiệm vụ đó không được hoàn thành? Công dân muốn khởi kiện yêu cầu áp dụng trách nhiệm bồi thường nhà nước thì khởi kiện cơ quan cấp trên hay cấp CQĐP cấp dưới? Ngân sách bồi thường lấy từ đâu? Điều này cần được đặc biệt làm rõ, trong bối cảnh Điều 5 Khoản 2 Điểm c, có ý định cho phép cơ quan được phân cấp, chủ động phân cấp tiếp cho cấp dưới mà không hạn chế số lần “chuyền bóng” xuống hàng dưới.

 Theo chúng tôi, việc phân cấp nên theo mô hình ủy thác hành chính của nước Đức[18]: chuyển giao nhiệm vụ gắn liền với chuyển giao nguồn thu, cấp dưới có quyền từ chối nếu thấy nguồn thu không xứng đáng, trách nhiệm vẫn thuộc về cơ quan được luật giao nhiệm vụ ban đầu để đơn giản hóa cho việc khởi kiện và hạn chế bớt hiện tượng “chuyền bóng xuống phía dưới”./.

 

 

---