Tính đến ngày 31/12/2010, nước ta đã có 755 đô thị, gồm 02 đô thị loại đặc biệt, 10 đô thị loại I, 12 đô thị loại II, 47 đô thị loại III, 50 đô thị loại IV và 634 đô thị loại V[1]. Theo Quyết định 445/QĐ-TTg ngày 07/4/2009 phê duyệt định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị ở Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050, thì đến năm 2015, cả nước sẽ có 870 đô thị, năm 2025 cả nước có khoảng 1.000 đô thị. Với con số này, tính từ cuối năm 2010 đến năm 2015 (trong vòng 05 năm) Việt Nam sẽ có thêm 115 đô thị, mỗi tháng sẽ có thêm 02 đô thị được hình thành.
Với tốc độ phát triển nhanh chóng của đô thị, pháp luật về phân loại đô thị phải thật chặt chẽ, thống nhất và đảm bảo yêu cầu thực tiễn cũng như những tiêu chuẩn khoa học để một đơn vị hành chính trở thành một đô thị. Hiện nay, văn bản áp dụng thực tế để phân loại đô thị ở nước ta là Luật Quy hoạch đô thị (Luật QHĐT) được Quốc hội thông qua ngày 17/6/2009 (luật điều chỉnh những vấn đề cơ bản về phân loại đô thị; lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị[2]), Nghị định số 42/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 07/5/2009 về việc phân loại đô thị (sau đây gọi tắt là Nghị định 42) và Thông tư số 34/2009/TT-BXD về hướng dẫn thi hành Nghị định 42. Do Nghị định 42 được ban hành trước Luật QHĐT, nên quy định về phân loại đô thị trong hai văn bản này đã có những điểm thiếu đồng nhất và Nghị định 42 đã bộc lộ những quy định chưa sát với thực tiễn.
Ảnh minh họa: nguồn internet
1. Quy định của pháp luật hiện hành về phân loại đô thị
Sau đây là những quy định thiếu thống nhất về phân loại đô thị tại Luật QHĐT và Nghị định 42.
1.1. Quy định tại Luật Quy hoạch đô thị
- Các tiêu chí cơ bản để phân loại đô thị
[3]: Theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Luật QHĐT thì phân loại đô thị dựa vào 5 tiêu chí sau: (i) vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và tốc độ phát triển kinh tế - xã hội của đô thị; (ii) quy mô dân số; (ii) mật độ dân số; (iv) tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; (v) trình độ phát triển cơ sở hạ tầng.
- Mối quan hệ giữa cấp hành chính và loại đô thị: Khoản 2 Điều 9 Luật QHĐT quy định, thành phố trực thuộc trung ương phải là đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị loại I; thành phố thuộc tỉnh phải là đô thị loại I hoặc loại II hoặc loại III; thị xã phải là đô thị loại III hoặc loại IV; thị trấn phải là đô thị loại IV hoặc loại V.
1.2. Quy định tại Nghị định 42
Thứ nhất, các tiêu chí cơ bản về phân loại đô thị được quy định chi tiết tại Điều 6 Nghị định 42, bao gồm: (i) chức năng đô thị (tiêu chuẩn này cũng quy định những vấn đề về vị trí, chức năng, vai trò, cơ cấu và trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đô thị); (ii) quy mô dân số; (iii) mật độ dân số; (iv) tỷ lệ lao động phi nông nghiệp; (v) hệ thống công trình hạ tầng đô thị; (vi) kiến trúc, cảnh quan đô thị là việc xây dựng phát triển đô thị phải theo quy chế quản lý kiến trúc đô thị được duyệt, có các khu đô thị kiểu mẫu, các tuyến phố văn minh đô thị, có các không gian công cộng phục vụ đời sống tinh thần của dân cư đô thị; có tổ hợp kiến trúc hoặc công trình kiến trúc tiêu biểu và phù hợp với môi trường, cảnh quan thiên nhiên.
Thứ hai, Điều 4 Nghị định 42 quy định mối quan hệ giữa cấp hành chính và loại đô thị như sau: Đô thị loại đặc biệt là thành phố trực thuộc trung ương có các quận nội thành, huyện ngoại thành và các đô thị trực thuộc; đô thị loại I, loại II là thành phố trực thuộc trung ương có các quận nội thành, huyện ngoại thành và có thể có các đô thị trực thuộc; đô thị loại I, loại II là thành phố thuộc tỉnh có các phường nội thành và các xã ngoại thành; đô thị loại III là thành phố hoặc thị xã thuộc tỉnh có các phường nội thành, nội thị và các xã ngoại thành, ngoại thị; đô thị loại IV là thị xã thuộc tỉnh có các phường nội thị và các xã ngoại thị; đô thị loại IV, đô thị loại V là thị trấn thuộc huyện có các khu phố xây dựng tập trung và có thể có các điểm dân cư nông thôn.
2. Những bất cập trong quy định về phân loại đô thị
2.1. Sự không đồng nhất trong tiêu chí cơ bản phân loại đô thị
Các văn bản trên cho thấy, Luật QHĐT đã không quy định tiêu chí về kiến trúc, cảnh quan đô thị. Tuy nhiên, Thông tư số 10/2010/TT-BXD ngày 11/8/2010 quy định hồ sơ của từng loại quy hoạch đô thị lại yêu cầu thể hiện các bản vẽ liên quan đến kiến trúc, cảnh quan đô thị. Cụ thể, trong quy hoạch chung yêu cầu có sơ đồ định hướng phát triển không gian toàn đô thị
[4]; trong quy hoạch phân khu thì yêu cầu sơ đồ tổ chức không gian kiến trúc cảnh quan
[5]; trong quy hoạch chi tiết yêu cầu có sơ đồ tổ chức không gian, kiến trúc, cảnh quan của đô thị
[6]... Như vậy, những quy định về quy hoạch đô thị nêu trên là thiếu chặt chẽ và mâu thuẫn nhau, Luật QHĐT không đặt ra tiêu chí về kiến trúc, cảnh quan đô thị nhưng trong hồ sơ về quy hoạch đô thị thì lại yêu cầu có những nội dung liên quan đến kiến trúc, cảnh quan đô thị và Nghị định 42 cũng quy định cụ thể về tiêu chí kiến trúc, cảnh quan đô thị
[7]. Hiện nay, khi xét quyết định công nhận đô thị vẫn áp dụng các tiêu chí này
[8]. Có một số quan điểm cho rằng, Luật QHĐT không quy định tiêu chí kiến trúc, cảnh quan đô thị là một tiêu chí riêng biệt mà lồng ghép vào tiêu chí về trình độ phát triển cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, chúng tôi không đồng tính với quan điểm này và cho rằng, kiến trúc, cảnh quan đô thị nên được quy định thành một tiêu chí độc lập trong các tiêu chí về phân loại đô thị, vì những lý do sau:
Thứ nhất, chính trong khái niệm về kiến trúc đô thị tại khoản 12 Điều 3 Luật QHĐT
[9] và cảnh quan đô thị tại khoản 14 Điều 3 Luật QHĐT
[10] cũng thể hiện sự rộng lớn của tiêu chí kiến trúc, cảnh quan đô thị. Vì vậy, không thể xem kiến trúc cảnh quan đô thị là một phần trong tiêu chí về trình độ phát triển cơ sở hạ tầng.
Thứ hai, kiến trúc, cảnh quan đô thị trong việc phân loại đô thị là rất quan trọng và không thể phủ nhận. Kiến trúc, cảnh quan là bộ mặt của đô thị, là biểu trưng bản sắc riêng của đô thị, thể hiện trình độ phát triển không chỉ về cơ sở hạ tầng mà cả về khoa học, kỹ thuật, văn hóa và sự phù hợp mang tính đặc thù của từng đô thị.
Thứ ba, tại khoản 7 Điều 1 Quyết định 445/QĐ-TTg ngày 07/4/2009 phê duyệt điều chỉnh định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050 đã quy định về định hướng phát triển kiến trúc, cảnh quan đô thị. Qua đó, thể hiện tầm quan trọng và tính độc lập của tiêu chí này trong quan điểm chỉ đạo về xây dựng hệ thống đô thị ở Việt Nam.
Chính vì những lý do trên, nên Điều 4 Luật QHĐT cần bổ sung thêm tiêu chí kiến trúc, cảnh quan đô thị trong quy định về phân loại đô thị. Việc quy định chặt chẽ các tiêu chí phân loại đô thị, đặc biệt là tiêu chí cơ sở hạ tầng và kiến trúc, cảnh quan đô thị là góp phần rất lớn để xây dựng một hệ thống đô thị đúng đắn và hiện đại, xóa bỏ tình trạng đô thị chỉ là “cái tên”; đồng thời đảm bảo sự thống nhất giữa Luật và Nghị định về các tiêu chí cơ bản phân loại đô thị.
2.2. Sự chồng chéo về loại đô thị của thành phố trực thuộc trung ương
Căn cứ quy định tại điểm a khoản 2 Điều 4 Luật QHĐT thì thành phố trực thuộc trung ương chỉ có thể là đô thị loại đặc biệt hoặc loại I. Trong khi đó, quy định tại Điều 4 Nghị định 42 thì thành phố trực thuộc trung ương có thể là đô thị loại đặc biệt, loại I hoặc loại II. Như vậy, giữa Luật và Nghị định đã có sự mâu thuẫn về xác định loại đô thị cho thành phố trực thuộc trung ương. Theo quy định tại khoản 2 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008
[11] thì quy định của Luật QHĐT sẽ được áp dụng, tức là thành phố trực thuộc trung ương không thể là đô thị loại II
[12]. Như vậy, quy định tại Nghị định 42 đã mâu thuẫn với Luật QHĐT và không còn phù hợp với thực tiễn; do đó cần được sửa đổi kịp thời theo hướng thành phố trực thuộc trung chỉ là đô thị loại đặc biệt hoặc loại I.
2.3 Sự thiếu sót về phân loại đô thị cho thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương
Điều 4 Nghị định 42 về mối quan hệ giữa các đơn vị hành chính và loại đô thị không đề cập đến một đơn vị vẫn còn tồn tại trên thực tế là thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Hiện nay, trên thực tế vẫn tồn tại một thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương, đó là thị xã Sơn Tây thuộc thành phố Hà Nội. Sơn Tây là đô thị loại III
[13]. Mặc dù chỉ còn một đơn vị hành chính này là thị xã trong các thành phố trực thuộc trung ương, nhưng không vì lý do đó mà chúng ta lại quên điều chỉnh nó trong văn bản quy phạm pháp luật. Thiết nghĩ, Nghị định 42 cần nhanh chóng bổ sung điều chỉnh loại đô thị cho đơn vị hành chính này để đảm bảo phù hợp với thực tế và tính pháp lý của quy trình công nhận đô thị cho thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương.
3. Kết luận
Các phân tích trên cho thấy những điểm thiếu thống nhất và thiếu sót trong quy định về phân loại đô thị của pháp luật hiện hành. Mặc dù đây chỉ là một lĩnh vực nhỏ trong các quy định về đô thị nhưng tầm quan trọng của quy định về phân loại đô thị là rất lớn và ảnh hưởng trực tiếp, lâu dài đến sự phát triển của hệ thống đô thị Việt Nam. Trước những chồng chéo, thiếu thống nhất trên, chúng ta cần nhanh chóng thực hiện đồng bộ các giải pháp như: bổ sung Luật QHĐT về các tiêu chí cơ bản phân loại đô thị, đồng thời thể hiện tầm quan trọng của quy định về kiến trúc, cảnh quan đô thị trong Luật; sửa đổi, bổ sung Nghị định 42 theo tinh thần phù hợp với Luật QHĐT và sát với thực tiễn. Trước tốc độ phát triển rất nhanh của hệ thống đô thị Việt Nam thì những quy định pháp lý về phân loại đô thị đóng vai trò quan trọng; nhằm ngăn chặn tình trạng “đô thị mọc lên tràn lan” và thiếu bền vững. Những quy định chặt chẽ, thống nhất trong pháp luật về phân loại đô thị sẽ tạo nền tảng vững chắc cho công tác quản lý đô thị cũng như đảm bảo sự phát triển bền vững của hệ thống đô thị Việt Nam./.
[1] Bộ Xây dựng, Báo cáo tình hình thực hiện nhiệm vụ kế hoạch năm 2010 của ngành xây dựng, tr.9.
[2] Điều 1 Luật QHĐT năm 2009.
[3] Tiêu chí phân loại đô thị là căn cứ vào những điều kiện, chuẩn quy định để đánh giá một đơn vị hành chính có thể trở thành một đô thị hay không. Một cách vắn tắt, đây là những điều kiện để xác định đâu là đô thị.
[4] Điểm b khoản 1 Điều 10 Thông tư số 10/2010/TT-BXD quy định hồ sơ của từng loại quy hoạch đô thị.
[5] Khoản 2 Điều 11 Thông tư số 10/2010/TT-BXD
[6] Khoản 2 Điều 12 Thông tư số 10/2010/TT-BXD
[7] Tiêu chí này mới bổ sung tại Nghị định 42, trước đây tại Nghị định 72/2001/NĐ-CP không có tiêu chí kiến trúc, cảnh quan đô thị.
[8] Cụ thể, theo quy định tại Điều 3 Thông tư 34/2009/TT-BXD thì tiêu chí kiến trúc, cảnh quan đô thị chiếm 10 điểm trong tổng thang điểm 100.
[9]Kiến trúc đô thị là tổ hợp các vật thể trong đô thị, bao gồm các công trình kiến trúc, kỹ thuật, nghệ thuật, quảng cáo mà sự tồn tại, hình ảnh, kiểu dáng của chúng chi phối hoặc ảnh hưởng trực tiếp đến cảnh quan đô thị.
[10]Cảnh quan đô thị là không gian cụ thể có nhiều hướng quan sát ở trong đô thị như: không gian trước tổ hợp kiến trúc, quảng trường, đường phố, hè, đường đi bộ, công viên, thảm thực vật, vườn cây, vườn hoa, đồi, núi, gò đất, đảo, cù lao, triền đất tự nhiên, dải đất ven bờ biển, mặt hồ, mặt sông, kênh, rạch trong đô thị và không gian sử dụng chung thuộc đô thị.
[11] Khoản 2 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
[12] Tính đến nay, cả nước có 05 thành phố trực thuộc trung ương: Hà Nội (loại đặc biệt), Thành phố Hồ Chí Minh (loại đặc biệt) và 03 thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ đều là đô thị loại I. Như vậy trên thực tế cũng không còn thành phố trực thuộc trung ương nào là đô thị loại II.
[13] Tham khảo chi tiết tại http://sontay.gov.vn/tabid/181/Default.aspx
