Thuật ngữ “chính quyền” được sử dụng phổ biến trong đời sống chính trị - xã hội, khoa học chính trị, luật học, hành chính học, trong nhiều văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trong một số văn bản pháp luật ở nước ta từ năm 1945 tới nay.

Trong ngôn ngữ tiếng Việt, thuật ngữ chính quyền được hiểu là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nước ở các cấp”([1]). Thuật ngữ “власть” trong tiếng Nga được dịch sang tiếng Việt là chính quyền, hay quyền lực, được hiểu là “quyền và khả năng buộc một ai đó phải lệ thuộc vào ý chí của mình”([2]).

Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên một trong những công việc đầu tiên của nhà nước là phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy quản lý trên đơn vị hành chính - lãnh thổ. Tính đến ngày 31/12/2013, ở nước ta có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; có 708 đơn vị cấp huyện, trong đó có 64 thành phố thuộc tỉnh, 47 thị xã, 49 quận và 548 huyện. Như vậy, số lượng các đơn vị lãnh thổ, số lượng các cấp hành chính quyết định số lượng cơ quan CQĐP. Để thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ đó, nhà nước thành lập cơ quan tương ứng quản lý. Bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính - lãnh thổ được gọi là CQĐP. Và như vậy, bộ máy quản lý, điều hành ở các đơn vị lãnh thổ là sự biểu hiện bên ngoài của việc thiết lập quyền lực trên đơn vị lãnh thổ. Đây mới là điều cốt yếu, bản chất của vấn đề chứ không phải là bản thân thuật ngữ CQĐP. Từ đây, có thể nhận thấy rằng, thuật ngữ CQĐP chỉ là thuật ngữ được sử dụng để chỉ những thiết chế được thành lập để quản lý, điều hành trên đơn vị lãnh thổ nhất định, và để quản lý, điều hành trên một đơn vị lãnh thổ thì những thiết chế đó có nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định và như vậy, đó là những thiết chế quyền lực nhà nước, hay quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở địa phương, tùy theo quy định của từng quốc gia. Điều này tùy thuộc vào chế độ chính trị, hình thức chính thể của nhà nước, tùy thuộc vào trình độ phát triển của nền dân chủ xã hội, vào cách thức quản lý xã hội của nhà nước và nhiều yếu tố khác.

Nhà nước là một tổ chức công quyền, chính thống trong xã hội, vì vậy chính quyền được thiết lập trên các đơn vị hành chính của quốc gia luôn là quyền lực nhà nước, chính thống, do đó những thiết chế được thành lập để thực hiện quyền lực nhà nước trên đơn vị lãnh thổ luôn phải hợp hiến và hợp pháp, có nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, pháp luật quy định và bảo vệ.

Các thiết chế được thành lập để quản lý trên các đơn vị lãnh thổ, có thể tham gia vào các quan hệ dân sự với tư cách là pháp nhân luật tư như các pháp nhân luật tư khác, nhưng đồng thời những cơ quan đó đại diện cho quyền lực nhà nước, thay mặt nhà nước, hay nhân dân địa phương tham gia vào các mối quan hệ mang tính quyền lực, hay trong một số quan hệ kinh tế với tư cách là một pháp nhân công pháp - đại diện cho cộng đồng lãnh thổ để thực hiện những công việc chung của cộng đồng lãnh thổ thông qua việc ký kết các hợp đồng hành chính, thực hiện công vụ nhà nước.

Các thiết chế được thành lập để quản lý có các nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do pháp luật quy định; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo một thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.

Từ những vấn đề nêu trên, có thể hiểu: CQĐP là những thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ địa phương, có tư cách pháp nhân quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến và hợp pháp để quản lý, điều hành mọi mặt đời sống nhà nước, xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.

2. Những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương  

Nếu so sánh chế định CQĐP trong Hiến pháp năm 2013 và chế định HĐND và UBND trong Hiến pháp năm 1992, chế định CQĐP có những điểm mới căn bản sau đây:

Thứ nhất, việc đổi từ chế định “HĐND và UBND” thành chế định “CQĐP”, không thuần túy chỉ là sự đổi tên, mà là kết quả tổng kết của cả quá trình lâu dài về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, đồng thời là kết quả của quá trình đổi mới nhận thức về CQĐP. Mặt khác, nếu Hiến pháp năm 1992 chỉ giới hạn ở việc tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND như là những cơ quan mặc định thực hiện sự quản lý, điều hành trên lãnh thổ địa phương, thì Hiến pháp năm 2013 đã mở ra một xu hướng mới là “CQĐP” không chỉ là HĐND và UBND mà có thể có cả những thiết chế với tên gọi khác thực hiện sự quản lý, điều hành trên một lãnh thổ nhất định, CQĐP có thể chỉ là một cơ quan hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau, có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do HĐND cấp dưới bầu, hoặc theo cách thức khác. Như vậy, chính Hiến pháp mở ra khả năng có nhiều cách thức thành lập cơ quan CQĐP ở các đơn vị hành chính khác nhau.

Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 có những quy định về đơn vị hành chính khác với Hiến pháp năm 1992, Điều 110 quy định: Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau:Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường.Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. 

Như vậy, ở thành phố trực thuộc trung ương ngoài đơn vị hành chính có tính truyền thống còn có đơn vị hành chính tương đương với cấp quận, huyện, thị xã, đơn vị hành chính tương đương này có thể là thành phố. Việc quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một vấn đề mới được bổsung đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, khai thác tiềm năng kinh tế của một địa phương nhất định. Thực chất, vấn đề này cũng đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992 (khoản 8, Điều 84). Đây là quy định được bổ sung trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương là huyện đảo như huyện Phú Quốc tỉnh Kiên Giang hay huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh... Vì vậy, khi tổ chức chính quyền ở đơn vị hành chính cũng cần phải tính toán một cách khoa học, đơn vị hành chính - kinh tế phải quy định địa vị pháp lý riêng của đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Thứ ba, với quan điểm chủ quyền nhân dân và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, sự tham gia của Nhân dân vào việc kiến tạo nhà nước nên Hiến pháp quy định “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Việc quy định này xuất pháp từ quan điểm về quyền dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp đã được ghi nhận trong Hiến pháp.

Thứ tư, về việc tổ chức CQĐP ở các đơn vị hành chính. Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111).

Với cách quy định này, chính quyền được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính. Tuy nhiên, cần phải hiểu rõ rằng: không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP được tổ chức giống nhau. Đồng thời, không phải chính quyền ở bất kỳ một đơn vị hành chính nào cũng là một cấp chính quyền. Ở đâu được quy định là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được quy định là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn, có thể được thiết lập khác với việc thiết lập UBND như những nơi có HĐND. Không nên hiểu nội dung của Điều 111 không có gì thay đổi so với trước đây là chính quyền ở đâu cũng phải có HĐND và UBND như một số người hiểu. Trong lịch sử ở nước ta đã có thời kỳ trên địa bàn đơn vị hành chính chỉ có cơ quan hành chính - Ủy ban hành chính - mà ở đó không tổ chức HĐND.

Thứ năm, Hiến pháp năm 2013 quy định vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, nhưng điều này cũng cần được xác định một cách cụ thể trong Luật tổ chức CQĐP.

Thứ sáu,nếu Hiến pháp năm 1992 không có điều khoản riêng quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP nói chung, mà quy định về nhiệm vụ của HĐND, UBND, thì Hiến pháp năm 2013 đã thay đổi bằng cách tiếp cận mới, tại Điều 112 quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP. Cụ thể như sau:

“1. CQĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

2. Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP.

3. Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệmvụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.

So với Hiến pháp năm 1992, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 có một số điểm mới đáng lưu ý là:

Một là, khoản 1 của Điều này khẳng định rõ CQĐP có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau, đó là: (1) Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Như vậy, ở những nơi có cấp chính quyền thì những nhiệm vụ, chức năng này do cả HĐND và UBND thực hiện, còn ở những nơi không được xác định là cấp chính quyền, thì chức năng, nhiệm vụ này sẽ do một thiết chế hành chính thực hiện; (3) và chính quyền ở bất kỳ một cấp hành chính nào cũng đều chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên.

Hai là, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việc thực hiện quan điểm tổ chức và thực hiện quyền lực có tính nền tảng, có ảnh hưởng quyết định đến tổ chức bộ máy nhà nước ta “Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, đồng thời đòi hỏi phải phân cấp thật rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương, giữa mỗi cấp chính quyền.

Ba là, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Việc quy định này nhằm khắc phục tình trạng nhiều nhiệm vụ của trung ương được giao cho địa phương thực hiện nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các bảo đảm, điều kiện vật chất, nhân lực để thực hiện công việc.

Thứ bảy,về vai trò,  chức năng, nhiệm vụ của CQĐP quy định trong Hiến pháp năm 2013 không có những thay đổi căn bản so với Hiến pháp năm 1992, nhưng quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND và UBND, cụ thể, HĐND thực hiện hai loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”:

- HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

- HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND.

Đối với UBND, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm 1992, Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định: “UBND ở cấp CQĐP do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”. Nội dung quy định này là sự phát triển, tiếp tục những quy định tại Điều 111. Từ đây có thể suy ra rằng, ở những đơn vị hành chính mà chính quyền ở đó không được coi là cấp chính quyền thì việc thành lập cơ quan hành chính sẽ do luật định. Điều này tạo nên sự năng động hơn cho việc thành lập cơ quan hành chính ở các đơn vị hành chính khác nhau, phù hợp với thực tiễn.

Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND” nhưng đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.

Các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về CQĐP kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới mở đường cho việc tiếp tục đổi mới pháp luật về CQĐP. Nội dung của Luật tổ chức CQĐP rất phong phú, có phạm vi điều chỉnh nhiều mặt về tổ chức và hoạt động, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, nhưng vấn đề nổi cộm nhất hiện nay là mô hình tổ chức CQĐP: thành lập HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính, hay chỉ thành lập ở một số đơn vị hành chính nhất định (quận, huyện, phương không thành lập HĐND). Điều này đã nhận được sự thảo luận khá sôi nổi của các đại biểu Quốc hội, và vẫn có đại biểu cho rằng, cần phải thành lập HĐND và UBND ở mọi đơn vị hành chính.

Để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về CQĐP khi xây dựng, ban hành Luật tổ chức CQĐP, chúng ta cần phải lưu ý một số vấn đề sau:

Một là, việc xác định cấp chính quyền cần dựa trên cơ sở tổng kết đánh giá một cách  khách quan, khoa học việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội. Cần coi đó là căn cứ thực tiễn quan trọng để xác định cấp CQĐP, đồng thời cần tính đến kinh nghiệm điều chỉnh của pháp luật về CQĐP được quy định tại Luật tổ chức CQĐP (Luật số 110-SL/L.12) ngày 31/5/1958. Theo Điều 1 và Điều 2 của Luật này, CQĐP được tổ chức như sau:

Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có HĐND và Uỷ ban hành chính.

Các huyện có Uỷ ban hành chính.

Các khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, lề lối làm việc của Ban hành chính khu phố do Thủ tướng Chính phủ quy định.

Các thành phố có thể chia thành khu phố có HĐND và Uỷ ban hành chính. Điều kiện thành lập khu phố có HĐND và Uỷ ban hành chính và tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền khu phố do Hội đồng Chính phủ quy định.

Với quan điểm nêu trên, thì phương án 1 trong Dự thảo Luật tổ chức CQĐP ([3]) là hợp lý, phù hợp với nội dung của Hiến pháp, quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP, bảo đảm cho một nền hành chính thống nhất, thông suốt, năng động.

Hai là, Luật tổ chức CQĐP cần phải phân biệt rõ tổ chức chính quyền đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo trên cơ sở tính đến đặc thù của từng loại đơn vị hành chính, để bảo đảm sự quản lý năng động của CQĐP trên các địa bàn, đáp ứng được yêu cầu thực tiễn đặt ra; cần xác định cấp chính quyền cho hợp lý, không nên quy định thống nhất về cấp chính quyền đối với cả đô thị, nông thôn, miền núi cũng như miền xuôi; cần phải quy định rõ về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở từng loại đơn vị hành chính, đặc biệt là ở các đô thị loại đặc biệt như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh. Có nghĩa là phải có những quy định chuyên biệt về cấp chính quyền ở địa bàn đô thị và nông thôn, cần bảo đảm sự tập trung, thống nhất trong quản lý, đối với đơn vị hành chính không được xác định là cấp chính quyền, ở đó chỉ có cơ quan hành chính, để quản lý trên đơn vị hành chính đó thì cần phải áp dụng chế độ phân quyền, ủy quyền và tản quyền để quản lý, cơ quan hành chính ở đó không có quyền đặt ra các quy định trong quản lý, mà chỉ là cơ quan chấp hành pháp luật và quyết định của các cơ quan nhà nước ở cấp trên.

Đồng thời đối với đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, cần có địa vị pháp lý khác với đơn vị hành chính khác ở cùng cấp về hành chính, đối với đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện thuộc thành phố trực thuộc trung ương cũng cần có địa vị pháp lý khác với quận, huyện, thị xã.

Luật tổ chức CQĐP cần đi theo hướng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cấp chính quyền và gắn với việc quy định nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND của cấp chính quyền, đối với những đơn vị hành chính mà cơ quan chính quyền ở đó không là cấp chính quyền, thì chỉ cần quy định một cách khái quát chung nhất những vấn đề có tính nguyên tắc, còn nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó như thế nào lại tùy thuộc vào sự ủy quyền, phân cấp của HĐND và UBND của cấp chính quyền cấp trên mà nó trực thuộc, có như vậy mới bảo đảm được sự năng động, sáng tạo của từng địa phương, của từng cấp chính quyền.

Ba là, bên cạnh việc ban hành Luật tổ chức CQĐP, cần xây dựng Luật về đơn vị hành chính, trong đó quy định điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập mới, giải thể, chia, tách đơn vị hành chính, nhằm hạn chế tình trạng chia, tách, thành lập mới đơn vị hành chính ở nước ta trong thời gian qua diễn ra khá đơn giản, dễ dàng, từ đó dẫn đến hệ quả làm tăng đầu mối đơn vị hành chính, làm gia tăng tổ chức bộ máy, biên chế công chức và tài chính công, hệ thống quản lý nhà nước phức tạp, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và cải cách hành chính hiện nay.

Để thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013 về CQĐP cần phải có tư duy, hành động mới, Luật tổ chức CQĐP phải là kết quả của những tư duy, nhận thức mới làm thay đổi những nhận thức cũ đã bám sâu vào cả những người nghiên cứu và người hoạt động thực tiễn là ở mọi đơn vị hành chính đều phải có HĐND và UBND như quan niệm của một số người trên một số diễn đàn./. 

 

---