Bàn về một số nội dung trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

01/01/2015

ThS. CAO VŨ MINH

Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Thực hiện Nghị quyết số 20/2011/QH13 ngày 26/11/2011 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khóa XIII, Bộ Tư pháp đã chủ trì xây dựng Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trên cơ sở hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật 2008) và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân -HĐND và Ủy ban nhân dân - UBND (Luật 2004) để trình Quốc hội. Là “cỗ máy cái trong cơ chế xây dựng pháp luật”[1] nên Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL đang nhận được quan tâm sâu sắc của công chúngTrên cơ sở nghiên cứu Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL[2], chúng tôi có một vài góp ý nhằm hoàn thiện hơn nữa Dự thảo Luật.
Untitled_269.png
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
1. Về tên gọi “Luật Ban hành văn bản pháp luật”
Khác với các Dự thảo Luật lần trước, Dự thảo Luật lần này không sử dụng thuật ngữ “VBQPPL” mà điều chỉnh thành “Văn bản pháp luật” (VBPL). Do đó, tên đạo luật lẽ ra phải là “Luật Ban hành VBQPPL” nhưng lại được sửa thành “Luật Ban hành VBPL” nhằm tạo ra sự đồng bộ với khái niệm “VBPL”. So với các Dự thảo Luật lần trước, Dự thảo Luật lần này đã bỏ hai chữ “quy phạm”. Tuy nhiên, việc bỏ đi hai chữ “quy phạm” là chưa thực sự thuyết phục.
Theo tiếng Latin, “quy phạm” là quy tắc, khuôn mẫu, là chuẩn mực về hành vi cần thiết trong những điều kiện xác định. Theo nghĩa Hán - Việt phổ thông thì “quy phạm” được hiểu là quy tắc xử sự, là khuôn mẫu hành vi, điều được làm và điều không được làm và làm như thế nào[1]. Quy phạm pháp luật là quy tắc hành vi xử sự do nhà nước đặt ra và buộc mọi người phải tuân theo.
Khoản 1, Điều 1 Luật 2008 quy định: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Theo khoản 2 Điều 2 Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL lần trước (Dự thảo 3) thì“VBQPPL là văn bản chứa quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước (CQNN)ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này”. Một câu hỏi đặt ra là: Có quy tắc xử sự chungcó chứa quy phạm pháp luật có khác nhau hay không? Ngoài ra, hai văn bản nói trên cũng không chỉ ra “có” quy tắc xử sự chung bằng cách nào hay “có chứa” quy phạm pháp luật loại nào[2]. Theo chúng tôi, quy tắc xử sự chung là những quy tắc hành vi được mô hình hóa thành quy phạm pháp luật. Xét về nghĩa thì “có quy tắc xử sự chung” hay “có chứa quy phạm pháp luật” đều có thể hiểu là chứa đựng những quy tắc hành vi biểu thị ý chí của nhà nước, do nhà nước định ra, được nhà nước bảo vệ và bảo đảm thực hiện. Nói cách khác, quy phạm pháp luật phải đặt ra khuôn mẫu, quy tắc mang tính chuẩn mực chung cho hành vi xử sự của con người. Do đó, nếu bỏ đi thuật ngữ “quy phạm” thì vô hình trung đã loại bỏ “quy tắc xử sự chung” - một dấu hiệu đặc trưng của quy phạm pháp luật.
Kết cấu của thuật ngữ “VBQPPL” gồm hai phần là “văn bản” và “quy phạm pháp luật”. Trong quan hệ thuật ngữ giữa “văn bản” và “quy phạm pháp luật” thì “văn bản” có ý nghĩa là phương tiện, là hình thức, còn “quy phạm pháp luật” là nội dung[3]. Do đó, gọi tên đạo luật là “Luật Ban hành VBQPPL”thì có thểnhận thức rõ nội dung mà văn bản luật này điều chỉnh. Theo đó, luật này sẽ điều chỉnh việc xây dựng, ban hành và thi hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật - tức là văn bản đặt ra quy tắc ứng xử mang tính chuẩn mực chung cho hành vi của con người. Ngược lại, nếu gọi là“Luật Ban hành VBPL” sẽ không tạo ra sự phân biệt rõ ràng với tên gọi “Luật Ban hành quyết định hành chính”[4] đang được Chính phủ xây dựng và dự kiến trình Quốc hội thông qua trong tương lai gần.
Dưới góc độ học thuật thì hiện nay có các quan điểm khác nhau về tên gọi văn bản pháp luật:
   Quan điểm 1: Đồng nhất VBPL với VBQPPL. Quan điểm này cho rằng, các quy phạm pháp luật luôn được biểu hiện và xác định trong các VBPL cụ thể. Xuất phát từ tính hệ thống của pháp luật, các VBPL dù đa dạng, phong phú đến đâu đều hợp thành một hệ thống. Đó là hệ thống VBQPPL [5].
   Quan điểm 2: VBPL gồm VBQPPL, văn bản có tính chất chủ đạo, văn bản cá biệt. Quan điểm này cho rằng căn cứ vào tính chất pháp lý thì VBPL được phân thành 03 loại kể trên[6].
Quan điểm 3: VBPL bao gồm VBQPPL, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật và văn bản hành chính khác. Quan điểm này được thừa nhận rộng rãi trong các giáo trình giảng dạy về xây dựng VBPL ở các cơ sở đào tạo đại học pháp lý, đại học hành chính[7].
Ngoại trừ quan điểm thứ nhất xem VBPL chính là VBQPPL thì quan điểm thứ hai và thứ ba đều không đồng nhất VBPL với VBQPPL. Chúng tôi cho rằng, không thể hiểu VBPL chính là VBQPPL vì nội hàm pháp lý của hai thuật ngữ này là khác nhau. Tất nhiên, nhà làm luật vẫn có thể sử dụng thuật ngữ mang tính quy ước nhưng cách sử dụng này là không khoa học. Điều rất dễ nhận thấy là VBQPPL phải chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, trong khi đó VBPL không nhất thiết phải có đặc trưng này. Nhiều chủ thể có quyền ban hành VBPL nhưng không phải chủ thể nào cũng có quyền ban hành VBQPPL. Do đó, theo chúng tôi, tên văn bản luật phải là “Luật Ban hành VBQPPL” chứ không phải là “Luật Ban hành VBPL”. Bên cạnh đó, sử dụng tên gọi “Luật Ban hành VBPL” là không phù hợp với Nghị quyết số 70/2014/QH13 ngày 30/5/2014 của Quốc hội về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII vì trong Nghị quyết này vẫn gọi tên đạo luật là “Luật Ban hành VBQPPL”.
2. Định nghĩa “văn bản pháp luật”
Khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật đưa ra khái niệm về “VBPL”. Theo đó, “VBPL là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đốivới mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do CQNN ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Tuy nhiên, khái niệm này lại tồn tại nhiều bất cập. Cụ thể, như đã trình bày ở trên, việc đồng nhất VBPL với văn bản có chứa quy tắc xử sự chung là không đúng về nhận thức lẫn lý luận. Kế đến, khái niệm này không thể hiện đầy đủ chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Định nghĩa tại khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật chỉ liệt kê chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL là “CQNN” mà không kể đến “cá nhân có thẩm quyền”. Định nghĩa này không có sự nhất quán với Điều 3 Dự thảo Luật vì Điều 3 lại quy định thẩm quyền ban hành văn bản chứa quy phạm pháp luật của các “cá nhân có thẩm quyền” như: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng. Chế định Chủ tịch nước được quy định thành một chương riêng trong Hiến pháp năm 2013[8] nên Chủ tịch nước được xem là một CQNN. Chủ tịch nước là chức danh mà văn bản chứa quy phạm pháp luật của họ có thể đồng nhất với văn bản chứa quy phạm pháp luật của các cơ quan được tổ chức theo chế độ thủ trưởng[9] nên trong trường hợp này, chủ thể “CQNN” đã bao hàm luôn chủ thể là Chủ tịch nước. Tuy nhiên, điều này không đúng với chủ thể là Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng. Điều đó có nghĩa Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng không được xem là CQNN vì Chính phủ và các Bộ mới được xem là CQNN[10]. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ nhưng không thể đồng nhất với Chính phủ. Tương tự, Bộ hoạt động theo chế độ thủ trưởng nên thẩm quyền của Bộ về cơ bản chính là thẩm quyền của Bộ trưởng, nhưng không thể đồng nhất hai khái niệm này[11]. Do đó, xét về chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL thì Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng không thể là “CQNN” được nhắc đến tại khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật.
Ngoài ra, khái niệm trên còn có sự lặp từ không chính xác. Công thức “theo trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” thừa thuật ngữ vì khái niệm “trình tự” đã được bao hàm trong khái niệm “thủ tục”, là nội dung chủ yếu của khái niệm “thủ tục”[12]. Dưới góc độ ngôn ngữ thì “thủ tục” là trình tự và phương pháp làm việc; còn “trình tự” là thứ tự nhất định. Như vậy, tuy có phạm vi khác nhau nhưng chúng có một nội dung chung là trình tự nối tiếp nhất định của các hành động. Do đó, khái niệm trên chỉ cần viết “theo thủ tục quy định trong Luật này”là đủ mà không cần phảithêm thuật ngữ “trình tự”.
               Tóm lại, VBQPPL là khái niệm cơ bản nhất của Luật Ban hành VBQPPL nên không thể được quy định sơ sài, không chính xác. Việc đưa ra định nghĩa về VBQPPL sẽ tạo cách hiểu thống nhất, chính xác về VBQPPL và cũng là cơ sở để quy định về hệ thống VBQPPL. Do đó, theo chúng tôi, khái niệm “VBPL” được nêu ở khoản 1, Điều 2 Dự thảo Luật cần được điều chỉnh thành “VBQPPL” và được định nghĩa như sau: “VBQPPL là văn bản do CQNN hoặc cá nhân có thẩm quyền của CQNN ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, thủ tục luật định, trong đó có chứa quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với ý chí của nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật
            Theo Điều 3 Dự thảo Luật thì hệ thống VBQPPL bao gồm:
a) Hiến pháp;
b) Luật, nghị quyết của Quốc hội;
c) Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH);
d) Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
đ) Nghị định của Chính phủ;
e) Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
g) Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao;
h) Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;
i) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND), quyết định của Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh);
k) Văn bản pháp luật của chính quyền đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;
l) Văn pháp luật của chính quyền cấp huyện;
m) Văn bản pháp luật của chính quyền cấp xã.
Thứ nhất, đối với nghị quyết của Quốc hội. Theo Luật 2008 thì nghị quyết của Quốc hội được sử dụng để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tầm quan trọng quốc gia và trong nhiều trường hợp mang tính nhất thời, cụ thể. Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Ngoài ra, nghị quyết của Quốc hội còn dùng để quy định chế độ làm việc của Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội hay nghị quyết dùng để phê chuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia. Sự phân biệt giữa luật và nghị quyết của Quốc hội chủ yếu thể hiện ở mục đích sử dụng của chúng chứ không phải ở hiệu lực pháp lý và quy trình ban hành[13].
Với những phân tích trên có thể nhận thấy, trong các nghị quyết do Quốc hội ban hành có những nghị quyết mang tính quy phạm, nhưng cũng có những nghị quyết không mang tính quy phạm[14]. Đó là lý do vì sao mà nhiều chuyên gia pháp lý cho rằng một số nghị quyết của Quốc hội là văn bản mang tính chất luật[15].
   Theo khoản 2, Điều 13 Dự thảo Luật thì Quốc hội ban hành nghị quyết mang tính quy phạm để quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội mà không thuộc nội dung của luật. Tuy nhiên, sự liệt kê như trong khoản 2, Điều 13 Dự thảo Luật là chưa đầy đủ. Theo chúng tôi, Dự thảo Luật cần phải thừa nhận tính quy phạm cho Nghị quyết của Quốc hội dùng để hướng dẫn thi hành luật. Trên thực tế, Quốc hội đã từng dùng Nghị quyết để hướng dẫn thi hành luật như Nghị quyết số 35/2000/QH10 ngày 9/6/2000 hướng dẫnvề việc thi hành Luật Hôn nhân và Gia đình; Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 14/11/2010 của Quốc hội hướng dẫn về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010; Nghị quyết 24/2012/QH13 của Quốc hội ngày 20/06/2012hướng dẫn về việc thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Nếu không xem loại nghị quyết này của Quốc hội là VBQPPL thì Quốc hội sẽ dùng văn bản nào để hướng dẫn thi hành cho văn bản luật do chính Quốc hội ban hành? Trong trường hợp này không thể dùng Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước để hướng dẫn thi hành cho văn bản luật và cũng không thể dùng hình thức văn bản là luật hướng dẫnvề việc thi hành luật. Do đó, sẽ là hợp lý nếu Dự thảo Luật quy định Quốc hội dùng nghị quyết để hướng dẫnthi hành luật và gọi là “nghị quyết hướng dẫn về việc thi hành luật” vẫn hợp lý hơn “luật hướng dẫn về việc thi hành luật”. Tất nhiên, nghị quyết để hướng dẫnthi hành luật phải mang tính quy phạm.
Có ý kiến cho rằng, nếu thừa nhận nghị quyết do Quốc hội ban hành là VBQPPL thì có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật vì không xác định được thứ bậc pháp lý giữa luật và nghị quyết. Theo định hướng xây dựng cơ chế bảo hiến, nếu có trường hợp nghị quyết trái với một đạo luật thì sẽ giải quyết như thế nào?[16] Chúng tôi cho rằng, điều này không đáng lo ngại, một khi thừa nhận nghị quyết do Quốc hội ban hành là VBQPPL thì trong Dự thảo Luật cần quy định rõ ràng về hiệu lực pháp lý cao thấp của các hình thức văn bản do Quốc hội ban hành. Cụ thể, cần làm rõ hiệu lực pháp lý cao thấp trong mối quan hệ giữa luật và nghị quyết của Quốc hội. Thiết nghĩ, đây là yêu cầu cấp thiết cần làm ngay vì việc xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp[17] sẽ không thể thực hiện được nếu không xác định được thang bậc pháp lý của từng loại văn bản do cùng một cơ quan ban hành.
Thứ hai, theo Dự thảo Luật thì Lệnh của Chủ tịch nước vẫn được xem là VBQPPL. Theo chúng tôi, quy định như trên là đúng, dẫu biết rằng hiện nay vấn đề này còn có nhiều tranh luận trái chiều.
Điều 91 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”. Tuy nhiên, khi quy định như thế, Hiến pháp năm 2013 cũng không xác định loại văn bản nào của Chủ tịch nước là văn bản có tính quy phạm, văn bản nào chỉ có tính áp dụng pháp luật cho các trường hợp cụ thể. Do đó, vẫn có ý kiến cho rằng nên bỏ Lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi hệ thống VBQPPL mà chỉ nên xác định Lệnh là văn bản cá biệt vì trên thực tế, Lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố luật, pháp lệnh[18]. Tuy nhiên, theo chúng tôi, cần tiếp tục quy định Lệnh của Chủ tịch nước là VBQPPL vì Lệnh luôn gắn liền với luật, pháp lệnh mà nó công bố. Luật, pháp lệnh là VBQPPL nên “văn bản chở luật, pháp lệnh vào cuộc sống” tất nhiên cũng phải là VBQPPL. Ngoài ra, do tính trang trọng của Lệnh được ban hành bởi người đứng đầu nhà nước nên nhất thiết phải xem Lệnh là VBQPPL[19].
Có ý kiến cho rằng, Lệnh của Chủ tịch nước không phải là các “quy tắc xử sự chung” mà thực chất chỉ là kết quả thực hiện một việc do pháp luật quy định cho Chủ tịch nước (áp dụng pháp luật). Trên thực tế, loại văn bản này hầu như không bao giờ được viện dẫn trong quá trình áp dụng pháp luật vì nó không chứa các căn cứ pháp lý (các quy định chung)[20]. Chúng tôi cho rằng, Lệnh của Chủ tịch nước có thể là VBQPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Đơn cử, theo khoản 2, 3, 4 Điều 30 Luật Quốc phòng năm 2005: “Căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ. Lệnh tổng động viên được ban bố công khai trên phạm vi cả nước. Lệnh động viên cục bộ được ban bố công khai ở một hoặc một số địa phương và được áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để thi hành kế hoạch động viên quốc phòng”. Ngoài ra, khoản 1 Điều 32 Luật Quốc phòng năm 2005 còn quy định: “Khi an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội ở một hoặc một số địa phương bị xâm phạm nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không còn kiểm soát được tình hình thì Chủ tịch nước ra lệnhthiết quân luật theo đề nghị củaChính phủ”. Trong những trường hợp khẩn cấp này, tất nhiên, Chủ tịch nước phải ban hành văn bản với hình thức Lệnh mang tính quy phạm (chứa đựng các quy tắc xử sự chung) mới có thể đạt hiệu quả cao trong hoạt động quản lý. Do đó, theo chúng tôi, Dự thảo Luật cần tiếp tục quy định Lệnh do Chủ tịch nước ban hành là VBQPPL trong các trường hợp này.
4. Hình thức, nội dung văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã
Theo khoản 2 Điều 3 Dự thảo Luật thì HĐND cấp tỉnh được ban hành VBQPPL với tên gọi là nghị quyết, còn UBND cấp tỉnh được ban hành VBQPPL với tên gọi là quyết định. HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã cũng có quyền ban hành VBQPPL nhưng với tên gọi là gì thì trong toàn bộ Dự thảo Luật không nhắc đến. Thậm chí Điều 23 Dự thảo Luật về nội dung VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã cũng chỉ quy định là: “Chính quyền cấp huyện, cấp xã ban hành VBPL để quy định những vấn đề được cấp trên giao và những vấn đề luật quy định thuộc thẩm quyền tự quản, tự chịu trách nhiệm của mình”. Với quy định này, có thể hình dung là Dự thảo Luật không quy định về hình thức văn bản, nội dung VBQPPL do HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã ban hành, mà “ủy quyền” cho một văn bản pháp luật khác. Nếu vậy Dự thảo Luật có còn là Luật Ban hành VBQPPL hay không? Nếu nói Dự thảo Luật chính là sự hợp nhất Luật 2008 và Luật 2004 thì quy định trên đã “phủ định” hoàn toàn sự cố gắng này bởi nội dung, hình thức văn bản của Quốc hội; UBTVQH; Chủ tịch nước; Chính phủ; Thủ tướng Chính phủ;…; HĐND cấp tỉnh; UBND cấp tỉnh được điều chỉnh bởi Dự thảo Luật, còn nội dung, hình thức văn bản của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã lại được điều chỉnh bởi một văn bản pháp luật khác?
Bên cạnh đó, theo khoản 2 Điều 23 Dự thảo Luật thì HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã muốn ban hành VBQPPL phải được “cấp trên trực tiếp phê duyệt”. Theo logic này thì nếu UBND cấp huyện muốn ban hành VBQPPL phải được sự phê duyệt của UBND cấp tỉnh. Nếu vậy tại sao UBND cấp tỉnh không trực tiếp ban hành VBQPPL trên cơ sở ý kiến tham mưu của UBND cấp huyện mà lại để UBND cấp huyện ban hành VBQPPL nhưng trước khi ban hành thì phải “xin phép” UBND cấp tỉnh? Theo Luật 2004 thì cả ba cấp chính quyền địa phương đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Từ quy định này dẫn đến bất cập là số lượng chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL ở nước ta quá nhiều. Tính đến ngày 31/12/2007 ở nước ta có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, hơn 700 đơn vị hành chính cấp huyện và hơn 10.000 đơn vị hành chính cấp xã[21]. HĐND và UBND mỗi đơn vị hành chính lại có quyền ban hành VBQPPL. Nếu làm một phép cộng đơn giản thì sẽ thấy số lượng HĐND có thẩm quyền ban hành VBQPPL là gần 11.000 và số lượng UBND có thẩm quyền ban hành VBQPPL cũng gần 11.000. Điều này dẫn đến hệ quả là hệ thống văn bản pháp luật ở địa phương đồ sộ nhưng chất lượng văn bản không cao, gây khó khăn cho cá nhân, tổ chức trong việc thi hành, gây tốn kém cho ngân sách nhà nước trong việc ban hành cũng như triển khai thực hiện.
Do đó, để tinh giản chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL cũng như loại trừ những bất cập kể trên, Dự thảo Luật cần mạnh dạn loại bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã. Trên thực tế, HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã rất ít ban hành VBQPPL hoặc nếu có ban hành cũng chỉ là sao chép văn bản của CQNN cấp trên chứ ít khi ban hành các quy phạm mới[22].
Khoản 1 Điều 11 Dự thảo Luật quy định: “VBPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng VBPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”.Luật 2008cũng quy định ở khoản 1 Điều 9 với nội dung tương tự[23].
Với Điều luật này có thể hiểu rằng, văn bản được sửa đổi, bổ sung phải bằng chính văn bản của cơ quan đã ban hành ra văn bản đó hoặc cơ quan có thẩm quyền cao hơn, vì không thể lấy văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn để sửa đổi, bổ sung văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, càng không thể lấy văn bản của cơ quan có thẩm quyền thấp hơn để sửa đổi, bổ sung văn bản của cơ quan có thẩm quyền cao hơn. Tuy nhiên, một câu hỏi đặt ra là, VBQPPL mới sửa đổi, bổ sung VBQPPL cũ có cần cùng loại với văn bản cũ hay không?
 Nhiều ý kiến cho rằng, văn bản mới sửa đổi, bổ sung văn bản cũ nhất định phải cùng loại với văn bản cũ vì trên thực tế chúng ta vẫn thấy tồn tại công thức: “nghị định này sửa đổi, bổ sung nghị định kia; thông tư này thay thế cho thông tư kia”. Có những trường hợp văn bản mới sửa đổi, bổ sung thay thế văn bản cũ tuy không cùng cơ quan ban hành nhưng hiệu lực pháp lý của văn bản mới cao hơn văn bản cũ như Luật Luật sư thay thế Pháp lệnh Luật sư, Luật Cán bộ, công chức thay thế Pháp lệnh Cán bộ, công chức, Luật Xử lý vi phạm hành chính thay thế Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính. Đây gọi là pháp điển hóa và tuân thủ theo đúng câu cuối cùng của khoản 1 Điều 11 Dự thảo Luật (hay khoản 1 Điều 9 Luật 2008). Nhưng nếu quan niệm như vậy thì sẽ không giải thích được một thực tế đã từng xảy ra đó là Nghị quyết số 51/2001/QH ngày 25/12/2001 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Như đã trình bày, thật khó chấp nhận được việc lấy văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để sửa đổi, bổ sung văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Với tư duy pháp lý ấy, không thể lấy Nghị quyết mà sửa đổi, bổ sung Hiến pháp - văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất[24]. Vấn đề ở đây là thiếu quy định cụ thể về VBQPPL dùng để bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ VBQPPL. Luật 2008 không có quy định gì về vấn đề này. Dự thảo Luật trên cơ sở kế thừa Luật 2008 nên cũng không quy định cụ thể. Do đó, Dự thảo Luật cần quy định rõ ràng về hình thức VBQPPL dùng để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ VBQPPL.
Dự thảo Luật cần quy định nguyên tắc: “văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế,… phải là văn bản cùng hình thức hoặc văn bản sau phải có giá trị pháp lý cao hơn văn bản trước”. Nếu thực hiện tốt yêu cầu này sẽ loại trừ được trường hợp các CQNN dùng các hình thức văn bản khác nhau để sửa đổi, bổ sung cho nhau như dùng nghị quyết sửa luật hay ngược lại là dùng luật sửa nghị quyết[25].

            Luật Ban hành VBQPPL chính là “luật của luật”, là nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện quy trình, hệ thống pháp luật Việt Nam. Vì lẽ đó mà Dự thảo Luật cần được xây dựng tỉ mỉ, chính xác, khoa học nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc, rõ ràng cho những “cỗ máy con” - các đạo luật khác được xây dựng và áp dụng hiệu quả trên thực tế./

 


[1] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh, năm 2002, tr. 1506.
[2] Phạm Hồng Thái, Quyết định hành chính quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước – một số khía cạnh lý luận và thực tiễn pháp luật, Tạp chí Luật học số 1, năm 2014.
[3] Nguyễn Cửu Việt, Khái niệm VBQPPL, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 1, năm 1998.
[4] Dưới góc độ thuật ngữ pháp lý thì “quyết định hành chính” suy cho cùng cũng được gọi là “văn bản pháp luật”.
[5] Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Những vấn đề lý luận cơ bản về nhà nước và pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr. 188.
[6] Khoa Luật - Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, Giáo trình lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Hà Nội, 1993, tr. 302.
[7] Trường Đại học Luật Hà Nội (2011), Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, tr. 7; Trường đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, tr. 14.
[8] Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 được quy định tại Chương VI gồm 8 điều từ Điều 86 đến Điều 93.
[9] Nguyễn Cửu Việt, Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 51, năm 2005.
[10] Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, tr. 180.
[11] Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 164.
[12] Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, tr. 608.
[13] Tào Thị Quyên, Tính chất pháp lý, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Nghị viện các nước và một số kinh nghiệm, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20, năm 2012.
[14] Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội về việc Điều chỉnh địa giới hành chính của thành phố Hà Nội; Nghị quyết về việc Bãi nhiệm các chức danh trong các cơ quan của Quốc hội là những nghị quyết không mang tính quy phạm.
[15] Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 25; Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2010), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, tr. 57.
[16] Phan Trung Hiền, Nghị quyết của Quốc hội là văn bản luật hay văn bản dưới luật?, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 18, tháng 9 năm 2011.
[17] Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia. Hà Nội, tr. 127.
[18] Nguyễn Thế Quyền, Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 142, năm 2009.
[19] Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 4, năm 2007.
[20] Bùi Xuân Phái, Kiến nghị hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 10 năm 2014.
[21] Theo số liệu báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật Cán bộ, công chức số 158/UBTVQH12 ngày 16/10/2008 của UBTVQH.
[22] Cao Vũ Minh, Hoàn thiện các quy định về việc ban hành các VBQPPL của chính quyền địa phương, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 11, tháng 6 năm 2013.
[23] Khoản 1 Điều 9 Luật 2008 cũng có quy định: “VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính CQNN đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng văn bản của CQNN có thẩm quyền”.
[24] Cao Vũ Minh, Vai trò giải thích pháp luật của Tòa án Hiến pháp, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 24, tháng 12 năm 2009.
[25] Ông Trần Thế Vượng (Uỷ viên UBTVQH khoá XII) phát biểu: “Về mặt hình thức không nên dùng luật để sửa Nghị quyết. Còn nếu sau này lại quan niệm luật cũng là VBQPPL, nghị quyết cũng là VBQPPL và đều của Quốc hội cả nghĩa là Quốc hội muốn dùng luật sửa nghị quyết cũng được, nghị quyết sửa luật cũng được thì cũng không được. Nó phải có nguyên tắc của nó”. Xem thêm bài viết “Gỡ rối cho đầu tư xây dựng cơ bản” trên báo Đại biểu nhân dân (điện tử), ngày 17/4/2009. 

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 2(282), tháng 1/2015)