Bàn thêm về Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật

01/01/2015

PGS, TS. NGUYỄN THỊ HỒI

Trường Đại học Luật Hà Nội

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) mới được xây dựng và ban hành nhằm hợp nhất hai Luật Ban hành VBQPPL hiện hành là Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) năm 2004, đồng thời nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về ban hành VBQPPL nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung để có thể thực hiện được các mục tiêu mà Nghị quyết số 48 của Bộ Chính trị về hoàn thiện hệ thống pháp luật đã đề ra. Dự thảo Luật này được xây dựng khá công phu và đã được Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ Tám, Quốc hội khóa XIII (ngày 27/11/2014); nhưng vẫn còn nhiều vấn đề cần phải bàn thêm.
 Untitled_269.png
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
Thứ nhất, về tên gọi “Luật Ban hành văn bản pháp luật”
Trong đời sống pháp lý nước ta, cả trong khoa học lẫn trong hoạt động thực tiễn mấy chục năm qua, thuật ngữ “văn bản pháp luật” thường được sử dụng để chỉ những văn bản mang tính pháp lý, do các chủ thể có thẩm quyền (cơ quan nhà nước hoặc cá nhân) ban hành theo trình tự, thủ tục nhất định, có giá trị bắt buộc phải tôn trọng hoặc thực hiện đối với các tổ chức và cá nhân có liên quan. Văn bản pháp luật có thể là VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính. Do vậy, VBQPPL chỉ là một trong các loại văn bản pháp luật, nó hoàn toàn khác với các loại văn bản pháp luật khác ở chỗ nội dung của nó chứa đựng các quy phạm pháp luật, tức là các quy tắc xử sự chung cho mọi tổ chức và cá nhân trong một phạm vi lãnh thổ nhất định, một khoảng thời gian nhất định, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Vì thế, các luật hiện hành sẽ được thay thế bởi Luật này mới có tên là Luật Ban hành VBQPPL.
Tuy nhiên, điều chưa rõ là dựa vào cơ sở khoa học và thực tiễn nào mà Dự luật thay thế các Luật Ban hành VBQPPL lại được đổi tên thành Luật Ban hành văn bản pháp luật. Và vì đổi tên Luật như vậy nên trong Dự thảo mới phải có thêm đoạn giải thích là “Luật này không quy định việc ban hành văn bản có chứa quy tắc xử sự, nhưng chỉ áp dụng trong nội bộ cơ quan đơn vị. Việc ban hành văn bản hành chính tuân theo Luật Ban hành văn bản hành chính. Việc ban hành bản án, quyết định của toà án tuân theo các luật, bộ luật tố tụng tư pháp” (khoản 2, Điều 1 Dự thảo). Đoạn giải thích này vừa làm cho Luật dài dòng, cồng kềnh, vừa làm cho Luật trở nên không khoa học vì không thể bao quát hết các loại văn bản áp dụng pháp luật ngoài bản án, quyết định của Toà án như quyết định khen thưởng, quyết định kỷ luật, quyết định lên lương cho công chức, viên chức... của một cơ quan nhà nước nào đó. Vì thế, chúng tôi đề nghị “phải trả lại tên cho em”, tức là giữ nguyên tên của Luật là Luật Ban hành VBQPPL và bỏ đoạn trích trong Điều 1 vừa nêu để bảo đảm tính ngắn gọn, chặt chẽ nhưng vẫn chính xác, khoa học trong ngôn ngữ của Luật.
Thứ hai, về Điều 2. Giải thích từ ngữ
 Khoản 1 Điều 2 giải thích về thuật ngữ “văn bản pháp luật”, theo chúng tôi, khoản này có vài điểm bất hợp lý như sau:
i) Vì bị chi phối bởi tên của Luật nên mặc dù thuật ngữ được giải thích là “văn bản pháp luật” nhưng nội dung thực chất lại là giải thích về VBQPPL. Dưới góc độ khoa học có thể hiểu đây là “sự đánh tráo khái niệm” một cách rất gượng ép. Mặc dù sự giải thích này đã được lưu ý là “theo cách hiểu của Luật này”, song một câu hỏi được đặt ra là tại sao tên của một đạo luật rất quan trọng, là cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và ban hành toàn bộ hệ thống VBQPPL sau Hiến pháp để cụ thể hoá nhằm thực hiện Hiến pháp mà lại bị đặt một cách vô cùng gượng ép, khiên cưỡng như vậy, vừa bất hợp lý về mặt khoa học, vừa bất hợp lý về mặt thực tiễn. Đó chính là cách chúng ta “tự làm khó cho mình” và “tự bó tay mình”. Thiết nghĩ, ngôn ngữ luật càng rõ nghĩa thì càng dễ dàng được hiểu và thực hiện một cách thống nhất.  
ii) Cách diễn đạt của khoản này cũng chưa thực sự ngắn gọn, khoa học. Chẳng hạn, cụm từ “có hiệu lực bắt buộc chung” có thể dẫn đến cách hiểu là quy định nào trong VBQPPL cũng bị bắt buộc phải thực hiện, nhưng đối với những chủ thể không thuộc phạm vi điều chỉnh của VBQPPL thì không bị bắt buộc thực hiện. Cụm từ “được áp dụng nhiều lần” cũng không bao quát bởi vì, trong khoa học pháp lý, áp dụng pháp luật chỉ là một trong những hình thức thực hiện pháp luật. Các quy định của pháp luật có thể được thực hiện bằng bốn hình thức là tuân theo pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật trong đó áp dụng pháp luật là hình thức cơ bản, chủ yếu và quan trọng nhất. Áp dụng pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, nó vừa là hình thức thực hiện pháp luật, vừa là hình thức tổ chức cho pháp luật được thực hiện nên nếu thiếu hình thức này thì nhiều quy định của pháp luật không thể trở thành hiện thực.
Tuy nhiên, không phải quy phạm nào cũng cần phải áp dụng mà nhiều quy phạm có thể được thực hiện bằng các hình thức khác. Ví dụ, các quy định về quyền và nghĩa vụ của vợ và chồng, của cha mẹ và con... trong Luật Hôn nhân và Gia đình có thể được thực hiện bằng các hình thức tuân theo, thi hành và sử dụng pháp luật, chỉ có một số quy định như việc cấp Giấy chứng nhận kết hôn, việc giải quyết ly hôn... mới cần phải áp dụng pháp luật.
iii) Đoạn “văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản pháp luật” cũng là thừa vì đoạn trên đã viết văn bản pháp luật phải là văn bản được “ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” rồi.
iv) Theo cách giải thích của khoản này thì chỉ có cơ quan nhà nước mới có thể ban hành VBQPPL, nhưng theo quy định của pháp luật cũng như trong thực tế thì nhiều cá nhân có thẩm quyền như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng có thể ban hành VBQPPL.
Từ sự phân tích trên, chúng tôi cho rằng, khoản 1 Điều 2 Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL có thể thiết kế lại như sau: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực thực hiện đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Thứ ba, hệ thống VBQPPL
Trong Dự thảo nêu lên hai phương án về hệ thống VBQPPL của nước ta, chúng tôi ủng hộ phương án 1, tức là phương án giới hạn chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương chỉ đến cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Điểm hợp lý của phương án này là giảm bớt được số lượng các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL đồng nghĩa với việc giảm bớt số lượng VBQPPL so với hiện tại, nên vừa có thể góp phần nâng cao chất lượng của pháp luật, vừa góp phần làm cho việc thực hiện pháp luật được dễ dàng hơn, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả của pháp luật. Sở dĩ như vậy là vì hệ thống VBQPPL của nước ta hiện tại quá cồng kềnh, phức tạp, nhiều tầng nấc nên rất dễ mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo, loại bỏ lẫn nhau. Thêm vào đó, trình độ kiến thức pháp lý, năng lực, kỹ thuật xây dựng pháp luật của cán bộ cấp huyện, cấp xã còn nhiều hạn chế nên khó bảo đảm tính hợp pháp về nội dung và hình thức của văn bản, đặc biệt rất khó bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thứ bậc và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Ngoài ra, số lượng VBQPPL quá nhiều, đến hàng “rừng” văn bản, trong đó có thể có những quy định mâu thuẫn, xung đột với nhau, gây khó khăn rất lớn cho nhân dân cũng như các cơ quan nhà nước trong quá trình thực hiện và tổ chức thực hiện pháp luật. Đó cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến nhiều vụ tranh chấp mà đặc biệt là tranh chấp đất đai ở nước ta thời gian qua. Theo phương án này cũng có thể giúp chúng ta từng bước bảo đảm được một trong các nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL mới được đề xuất trong Dự thảo Luật này là “không quy định một vấn đề ở nhiều VBQPPL khác nhau” (điểm e khoản 1 Điều 4 Dự thảo). Đây là nguyên tắc rất cần thiết nhằm tránh sự chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột trong hệ thống pháp luật, song lại là một nguyên tắc rất khó bảo đảm ở nước ta, trong điều kiện không có một cơ quan chuyên trách có chức năng xây dựng tất cả các dự thảo luật mà việc xây dựng các dự thảo luật thường được giao cho nhiều bộ, nhiều ngành khác nhau, thêm vào đó, luật lại được hướng dẫn thi hành bởi nhiều nghị định, nhiều thông tư rồi lại đến các văn bản của chính quyền địa phương.
 Thứ tư, về Điều 48. Thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ đệ trình
Tại khoản 2 Điều 48 quy định về Hồ sơ gửi thẩm định, chúng tôi đề nghị bổ sung thêm một điểm vào khoản này sau điểm c với nội dung: “Báo cáo về vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết nếu dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết có liên quan đến quyền con người, quyền công dân”. Sở dĩ như vậy là vì sứ mệnh của Nhà nước pháp quyền là phục vụ con người, phục vụ nhân dân, do vậy, tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất và cần phải được quán triệt trong mọi hoạt động của Nhà nước. Với lập luận tương tự như trên, nên bổ sung thêm vào khoản 3 của Điều này một điểm d với nội dung: “Vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến quyền con người, quyền công dân”.
Cũng trên cơ sở nhận thức trên, nên bổ sung vào Điều 49 Dự thảo một khoản sau khoản 4 với nội dung: “Báo cáo về vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân nếu trong dự án, dự thảo có quy định liên quan đến quyền con người, quyền công dân”. Tương tự như vậy, đề nghị bổ sung vào Điều 55 một khoản sau khoản 6 với nội dung: “Vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến quyền con người, quyền công dân”.   
Thứ năm, về Chương X Dự thảo “Hiệu lực của văn bản pháp luật, nguyên tắc áp dụng, công khai văn bản pháp luật”
Điều 128. Đăng Công báo văn bản pháp luật:
Chúng tôi đề nghị bỏ cụm từ “văn bản pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành” trong khoản 1 Điều này, bởi vì, hiệu lực của VBQPPL là do nhu cầu quản lý xã hội, điều chỉnh quan hệ xã hội bằng văn bản hay mục đích ban hành văn bản tạo ra chứ không phải là do việc đăng trên Công báo tạo ra. Việc văn bản không được đăng Công báo có thể do lỗi của chủ thể có thẩm quyền đăng Công báo trong việc không đăng hoặc chậm đăng, có thể do lỗi của chủ thể ban hành văn bản trong việc không gửi hoặc chậm gửi văn bản cho cơ quan đăng Công báo chứ không phải do lỗi của văn bản. Vì vậy, nếu muốn xử lý trách nhiệm trong trường hợp này thì phải xử lý chủ thể có thẩm quyền đăng Công báo hoặc chủ thể ban hành văn bản chứ không thể xử lý văn bản. Đăng Công báo và gửi đăng Công báo VBQPPL là nghĩa vụ, là sự bắt buộc phải thực hiện đối với các chủ thể có thẩm quyền nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch của pháp luật. Do vậy, cần phải tăng cường ý thức trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể có thẩm quyền trong việc đăng Công báo và gửi đăng Công báo VBQPPL, đồng thời cũng cần phải tăng cường xử lý trách nhiệm đối với các chủ thể có thẩm quyền này. Vì vậy, khoản 1 Điều 128 Dự thảo nên diễn đạt như sau: “VBQPPL phải được đăng Công báo nước Cộng hoà XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 124 của Luật này”.
Điều 130. Hiệu lực trở về trước của văn bản pháp luật:
Hiệu lực trở về trước (hiệu lực hồi tố) của VBQPPL là vấn đề được đề cập đến trong pháp luật của nhiều nước với thái độ trái ngược nhau, đó là thừa nhận hay không thừa nhận hiệu lực này. Có nước không thừa nhận hiệu lực này, ví dụ như Mỹ, Pháp. Chẳng hạn, Hiến pháp năm 1787 của Mỹ quy định: “Không một đạo luật nào tổn hại tới quyền tự do của dân và không một đạo luật nào sẽ có thể được ban hành” (điểm 3 khoản 9 Điều 1)[1], hoặc Điều 2 Bộ luật Dân sự Pháp quy định: “Luật chỉ quy định cho tương lai; luật không có hiệu lực hồi tố”[2]. Ở nước ta, vì nguyên tắc nhân đạo, VBQPPL có thể có hiệu lực hồi tố trong một số trường hợp nhất định, đó là những trường hợp có lợi cho đối tượng áp dụng. Điều này thể hiện rõ nhất trong Bộ luật Hình sự năm 1999 qua quy định: “Điều luật xoá bỏ một tội phạm, một hình phạt, một tình tiết tăng nặng, quy định một hình phạt nhẹ hơn, một tình tiết giảm nhẹ mới hoặc mở rộng phạm vi áp dụng án treo, miễn trách nhiệm hình sự, miễn hình phạt, giảm hình phạt, xoá án tích và các quy định khác có lợi cho người phạm tội, thì được áp dụng đối với hành vi phạm tội đã thực hiện trước khi điều luật đó có hiệu lực thi hành” (khoản 3 Điều 7).
Về mặt nguyên tắc, để đảm bảo tính minh bạch của pháp luật thì VBQPPL chỉ có thể được sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội từ khi nó có hiệu lực, bởi khi đó các chủ thể mới có điều kiện tiếp cận, hiểu được các quy định của nó nên mới có nghĩa vụ thực hiện các quy định đó. Song, như trên đã nói, vì nguyên tắc nhân đạo mà chúng ta thừa nhận hiệu lực trở về trước của VBQPPL trong một số trường hợp nhưng rất hạn chế, vì thế, khoản 1 Điều 130 Dự thảo quy định: “Chỉ trong trường hợp thật cần thiết văn bản pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước”. Tuy nhiên, trường hợp nào là “thật cần thiết” thì Dự luật lại không chỉ rõ nên có thể dẫn đến các cách hiểu khác nhau về trường hợp này, thêm vào đó, hiện tại có nhiều người chưa thực sự hiểu rõ thế nào là hiệu lực trở về trước. Do vậy, Điều này nên thiết kế lại theo hướng bổ sung thêm phần giải thích thế nào là hiệu lực trở về trước (chẳng hạn, trường hợp văn bản có hiệu lực trở về trước là trường hợp đã xảy ra trước khi văn bản có hiệu lực thực hiện), những trường hợp nào có thể được coi là thật cần thiết; đồng thời, để tránh sự tuỳ tiện trong việc áp dụng hiệu lực trở về trước thì khoản này nên bổ sung thêm quy định là: Văn bản chỉ có hiệu lực trở về trước đối với những trường hợp được quy định trong chính văn bản đó.
Điều 132. Trường hợp văn bản hết hiệu lực
Khoản 4 Điều 132 Dự thảo quy định: “Văn bản pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật mới”. Quy định này gần như một dạng “đánh đố” với các chủ thể chịu sự tác động của văn bản, vì trong thời gian vừa qua, một đạo luật có thể có đến hàng trăm văn bản quy định chi tiết thi hành, vậy thì dựa vào đâu để mọi người xác định được văn bản nào được giữ lại toàn bộ, văn bản nào được giữ lại một phần và phần nào được giữ lại để mà thực hiện. Thực tế cho thấy, các văn bản cần quy định chi tiết thi hành thường là VBQPPL của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chủ tịch nước. Vì thế, trong quá trình xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành mới, các chủ thể có thẩm quyền buộc phải rà soát những văn bản quy định chi tiết thi hành cũ, nếu toàn bộ hoặc một phần các văn bản đó có thể giữ lại được vì phù hợp với VBQPPL mới thì phải chuyển ngay vào văn bản quy định chi tiết thi hành mới mà không cần phải giữ lại văn bản cũ. Vì vậy, nên thiết kế lại khoản này như sau: “VBQPPL hết hiệu lực thì văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”.Quy định như vậy sẽ vừa bảo đảm sự ngắn gọn, chặt chẽ, vừa bảo đảm sự thống nhất với khoản 2 Điều 10 Dự thảo là: “Văn bản quy định chi tiết... phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” và với điểm h khoản 2 Điều 4 Dự thảo là: “Cơ quan, người có thẩm quyền phải chịu trách nhiệm về việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”.
Điều 134. Áp dụng văn bản pháp luật
 Khoản 3 Điều 134 Dự thảo quy định: “Trong trường hợp các văn bản pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản pháp luật ban hành sau”. Quy định này được đặt ra nhằm xử lý những trường hợp có xung đột pháp luật, đọc qua thì thấy việc áp dụng quy định này trong thực tế không khó khăn, vướng mắc gì, song thực tế không đơn giản như vậy và nếu áp dụng đúng quy định này có thể dẫn đến mất công bằng xã hội trong một số trường hợp nhất định. Sau đây là một ví dụ cụ thể minh chứng cho điều này. Luật Công chứng năm 2014 quy định: “Văn bản công chứng có hiệu lực kể từ ngày công chứng viên ký và đóng dấu…” (Điều 4), Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định: “Hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng theo quy định của Luật Đất đai” (Điều 692); Luật Đất đai năm 2013 quy định hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất “có hiệu lực từ thời điểm được đăng ký vào sổ địa chính” (Điều 188). Như vậy, thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được quy định khác nhau trong các VBQPPL khác nhau nhưng do cùng một cơ quan ban hành ra. Trong trường hợp này, nếu theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL thì phải áp dụng Luật Công chứng năm 2014, nhưng muốn bảo đảm công bằng xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên đương sự thì phải áp dụng luật chuyên ngành tức là Luật Đất đai mới thoả đáng.
Trước thực trạng này, thiết nghĩ, Ban soạn thảo nên thiết kế lại Điều này theo hướng có tính đến sự ưu tiên áp dụng cho những VBQPPL chuyên ngành và cũng nên có sự giải thích khái quát về VBQPPL chung và VBQPPL chuyên ngành để có thể tạo ra sự thống nhất trong việc nhận thức và thực hiện quy định này.
Cuối cùng,một số điều khoản trong Dự thảo nên chỉnh sửa lại để để bảo đảm sự đầy đủ, chính xác nhưng ngắn gọn của Luật. Chẳng hạn, điểm g khoản 1 Điều 4 nên diễn đạt lại là: “Việc thi hành VBQPPL phải được quy định tại chính văn bản đó”. Hoặc điểm a khoản 2 Điều 4 nên diễn đạt lại là: “VBQPPL phải được thực hiện trực tiếp, trừ những điều, khoản, điểm cần quy định chi tiết”. Hoặc tên của Điều 133 nên đặt lại là: “Hiệu lực về không gian và về đối tượng tác động của VBQPPL”.../.  

 


[1] Nguyễn Đăng Dung, Tìm hiểu về nhà nước và pháp luật, Luật hiến pháp nước ngoài, Nxb. Đồng Nai, tr. 264.
[2] Richard Tremblay, luật sư (Québec), Nhận xét về Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật, Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD). 

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 2(282), tháng 1/2015)