Lời mở đầu của Luật NSNN năm 2002 đã xác định yêu cầu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Điều đó đòi hỏi các quy định của Luật phải xử lý tốt mối quan hệ giữa các cấp ngân sách, vừa đảm bảo tính thống nhất, vừa phân định rõ trách nhiệm của từng cấp ngân sách. Trong mối quan hệ này, chúng tôi thấy có những vấn đề cần được làm rõ hơn.

Luật NSNN hiện hành quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. Tuy nhiên, đã có một số địa phương có điều kiện về ngân sách đã thực hiện hỗ trợ thêm cho các cơ quan trung ương đóng ở địa phương (cơ quan Công an, Quân đội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội…). Thực tế cho thấy, việc hỗ trợ này nếu không ảnh hưởng đến nguồn chi của địa phương thì càng tạo thêm nguồn lực tài chính cho các cơ quan trung ương để thực hiện nhiệm vụ và phù hợp với điều kiện thực tế ở địa phương. Vì vậy, đề nghị nghiên cứu để bổ sung quy định cho phép địa phương hỗ trợ từ ngân sách địa phương cho các cơ quan trung ương đóng trên địa bàn vì lợi ích chung.

Về mối quan hệ giữa HĐND và UBND cùng cấp trong quản lý ngân sách thì HĐND là cơ quan quyết định, còn UBND là cơ quan chấp hành, điều hành; mọi vấn đề thay đổi dự toán, ban hành chế độ, chính sách là do HĐND quyết định. Tuy nhiên, trên thực tế phát sinh trường hợp là có những vấn đề cần xử lý ngay nhưng chưa thể trình trong kỳ họp của HĐND cho nên một số địa phương làm theo cách: UBND “thống nhất” với Thường trực HĐND trước khi thực hiện. Vậy, nếu không thống nhất được thì không rõ quyền quyết định thuộc về ai? Luật cần bổ sung quy định về trường hợp này.

Luật nên quy định hạn chế tối đa các nguồn thu phân chia theo tỷ lệ % giữa các cấp ngân sách và nguồn thu ngân sách cấp nào do cơ quan thuế của cấp đó quản lý thu (trừ cấp xã). Những nội dung thu có phân chia tỷ lệ phần trăm (%) giữa các cấp ngân sách thì chỉ một cấp được hưởng tỷ lệ chi phối (trên 70%, không nên quy định tỷ lệ ngang bằng nhau) và trực tiếp quản lý thu (điều này sẽ tạo động lực để tăng cường đốc thu). Cùng một nhiệm vụ chi phải do một cấp ngân sách thực hiện (hiện nay một số nhiệm vụ chi có sự trùng lắp do nhiều cấp ngân sách thực hiện như: chi trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội, chi trợ giá,…) và gắn liền với trách nhiệm của cấp ngân sách đó.

Để khắc phục tình trạng ngân sách một số xã, phường, thị trấn thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, trong khi có địa phương nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi nhưng không thực hiện điều hòa được, Luật NSNN không nhất thiết phải quy định chi tiết ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% của 05 khoản thu là: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất. Luật chỉ cần nêu danh mục 05 khoản thu này phải phân cấp cho xã, còn việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia cụ thể do HĐND cấp tỉnh quyết định sao cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương.

Luật NSNN cần quy định thời gian cụ thể cho từng công đoạn của quá trình xây dựng dự toán ngân sách, mỗi công đoạn phải có đủ thời gian đảm bảo để người có thẩm quyền nghiên cứu. Bởi vì, ban hành Nghị quyết về ngân sách có nhiều đặc thù, phức tạp hơn so với các Nghị quyết khác thuộc thẩm quyền của HĐND nên Luật cần cụ thể hóa quy trình này với thời gian cụ thể.

Để khắc phục tình trạng dự toán ngân sách chưa bám sát tăng trưởng kinh tế, trong quy trình xây dựng ngân sách, cần quy định bổ sung sự tham gia của các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành như Công - Thương, Kế hoạch và Đầu tư, Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Thống kê… Các cơ quan này đánh giá sự tăng trưởng kinh tế và khả năng đóng góp vào ngân sách của từng ngành (quy trình hiện nay chỉ có đánh giá của cơ quan trực tiếp thu như thuế, hải quan và các cơ quan tài chính). Những thông tin tổng hợp này sẽ cho dự báo tăng ngân sách và nhu cầu sử dụng ngân sách chính xác hơn.

Luật NSNN cần phân định rõ hai khái niệm “tăng thu” và “vượt thu” để việc quản lý, sử dụng ngân sách được minh bạch, đúng mục đích. “Tăng thu” là khoản tăng lên trong dự toán ngân sách của địa phương so với số giao của cơ quan cấp trên; “vượt thu” là khoản ngân sách tăng lên giữa số thực hiện thu với số dự toán thu ngân sách được quyết định. Như vậy, ngân sách trung ương chỉ có khoản “vượt thu”, còn ngân sách địa phương có cả “tăng thu” và “vượt thu”. Vấn đề đặt ra là Luật cần quy định sử dụng nguồn “vượt thu” sao cho minh bạch, hiệu quả. Nguồn “vượt thu” rõ ràng chưa thể cân đối vào dự toán chi của năm ngân sách hiện tại nên Luật NSNN năm 2002 quy định: do UBND xây dựng phương án sử dụng và thống nhất với Thường trực HĐND cùng cấp trước khi thực hiện, còn “tăng thu” đã được đưa vào dự toán. Hầu hết UBND các địa phương đều xây dựng dự toán thấp để có nguồn “vượt thu” cao, sau đó quyết định phương án sử dụng nguồn này nên dễ dẫn đến tùy tiện. Do vậy, Luật cần quy định nguồn “vượt thu” phải đưa vào dự toán ngân sách năm sau.

Phải có cơ chế điều chỉnh nguồn thu khi có tăng giảm đột biến. Trong một số trường hợp, do chưa bao quát, lường hết được những yếu tố phát sinh mới (chẳng hạn có thêm nhà máy đi vào hoạt động…) nên một số địa phương có tăng thu đột biến hoặc cơ sở tính chưa sát, dẫn đến làm giảm thu lớn (ví dụ dự kiến thời gian tới sẽ có một nhà máy lớn đi vào hoạt động, dự kiến đem lại nguồn thu mấy trăm, mấy nghìn tỷ, nhưng sau đó nhà máy không hoạt động nữa hoặc sản phẩm của nhà máy dự kiến nộp ngân sách mấy nghìn tỷ không bán được do thực hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát của Chính phủ). Tuy nhiên, Luật NSNN hiện hành không có quy định về vấn đề này, nên trong quá trình triển khai thực hiện đã phát sinh nhiều bất cập. Nếu không xử lý kịp thời thì có thể dẫn đến tình trạng địa phương bị giảm thu đột biến lâm vào tình trạng rất khó khăn, phải làm công văn đề nghị, nghĩa là sẽ dẫn đến cơ chế xin - cho. Do vậy, cần bổ sung quy định trong Luật NSNN trường hợp ngân sách địa phương có tăng, giảm thu đột biến trong kỳ ổn định ngân sách thì Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định biện pháp điều chỉnh số tăng, giảm thu cho phù hợp. Vấn đề cốt yếu hiện nay là phải xác định rõ khái niệm “đột biến”, thế nào là “tăng đột biến” và “giảm đột biến”. 

Để lành mạnh hóa trong quá trình điều hành và nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đối với các nội dung chi trong dự toán chưa sử dụng hết hoặc các khoản đã xuất quỹ ngân sách nhưng chưa đủ điều kiện quyết toán, nếu chuyển nguồn sang năm sau thì phải trình danh mục, giải trình cụ thể và được HĐND cấp quản lý ngân sách đó thống nhất (trừ nguồn vượt thu và tiết kiệm chi). Đồng thời, các khoản chi chuyển nguồn này không tính vào cân đối NSNN năm sau mà cần theo dõi và báo cáo riêng kèm theo khi quyết toán NSNN vì nếu cân đối vào NSNN sẽ phán ánh không đúng số thực thu, thực chi ngân sách trong năm; hơn nữa các khoản chi này đã được phân bổ cho các nội dung chi cụ thể nên chỉ cần theo dõi và báo cáo riêng việc quản lý, sử dụng là được.

Về việc bố trí dự phòng của các bộ, cơ quan trung ương và các đơn vị dự toán cấp I của các cấp ngân sách ở địa phương khi phân bổ dự toán, Luật NSNN hiện hành quy định: sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc, và không có quy định được để lại dự phòng đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm. Do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện, một số bộ, ngành và cơ quan, đơn vị ở địa phương gặp khó khăn khi cần thiết có dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh. Mỗi khi cần lại phải trình Chính phủ, rất phức tạp. Ví dụ, Bộ Y tế cần kinh phí phòng chống dịch cúm lại phải chờ Bộ Tài chính; hoặc Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn cần kinh phí để phòng, chống dịch lở mồm long móng lại phải xin Sở Tài chính, rất mất thời gian. Do vậy, đề nghị sửa đổi bất cập này theo hướng bổ sung quy định trong Luật NSNN là: Các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc được phép dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm. Các khoản dự phòng này phải kết nối thông suốt với dự phòng chung của ngân sách do Chính phủ hoặc UBND các cấp điều hành. 

Hệ thống NSNN hiện nay bao gồm ngân sách trung ương (NSTƯ) và ngân sách địa phương (NSĐP); trong đó, NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND, cụ thể là: ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã; ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Quy định lồng ghép của hệ thống NSNN như hiện nay về cơ bản là đảm bảo tính thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách. Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép này mà quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới. Nhiều khi địa phương quyết định dự toán không đúng với chỉ tiêu giao dự toán của Thủ tướng Chính phủ về chi đầu tư phát triển, chi cho giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ….

Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan… thì các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và cơ quan quyền lực cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.

Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường; theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường và sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương.

Chính vì thế, cần phải có một bước chuyển tiếp cho vấn đề này theo hướng: trước mắt sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nội dung cho phù hợp với thực tế. Chẳng hạn, về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ và chi NSĐP; đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách và không quyết định trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, đảm bảo phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương.

Tăng cường vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của các đơn vị sử dụng ngân sách. Theo đó, việc quản lý của các cơ quan tài chính đối với đơn vị sử dụng ngân sách chỉ thông qua số dự toán được duyệt; mức chi, nội dung chi cụ thể do đơn vị đó tự quyết định. Những định mức, tiêu chuẩn do Nhà nước quy định chỉ làm căn cứ để xây dựng dự toán. Đây là điều kiện quan trọng để đơn vị sử dụng ngân sách tự chủ, gắn hiệu quả công việc với mức chi ngân sách cụ thể, sử dụng ngân sách tiết kiệm hơn.

Kiểm toán là khâu quan trọng trong quản lý ngân sách. Do vậy, cần quy định kiểm toán quyết toán ngân sách phải được thực hiện trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán. Trong điều kiện hiện nay chưa thể tiến hành kiểm toán tất cả thì ít nhất phải tiến hành kiểm toán một hoặc một số nội dung quyết toán theo đề nghị của HĐND.

Cải cách công tác kiểm soát chi NSNN theo hướng thống nhất quy trình và tập trung đầu mối, gắn với việc phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị sử dụng NSNN. Tăng cường trách nhiệm của Kho bạc Nhà nước trong quá trình kiểm soát chi ngân sách, đồng thời quy định rõ trách nhiệm xử lý điều chỉnh sai sót trong hạch toán thu, chi ngân sách đối với cơ quan liên quan.

Luật NSNN quy định: thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…, song trên thực tế, các cơ quan hành chính nhà nước vẫn được để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào NSNN. Việc để lại chi phí thu như vậy chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN và gây phức tạp trong công tác quản lý. Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính không chỉ bù đắp cho chi phí thu mà còn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau.

Đối với các khoản thu phí, lệ phí của các đơn vị sự nghiệp, hiện nay một số phí dịch vụ mới chỉ đảm bảo một phần chi phí như học phí, viện phí… Về bản chất, đây là các khoản thu để bù đắp một phần chi phí của các dịch vụ công. Vì vậy, nếu đưa toàn bộ số thu, chi này vào cân đối NSNN thì sẽ gây khó khăn trong công tác điều hành ngân sách do số thu phí, lệ phí rất khó dự toán được chính xác. Đặc biệt, với việc áp dụng quy trình chi mới (rút dự toán), nếu thu không đạt dự toán thì cũng rất khó giảm được chi. Đã có nhiều khoản thu như học phí, viện phí… được để lại đơn vị để bù đắp chi, nếu quy định phải nộp rồi sau đó chi theo dự toán thì không khuyến khích thu, còn nếu nộp rồi cấp lại thì chỉ làm tăng thủ tục hành chính về ngân sách mà không giải quyết được vấn đề cần thiết là kiểm soát và tăng hiệu quả sử dụng.

Để khắc phục những bất cập trên, chúng tôi đề xuất nên phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho cơ quan, đơn vị. Cụ thể: phí, lệ phí do cơ quan hành chính nhà nước thu thì nộp toàn bộ số thu vào NSNN, còn chi phí thực hiện nhiệm vụ thu của các cơ quan này sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức tiêu chuẩn chi ngân sách được pháp luật quy định. Đối với các khoản phí, lệ phí do các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện thu, thì căn cứ lộ trình đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, khi chuyển đổi phương thức quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, phí, lệ phí của đơn vị sự nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) được coi là nguồn thu của đơn vị. Nhà nước giao toàn bộ cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng, kế toán, quyết toán và công bố công khai theo quy định của pháp luật, không hạch toán vào NSNN. Đây cũng giống như một doanh nghiệp công, những khoản thu được chính là doanh thu. Tuy nhiên, có đặc trưng là cơ quan nhà nước nên vẫn sẽ được hỗ trợ một phần từ ngân sách, chỉ quản lý phần ngân sách hỗ trợ đó. Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bằng chính sách, quyết định thu cái gì, thu như thế nào chứ không quy định con số thu cụ thể (nói cách khác là không ghi thu).

Một khía cạnh khác trong vấn đề phạm vi ngân sách đó là khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất. Xét bản chất thì cả hai khoản thu này đều là thu ngân sách và theo nguyên tắc phải được phản ánh đầy đủ vào thu NSNN. Tuy nhiên, thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, nguồn thu xổ số kiến thiết được để lại đầu tư cơ sở hạ tầng phúc lợi xã hội quan trọng của địa phương, không đưa vào cân đối NSNN. Trong khi đó, tiền thu sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và được cân đối đầu tư trở lại tương ứng. Như vậy, cách cân đối hai khoản thu này không thống nhất. Chúng tôi đề xuất sửa đổi bất cập này theo hướng: phản ánh cả hai khoản thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất vào cân đối NSNN; đồng thời, quy định nguồn thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ lệ điều tiết giữa NSTƯ và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTƯ và NSĐP. Thực hiện phương án này vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ các khoản thu vào NSNN, vừa đảm bảo được mục tiêu sử dụng các khoản thu này theo quyết định của cấp có thẩm quyền./