Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) không có quy định mới về địa vị pháp lý, mô hình của CQĐP nên Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) 2003 vẫn không có sự thay đổi nào đáng kể về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức bộ máy, đặc biệt là về mối quan hệ giữa CQĐP và CQTƯ (sự phân quyền theo chiều dọc). Do vậy, trên thực tiễn đang tồn tại những vấn đề sau:

Thứ nhất, HĐND trên thực tế chưa đảm bảo quyền giám sát, tính quyết định quyền lực công mà chủ yếu vẫn là thực quyền của UBND - cơ quan hành pháp ở địa phương (riêng một số tỉnh, thành đang thực hiện cơ chế thí điểm không tổ chức mô hình HĐND quận, huyện, phường). Trong đó, mối quan hệ địa phương với trung ương chỉ là “cánh tay nối dài”, không thực sự phát huy được tính chủ động, sáng tạo của CQĐP. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 đã xây dựng mô hình CQĐP với định hướng tăng cường cơ cấu tổ chức của HĐND, giảm số thành viên của UBND cấp xã, tăng cường chức năng giám sát của HĐND, tăng cường nguyên tắc tập thể trong hoạt động của UBND… Tuy nhiên, quy định này được xem là “không đủ tầm để đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP”[1]. Thực tế hiện nay cho thấy, HĐND không sử dụng hết quyền năng của mình, không thực sự kiểm soát được UBND một cách chặt chẽ vì UBND thực quyền là cơ quan hành chính, cơ quan có quyền trực tiếp điều hành chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội trong phạm vi địa phương. Trên phương diện lý thuyết, HĐND thực hiện quyền giám sát, kiến nghị hoặc thậm chí có quyền bỏ phiếu bãi nhiệm các chức danh do mình bầu, nhưng thực tiễn chưa bao giờ xảy ra việc thực hiện đầy đủ quyền lực này.

Thứ hai, Hiến pháp 1992 chưa quy định phân cấp toàn diện về thẩm quyền hành chính. Cơ chế hiện nay giữa CQTƯ và địa phương là “ban phát công quyền”, “xin - cho ân huệ hành chính” vì Chính phủ, bộ - ngành trung ương quản lý trực tiếp, chỉ đạo trực tiếp công việc địa phương (theo ngành dọc) nhưng lại không thể xử lý các vi phạm của địa phương. Bên cạnh đó, CQĐP như hiện nay được chia thành 3 cấp với đầy đủ HĐND và UBND, chức năng, nhiệm vụ của cấp trên chồng lên cấp dưới, không có sự phân biệt theo tính chất địa bàn hay cộng đồng dân cư. Mỗi một cộng đồng dân cư có 4 tầng chính quyền (kể cả trung ương) nhưng người dân không rõ cấp chính quyền nào thực sự đại diện cho quyền lợi của mình. Các chức năng chủ yếu của các cấp chính quyền cũng trùng lắp dẫn đến việc không phân biệt được nhu cầu của từng cộng đồng trong phạm vi quản lý hành chính và năng lực thật sự của từng cấp chính quyền.

Thứ ba, Hiến pháp 1992 quy định thẩm quyền hành chính của trung ương với địa phương nhưng trên thực tế nhiều vấn đề không thể thực hiện. Trong đó có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh theo khoản 3 Điều 114 Hiến pháp 1992. Tuy nhiên, thực tế chưa bao giờ xảy ra vấn đề xử lý của người đứng đầu cơ quan hành pháp trung ương với người đứng đầu cơ quan hành pháp địa phương (Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch UBND cấp tỉnh khi có sai phạm xảy ra hoặc không tuân thủ sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ). Như vậy, mặc dù Hiến pháp có quy định nhưng thực tiễn cho thấy, quyền lực này không thực chất, nên để cho CQĐP tự quyết định (HĐND quyết định). Mặt khác, phải thực hiện theo cơ chế mọi công dân bình đẳng trước pháp luật, mọi cán bộ, công chức bình đẳng trước nền công vụ và pháp luật về công vụ (Luật Cán bộ, công chức).

Thứ tư, hiện nay, với cơ cấu ngành dọc, với quy định chung của Hiến pháp 1992 thì hầu hết CQTƯ có cơ quan nào thì CQĐP có cơ quan đó, ví dụ: Trung ương có Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch thì ở địa phương cũng có Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch… Đây là cách thức xây dựng mô hình tổ chức theo kiểu rập khuôn, chưa tính đến sự phù hợp của địa phương trong quản lý hành chính, mặt khác cũng chưa tính đến sự phù hợp với khoa học quản lý, đó là bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, địa phương quản lý theo chuyên ngành, không nhất thiết phải theo mô hình “Trung ương có gì, địa phương có nấy”.

Một là, Hiến pháp nên quy định theo hướng xây dựng cấu trúc hành chính, mô hình CQĐP đặc thù, phù hợp với thực tiễn địa phương, tương đối độc lập. Theo cơ chế này, CQĐP được tự chủ trong cách thức hành động, có những quyền lực thực thi các chính sách của mình, trên cơ sở các chính sách vĩ mô định hướng của CQTƯ. Trong từng giai đoạn cụ thể, CQĐP có thể xác định các mô hình đặc thù cho tổ chức và hoạt động của mình, có tổ chức bộ máy và cơ cấu nhân sự tương đối độc lập với CQTƯ, loại bỏ cơ cấu tổ chức “trung ương có gì, địa phương có nấy”. Theo đó, việc hoạch định các chính sách kinh tế, xã hội và văn hóa phù hợp với điều kiện phát triển của dân số và nhu cầu người dân của địa phương. Từng cấp chính quyền phải có cấu trúc bộ máy và cách thức tổ chức quyền lực công khác nhau, đặc biệt là chính quyền đô thị phải đảm bảo có sự thống nhất, cơ cấu tổ chức tập trung ở chính quyền cấp tỉnh, chính quyền phía dưới chỉ là những cánh tay nối dài khi thực thi công vụ, đảm bảo tính nhanh nhạy, phản ứng kịp thời trước các nhu cầu của người dân, các phát sinh của xã hội trong phạm vi địa phương.

Hai là, Hiến pháp nên quy định theo hướng xây dựng các chính sách đặc thù (điều kiện phục vụ nhân dân địa phương) như cho phép tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng, chế độ chính sách… Hiện nay, theo cơ chế tập quyền, CQTƯ quy định đến mức chi tiết cho CQĐP về biên chế, chính sách, chế độ đãi ngộ (ví dụ: chỉ tiêu công chức, chỉ tiêu chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp…). CQĐP phải có những quyết sách cho chính mình để xây dựng các kế hoạch, chiến lược thực thi các chính sách của địa phương, tạo ra các điều kiện tối ưu để phục vụ nhân dân địa phương tốt hơn. Các chính sách về tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng và chế độ cho những người thực thi công vụ nhằm tạo ra những động lực thúc đẩy nguồn nhân lực trong bộ máy CQĐP phát huy cao nhất hiệu quả làm việc. Từ đó, thúc đẩy tiến trình phục vụ nhân dân địa phương, làm tăng hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước cho tổ chức bộ máy CQĐP đó. Các chính sách này phải mang tính đặc thù cho từng địa phương cụ thể, trong đó, mô hình CQĐP là đô thị phải khác biệt với mô hình chính quyền nông thôn hoặc các địa phương có sự pha trộn giữa nông thôn và đô thị.

Ba là, Hiến pháp nên quy định CQĐP các đô thị lớn phải là các đơn vị hành chính lãnh thổ cơ bản, có tính ổn định lâu dài. Các đơn vị hành chính khác (đơn vị hành chính nông thôn; nửa đô thị, nửa nông thôn hoặc vừa đô thị vừa nông thôn) có thể xây dựng mô hình tổ chức đa dạng, xuất phát từ đặc điểm riêng của các địa phương, tùy nhu cầu mà các địa phương lập nên, trên cơ sở hành lang pháp lý là Hiến pháp.

Thứ nhất,đối với thẩm quyền tổ chức nhân sự, Hiến pháp phải quy định được những vấn đề căn bản, trên cơ sở đó, CQĐP được tổ chức như sau:

- Về tổ chức bộ máy: Trong quá trình hoạt động, tùy theo hiệu quả và nhu cầu, CQĐP được quyền tự quyết định bộ máy giúp việc; quy định chức năng nhiệm vụ trong nội bộ các bộ phận giúp việc hoặc phân giao, ủy quyền cho chính quyền cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của địa phương và có sự giám sát chặt chẽ trong quá trình thực thi.

- Về nhân sự: Lựa chọn các nhân sự thuộc thẩm quyền của CQĐP quản lý‎; bố trí, sắp xếp, sử dụng nhân sự cũng như đưa ra các quy định cần thiết về mặt nhân sự liên quan đến việc lựa chọn và sắp xếp nhân sự. Chủ động toàn bộ các vấn đề về tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng bậc; quyết định đãi ngộ, chế độ khen thưởng đối với cán bộ công chức; xây dựng các chính sách thu hút nguồn nhân lực đến với các vùng sâu, vùng xa kém phát triển, của từng CQĐP…

Thứ hai, đối với thẩm quyền trong lĩnh vực tài chính công, Hiến pháp nên quy định các nguyên tắc cơ bản về tự chủ tài chính, ngân sách địa phương theo định hướng sau:

- Vấn đề thu chi: Khuyến khích CQĐP tăng các nguồn thu để tăng chi đáp ứng các yêu cầu phát triển của địa phương mình. Tạo cơ chế cho các địa phương tạo nguồn thu, nuôi dưỡng các nguồn thu mới được tạo lập. Nguồn thu mới không phải điều tiết về trung ương trong một thời gian nhất định. Ngoài các khoản chi thường xuyên theo quy định, CQĐP được quyền quyết định các tiêu chuẩn, định mức chi của mình.

- Phân định rạch ròi ngân sách quốc gia và ngân sách địa phương: Trong lĩnh vực ngân sách có hai nội dung: (1) phần ngân sách được xác định là nguồn thu của địa phương; (2) phần ngân sách do trung ương tài trợ. CQĐP được tự chủ nguồn thu địa phương theo Luật Ngân sách. Nguồn ngân sách này đề nghị ổn định trong khoảng 10 năm và do HĐND cấp tỉnh quyết định. Do được tự chủ về ngân sách địa phương, hàng năm cấp tỉnh chỉ xin trung ương phê duyệt phần ngân sách do trung ương tài trợ, không thỏa thuận chung về tổng thu, tổng chi của địa phương như hiện nay. Việc thực hiện chi ngân sách của CQĐP phải tuân thủ các quy định chung về tài chính của quốc gia.

- Thẩm quyền vay nợ của CQĐP: cho phép HĐND cấp tỉnh được quyết định việc vay nợ để đầu tư trên cơ sở tự cân đối khả năng trả nợ. Chính phủ quy định một số điều kiện về vay nợ nhằm hạn chế rủi ro, mất khả năng thanh toán của ngân sách hoặc ảnh hưởng đến việc thực hiện các nhiệm vụ chi cho quản l‎ý nhà nước trên địa bàn.

- Tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công: CQĐP được Chính phủ phân cấp quyết định trong việc tổ chức các tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công dưới hình thức phi lợi nhuận phục vụ cho quá trình phát triển và nâng cao chất lượng dịch vụ đô thị. HĐND cấp tỉnh là cơ quan có thẩm quyền quyết định phương hướng tổ chức các hoạt động đối với lĩnh vực này.

Một là, trung ương đẩy mạnh và cho phép thành phố Hồ Chí Minh trong năm 2013 thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị với việc tự chủ xây dựng mô hình hành chính, thiết kế cấu trúc quy mô hành chính.

Hai là, cho thành phố thực hiện việc tự chủ tài chính, tuyển dụng, đào tạo và bổ nhiệm nhân sự hành chính; thực hiện các chế độ tài chính phù hợp trên địa bàn thành phố.

Ba là, thực hiện cơ chế phân cấp đồng bộ từ trung ương xuống địa phương như các địa phương khác, nhưng có một số cơ chế đặc thù như xử phạt vi phạm hành chính, thực hiện việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tổ chức…

Bốn là, vận dụng cơ chế tự đào thải trong bộ máy hành chính khi các đơn vị, đội ngũ nhân sự hành chính không đáp ứng yêu cầu hành chính…

Năm là, được thực hiện theo mô hình hành chính “lột xác triệt để”, có nghĩa là, khi thay đổi lãnh đạo của chính quyền thành phố, người đứng đầu theo cơ chế “thị trưởng” có quyền quyết định toàn bộ nguồn nhân lực hành chính, đặc biệt là bộ phận “giúp việc trực tiếp”, có như vậy mới đảm bảo tính thông suốt khi lãnh đạo, tính ê kíp “hoàn chỉnh” theo hướng tích cực khi triển khai các chiến lược công, kế hoạch và những chính sách công.

Một là, xác định rõ, thành phố Hồ Chí Minh là đô thị lớn, mang tính chất đặc thù, là trung tâm của khu vực phía nam nên tổ chức bộ máy CQĐP tại đây phải là chính quyền thành phố có HĐND và UBND; chính quyền quận, huyện, phường là cấp không tổ chức HĐND. Chính quyền thành phố có quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền đô thị được xác định dựa trên tính chất của CQĐP gắn với đặc thù của đô thị. Cấp huyện, quận, phường không tổ chức HĐND nhưng có cơ quan hành chính là UBND để quản lý‎ và thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và sự phân cấp của chính quyền cấp trên.

Hai là, theo cách thức tổ chức quyền lực như trên (chính quyền đô thị khu vực), phải đảm bảo việc tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền đô thị, không kể quy mô về tổ chức bộ máy hay nhân sự thực thi chính sách công. Chính quyền này được tự chủ về ngân sách; có quyền quyết định việc thu chi ngân sách theo phạm vi thẩm quyền đã xác định. Ngoài ra chính quyền đô thị có tư cách“pháp nhân công địa phương”, nghĩa là vận dụng các đặc điểm của một pháp nhân theo quy định của pháp luật về dân sự nhưng là pháp nhân công quyền tại địa phương, mang tính đặc thù của quyền lực hành chính công khi triển khai thực hiện các nhiệm vụ công, tạo ra công quyền khi hành động, đặc biệt là các chế tài công mà không có một tổ chức nào có thể có được. Theo đó, các mệnh lệnh, quyết sách địa phương của tổ chức này khi được ban hành luôn đảm bảo tính phù hợp với lợi ích công và đảm bảo thi hành tuyệt đối tại địa phương.

Ba là, cần xây dựng CQĐP theo định hướng đổi mới nội dung và phương thức của cơ chế quản l‎‎ý điều hành phù hợp với mô hình chính quyền đô thị. Phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của cá nhân Chủ tịch UBND và tập thể UBND trong quản l‎ý điều hành. Nâng cao thẩm quyền quyết định của cơ quan hành chính cấp trên đối với cấp dưới; phát huy tối đa quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu các sở - ngành trong vai trò quản lý‎ nhà nước. Mô hình này cho thấy những điểm ưu việt khi hành động, đó là tính độc lập khi triển khai, phân định trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể. Hiện nay, trên thực tiễn, theo mô hình của Luật Tổ chức HĐND và UBND thì có những công việc không thể phân định rạch ròi trách nhiệm cá nhân Chủ tịch và của tập thể UBND. Do đó, việc nghiên cứu, áp dụng mô hình này mang tính ưu việt và cần nghiên cứu triển khai áp dụng cho thành phố trong giai đoạn tới, đặc biệt là sau khi Bộ Chính trị đã có đồng ý về mặt chủ trương cho thành phố tiến hành thí điểm mô hình chính quyền đô thị.

Bốn là, áp dụng mô hình chính quyền đô thị cần mở rộng việc phân cấp của Chính phủ cho chính quyền thành phố Hồ Chí Minh vì thực tiễn hiện nay, trên địa bàn thành phố nếu vẫn áp dụng mô hình cơ cấu, cách thức tổ chức và những quyền lực công tương tự như các tỉnh, thành khác thì chắc chắn không hiệu quả, chính quyền thành phố như bị “trói tay chân” trong các hành động và quyết sách của mình. Do vậy, cần nghiên cứu vận dụng, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiều hơn cho thành phố, đặc biệt là cơ chế phân cấp mạnh, phân cấp đồng thời trao “thực quyền” cho chính quyền thành phố trong thời gian tới để mô hình chính quyền đô thị phát huy hiệu quả.

Năm là, để triển khai thực hiện các nhiệm vụ của mình, chính quyền đô thị tùy theo tính chất đô thị hóa và quy mô diện tích phải tổ chức các cấp đô thị trực thuộc chính quyền thành phố Hồ Chí Minh theo mô hình tổ chức có HĐND và UBND. Với quy mô đô thị tương đương như thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì tổ chức theo mô hình “một cấp chính quyền hai cấp hành chính”, nếu tương đương như thị trấn thì chỉ “một cấp chính quyền”. Các đô thị trực thuộc sẽ có địa vị pháp lý‎ độc lập hơn, nhiều quyền chủ động hơn so với quận, phường như hiện nay.

Để phù hợp với xu thế phát triển, việc thiết kế bộ máy chính quyền đô thị nhằm đảm bảo chức năng nhiệm vụ quản l‎ý phù hợp với đặc điểm và nhu cầu của cộng đồng dân cư, về mặt tổ chức sẽ có đô thị trong thành phố Hồ Chí Minh; các đô thị cấp dưới có thể là khu (thị xã), thị trấn, khu vực nội thành do có cơ cấu đô thị khá hoàn chỉnh nên hướng đến việc không tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh mà có bước quá độ để trực thuộc cấp thành phố. Bên cạnh đó, đổi mới mô hình chính quyền nông thôn là huyện, xã theo hướng CQĐP có hai cấp chính quyền hoàn chỉnh, mỗi cấp chính quyền đầy đủ có những đặc điểm chính sau: có cơ quan dân cử (HĐND) và cơ quan hành chính hoàn chỉnh (UBND); có tư cách pháp nhân công: có ngân sách riêng; cơ cấu tổ chức bộ máy và nhân sự để triển khai thực hiện nhiệm vụ.

Cấp hành chính trung gian không có HĐND, không có tư cách pháp nhân, chỉ có cơ quan hành chính nhằm tổ chức thực hiện một số nhiệm vụ theo phân cấp của chính quyền cấp trên

 

---