1. Đánh giá tổng quan pháp luật quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán

Thứ nhất, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã xác lập thẩm quyền, mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan QLNN về chứng khoán và TTCK trước khi thị trường chính thức đi vào hoạt động

Khác so với những lĩnh vực khác, việc kiện toàn mô hình tổ chức cơ quan QLNN về chứng khoán và TTCK được Nhà nước quan tâm trước khi thị trường ra đời hơn 3 năm phần nào khẳng định được vị trí, tầm quan trọng của công tác QLNN về chứng khoán và TTCK trong điều kiện thực tiễn của Việt Nam. Khi mới thành lập Ủy ban chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng tổ chức và QLNN về chứng khoán và TTCK theo quy định tại Nghị định số 75/CP ngày 28/11/1996 của Chính phủ về thành lập UBCKNN. Với vị thế là cơ quan quản lý chuyên ngành về chứng khoán và TTCK, UBCKNN đã hoàn thành trọng trách chuẩn bị các điều kiện cho sự ra đời của TTCK, đồng thời tổ chức và QLNN về chứng khoán và TTCK với mục tiêu chính là tạo môi trường thuận lợi cho việc huy động vốn cho đầu tư phát triển, đảm bảo cho TTCK hoạt động có tổ chức, an toàn, công khai, công bằng và hiệu quả, bảo vệ quyền lợi và lợi ích hợp pháp của các nhà đầu tư.

Ngày 19/02/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định 66/2004/NĐ chuyển UBCKNN vào Bộ Tài chính. Trên cơ sở Nghị định 66/2004/NĐ-CP, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 161/2004/QĐ-TTg ngày 7/9/2004 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN. Mặc dù UBCKNN đã được chuyển về Bộ Tài chính, song về cơ bản thì UBCKNN vẫn bảo đảm tính độc lập trong hoạt động. Điều này được thể hiện ở chỗ UBCKNN “chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính, thực hiện chức năng QLNN về chứng khoán và TTCK; trực tiếp quản lý, giám sát hoạt động chứng khoán và TTCK, quản lý các hoạt động dịch vụ công thuộc lĩnh vực chứng khoán và TTCK theo quy định của pháp luật”[1].

Cùng với sự phát triển của thị trường, các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN không ngừng được hoàn thiện. Hiện nay, mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBCKNN được thực hiện theo Quyết định 112/2009/QĐ-TTg ngày11/09/2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCKNN trực thuộc Bộ Tài chính.

Như vậy, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK hiện hành đã xác lập, kiện toàn mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBCKNN phù hợp với từng giai đoạn phát triển của TTCK. Không những thế, các quy định pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã có nhiều quy định nhằm phân định thẩm quyền của Bộ Tài chính và UBCKNN trong thực tiễn quản lý để tránh những chồng chéo, mâu thuẫn có thể xảy ra. Đây là tiền đề pháp lý quan trọng cho việc điều hành thị trường có hiệu quả.

Thứ hai, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã thể hiện được tính “mềm mại” cao hơn so với những lĩnh vực QLNN khác, nghĩa là, mức độ can thiệp của Nhà nước vào các quan hệ thị trường luôn thay đổi tùy thuộc vào diễn biến của thị trường, bởi lẽ, trong tất cả các bộ phận của thị trường tài chính thì TTCK “có mức độ tự do cao nhất”[2].

Các quy định pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã thể hiện sự tôn trọng quyền tự do mua bán của các chủ thể tham gia thị trường; Nhà nước chỉ can thiệp khi thực sự cần thiết hoặc khi thị trường có sự cố làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động của thị trường cũng như quyền lợi nhà đầu tư. Với quan điểm này, thực tiễn hoạt động của TTCK Việt Nam đã mang lại những kết quả rất tích cực. Cụ thể[3]:

- Pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã tạo cơ hội và thu hút được một lượng lớn nguồn vốn trong nước phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội. TTCK đã có sự tăng trưởng không chỉ về quy mô niêm yết mà cả tính thanh khoản. Tính đến cuối năm 2009, số lượng công ty niêm yết đã tăng lên con số 459 (tăng 267 công ty, tương đương 2,4 lần, so với số lượng công ty niêm yết, đăng ký giao dịch năm 2006). Nếu như năm 2005, bình quân có 667.600 cổ phiếu được giao dịch một phiên, thì năm 2006, con số này tăng lên 2,6 triệu đơn vị (tăng 3,93 lần) và tăng lên 9,79 triệu và 18,07 triệu trong hai năm sau đó. Tốc độ luân chuyển thị trường trong giai đoạn này liên tục tăng từ 0,43 lần năm 2006 lên 0,64 vào năm 2007, 0,68 lần vào năm 2008 và ước đạt 1,13 lần năm 2009.

- Số lượng các công ty đại chúng đăng ký với UBCKNN không ngừng tăng. Tính đến 31/12/2009 đã có khoảng 1.000 công ty đại chúng đăng ký (không bao gồm công ty niêm yết). Về cơ bản, các công ty đã tuân thủ các quy định của pháp luật, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư. Cơ quan QLNN cũng đã chú trọng tăng cường quản lý công ty đại chúng, nâng cao tiêu chí và chất lượng phát hành, tăng cường tính công khai, minh bạch thông qua việc hoàn thiện quy chế công bố thông tin, chủ động đưa vào các yêu cầu soát xét báo cáo tài chính 6 tháng và tăng cường công tác quản trị công ty.

- Các tổ chức kinh doanh, dịch vụ chứng khoán gia tăng về số lượng, hiệu quả hoạt động tùy thuộc vào diễn biến của thị trường. Cho tới thời điểm hiện tại, đã có 105 công ty chứng khoán và 46 công ty quản lý quỹ đang hoạt động tại Việt Nam. Số thành viên lưu ký của Trung tâm lưu ký chứng khoán là 122 thành viên, trong đó có 8 ngân hàng lưu ký và 12 tổ chức mở tài khoản trực tiếp. Số lượng công ty chứng khoán tăng gấp 7,5 lần. Số công ty chứng khoán tính đến thời điểm 30/4/2009 là 105 công ty và hầu hết đã triển khai hoạt động (97 công ty). Quy mô vốn tăng khoảng 3 lần. Số lượng các Công ty quản lý quỹ mới được thành lập tăng nhanh kể từ năm 2006 trở lại đây. Kể từ thời điểm Quỹ đầu tư chứng khoán đầu tiên được cấp phép thành lập tháng 5/2004, cho tới nay, đã có 21 quỹ đầu tư chứng khoán trong đó bao gồm 4 quỹ đại chúng đã được thành lập. Ngoài ra các công ty quản lý quỹ còn thực hiện hoạt động quản lý danh mục đầu tư cho các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước.

Thứ ba, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã xác định rõ đối tượng và phạm vi QLNN đối với TTCK rất rộng, bao gồm tất cả các hoạt động liên quan đến chứng khoán và TTCK. Luật Chứng khoán 2006 (sửa đổi 2010) quy định phạm vi điều chỉnh về chứng khoán và TTCK bao gồm“hoạt động chào bán chứng khoán, niêm yết, giao dịch, kinh doanh, đầu tư chứng khoán, dịch vụ về chứng khoán và TTCK”. Từ quy định này cho thấy, đối tượng QLNN về chứng khoán và TTCK bao gồm hoạt động chào bán chứng khoán, niêm yết, giao dịch, kinh doanh, đầu tư chứng khoán, dịch vụ về chứng khoán và TTCK cũng như các chủ thể có liên quan đến hoạt động này như công ty đại chúng, tổ chức niêm yết chứng khoán, hoạt động giao dịch chứng khoán, công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ…

Thứ tư, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã quy định cụ thể công cụ và biện pháp quản lý thị trường. Theo nguyên lý chung, Nhà nước thực hiện quản lý bằng công cụ pháp luật, có các chính sách hỗ trợ, tạo điều kiện để TTCK phát triển ổn định, vững chắc; phát huy vai trò của các tổ chức tự quản, hiệp hội nhằm bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp và khuyến khích các chủ thể tham gia TTCK. Theo đó, Nhà nước ban hành các quy định pháp luật nhằm xác lập trật tự thị trường; điều kiện, trình tự, thủ tục thực hiện các hoạt động kinh doanh chứng khoán; các biện pháp quản lý, giám sát quá trình thực hiện hoạt động chứng khoán trên thị trường.

Bên cạnh các quy định pháp luật, Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức tự quản, hiệp hội đầu tư kinh doanh chứng khoán phát huy vai trò phản biện chính sách, giám sát thị trường trong việc bảo vệ thị trường phát triển minh bạch, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Nếu như ở thị trường ngân hàng, Hiệp hội Ngân hàng hoạt động trên nguyên tắc “nguyên tắc tự nguyện, tự quản, tự chịu trách nhiệm về mọi mặt, tập hợp, động viên các hội viên hợp tác, hỗ trợ nhau trong hoạt động kinh doanh; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Hội viên; làm cầu nối giữa các hội viên với cơ quan nhà nước; nhằm ổn định và phát triển lành mạnh, hiệu quả an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng Việt Nam, qua đó góp phần thực thi chính sách tiền tệ, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội”[4] đã góp phần quan trọng vào việc giữ vững ổn định trật tự thị trường ngân hàng, nhất là trong điều kiện thị trường có biến động, chẳng hạn, khi các ngân hàng thương mại “chạy đua lãi suất huy động” đã tạo lực cản lớn cho sự phát triển ổn định của thị trường, Hiệp hội Ngân hàng đã lên tiếng, tiến hành cuộc họp yêu cầu các tổ chức tín dụng không chạy đua lãi suất huy động, đã góp phần làm cho cuộc đua lãi suất huy động ngừng lại trên cơ sở thống nhất của Hiệp hội.

Hiệp hội các Nhà đầu tư tài chính là một tổ chức phi lợi nhuận được thành lập theo quyết định số 74/2003/QĐ-BNV của Bộ Nội vụ ngày 05/11/2003, là tổ chức tự nguyện của các tổ chức và cá nhân hoạt động trong lĩnh vực đầu tư tài chính và những lĩnh vực có liên quan đến thị trường tài chính Việt Nam với tôn chỉ mục đích coi “Hiệp hội là tổ chức Xã hội - Nghề nghiệp hoạt động phi vụ lợi. Đại diện cho các nhà đầu tư tài chính Việt Nam. Tập hợp, đoàn kết, hợp tác, giúp đỡ và bảo vệ quyền lợi hợp pháp của hội viên và là diễn đàn trao đổi thông tin, cung cấp các dịch vụ cho hội viên một cách bình đẳng. Xúc tiến phát triển thị trường tài chính Việt Nam lành mạnh, hội nhập với thị trường tài chính quốc tế…”[5]. Trong những năm qua, Hiệp hội các Nhà đầu tư tài chính đã góp phần quan trọng vào việc bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư thông qua hoạt động tuyên truyền, nâng cao hiểu biết pháp luật cho nhà đầu tư tài chính, nhất là các nhà đầu tư cá nhân.

Thứ năm, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã xây dựng, kiện toàn khung pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (VPHC) trên TTCK. Pháp luật về Xử lý VPHC trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK quy định cụ thể hành vi vi phạm pháp luật hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK; quy định biện pháp xử phạt tiền ở mức cao nhất theo quy định của Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi 2008); cụ thể hóa các biện pháp xử phạt bổ sung và biện pháp khắc phục hậu quả[6].

Thứ sáu, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK đã tạo lập cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát hoạt động trong lĩnh vực chứng khoán, góp phần xây dựng TTCK minh bạch, bảo vệ tối đa quyền lợi nhà đầu tư. Nội dung công tác thanh tra giám sát TTCK tập trung vào việc phát hiện, xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động chứng khoán; đồng thời đưa ra các khuyến nghị kịp thời đối với các chủ thể tham gia thị trường. Trong năm 2011, UBCKNN đã ban hành 164 quyết định xử phạt VPHC đối với các tổ chức và cá nhân với tổng số tiền thu nộp về ngân sách gần 11 tỷ đồng, trong đó 63 trường hợp vi phạm các quy định về chào bán chứng khoán ra công chúng, chế độ báo cáo và công bố thông tin; 9 cá nhân có hành vi giao dịch giả tạo, thao túng thị trường; 47 trường hợp có hành vi thực hiện giao dịch chứng khoán không báo cáo của các cổ đông nội bộ công ty niêm yết; 11 trường hợp vi phạm quy định về chế độ báo cáo và công bố thông tin của công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ[7].

Thứ bảy, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK được bảo đảm thực thi có hiệu quả hơn so với các lĩnh vực khác thông qua việc đã chính thức hình sự hóa một số hành vi phạm tội trong lĩnh vực chứng khoán. Một trong những điểm nhấn của Luật Chứng khoán là quy định cụ thể các hành vi vi phạm pháp luật chứng khoán sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự[8], và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2009 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2010) đã chính thức ghi nhận 03 tội phạm chứng khoán tại các Tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán (Điều 181a), Tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán (181b), Tội thao túng giá chứng khoán (181c)[9]. Kể từ khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự có hiệu lực đến nay, đã có vụ án Lê Văn Dũng cùng đồng bọn thao túng giá chứng khoán do Cơ quan An ninh điều tra, Bộ Công an thụ lý, khởi tố, được xét xử phúc thẩm ngày 20/4/2012 vừa qua. Đây là vụ án đầu tiên được đưa ra xử lý hình sự. Chúng ta có thể khẳng định, việc hình sự hóa hành vi phạm tội trong lĩnh vực chứng khoán sẽ nâng cao hiệu quả phòng chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực còn nhiều nhạy cảm này.

Một là, hoạt động QLNN về chứng khoán và TTCK chưa theo kịp với sự phát triển và đòi hỏi xây dựng TTCK phát triển an toàn, lành mạnh; chưa phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm mang tính “đặc trưng” của TTCK như hành vi giao dịch nội gián, thao túng giá chứng khoán; nhiều quy định của pháp luật chứng khoán thiếu tính ổn định và không có giá trị thi hành trên thực tế. Chẳng hạn, các quy định về chế độ công bố thông tin trên TTCK phải “chạy theo” sự sáng tạo “lách luật” của các chủ thể tham gia thị trường...

Hai là, chưa đảm bảo tính độc lập cần thiết và thực quyền của UBCKNN trong việc quản lý cũng như thực hiện các vấn đề nghiệp vụ về chứng khoán và TTCK. UBCKNN, với vị trí pháp lý của như hiện tại, sẽ gặp một số khó khăn trong QLNN như sau:

- UBCKNN còn phải “xin ý kiến chỉ đạo” của Bộ Tài chính trong thực tiễn quản lý. Điều này là không phù hợp với hoạt động quản lý chứng khoán, là lĩnh vực có độ rủi ro cao và nhạy cảm, đòi hỏi phải có sự chỉ đạo tập trung, trình độ quản lý cao, phải có sự quyết định nhanh chóng, đặc biệt là những tình huống quản lý mà pháp luật không quy định, quy định không rõ hoặc trong tình thế nguy cấp cần xử lý ngay.

- Chủ tịch UBCKNN do Bộ trưởng Bộ Tài chính bổ nhiệm, miễn nhiệm sẽ làm giảm đáng kể tính chủ động, bởi lẽ, Chủ tịch UBCKNN cũng phải thận trọng với “trách nhiệm trước Bộ trưởng”.

- Mặc dù UBCKNN được xác định là cơ quan có thẩm quyền giám sát hoạt động của thị trường và xử lý vi phạm, nhưng trong các quy định pháp luật hiện hành, UBCKNN lại chưa được trao thẩm quyền tiến hành điều tra, xác minh các bằng chứng về các hành vi gian lận, đầu cơ, thao túng thị trường trong hoạt động đầu tư chứng khoán - đây là những vi phạm cần được ngăn chặn và xử lý ngay nếu không đối tượng vi phạm sẽ tẩu tán hoặc tiêu hủy chứng cứ gây khó khăn cho công tác xử lý sau này.

- Công tácphối hợp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc phát hiện, xử lý/phối hợp xử lý chưa thường xuyên, chưa đồng bộ. Cơ sở pháp lý để phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc phát hiện và xử lý tội phạm được quy định tại Thông tư liên tịch số46/2009/TTLT-BTC-BCA ngày 11/03/2009 của Bộ Tài chính và Bộ Công an hướng dẫn phối hợp xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK. Trên thực tế, UBCKNN chỉ được thực hiện việc phối hợp trên cơ sở quyết định “giao” của Bộ Tài chính, nghĩa là UBCKNN không được chủ động trong việc phối hợp với cơ quan điều tra thuộc Bộ Công an.

Ba là, hoạt động QLNN về chứng khoán và TTCK mới chú ý phát triển theo chiều rộng mà chưa chú ý phát triển theo chiều sâu. Nghĩa là, cơ quan QLNN mới chỉ chú ý đến việc đặt ra các điều kiện để được thực hiện hoạt động chứng khoán mà chưa quan tâm đến việc theo dõi kiểm tra thực tiễn hoạt động của các chủ thể này, đã dẫn đến tình trạng thành lập quá nhiều chủ thể kinh doanh chứng khoán trong khi quy mô TTCK Việt Nam chưa đủ lớn. Các quy định về đánh giá, phân loại, giám sát hoạt động của các công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ theo tiêu chí an toàn tài chính; công tác đánh giá hiệu quả các hình thức liên thông giữa các tổ chức kinh doanh chứng khoán trực thuộc tổ chức tín dụng, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước… chưa được cơ quan QLNN về chứng khoán và TTCK quan tâm, theo dõi, giám sát đã dẫn đến nhiều công ty chứng khoán thua lỗ. Chẳng hạn, cuối quí III/2011 có 80 công ty chứng khoán lỗ. Số lỗ lũy kế cả năm cũng vì thế mà nhiều thêm, số lỗ ước khoảng 2.000 tỉ đồng[10]. Nếu như giai đoạn trước 2006-2009 số lượng các công ty chứng khoán được cấp phép tăng quá nhanh thì giai đoạn này, chúng ra phải tốn kém chi phí để tiến hành tái cấu trúc lại hoạt động của các công ty chứng khoán.

Bốn là, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK chưa chú trọng phát triển hệ thống các nhà đầu tư chứng khoán chuyên nghiệp. Mặc dù các quy định về thành lập công ty đầu tư chứng khoán và quỹ đầu tư chứng khoán dạng mở đã tạo điều kiện thuận lợi tối đa về thủ tục, song không được quan tâm định hướng phát triển; việc kiểm soát hoạt động đầu tư chứng khoán của các tổ chức tín dụng, các doanh nghiệp bảo hiểm, các công ty chứng khoán, các quỹ đầu tư chứng khoán với tư cách là nhà đầu tư có tổ chức, đảm bảo tuân thủ theo pháp luật hiện hành chưa được quan tâm đúng mức. Nhiều công ty chứng khoán trực thuộc các ngân hàng thương mại hiện đang bị thua lỗ; số lượng các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đầu tư vào lĩnh vực chứng khoán bị thua lỗ ngày càng tăng… Thực tế này đã dẫn đến những rủi ro “kép” trên thị trường tài chính như nhiều chuyên gia kinh tế tài chính đã cảnh báo.

Năm là, chế tài xử lý VPHC đối với vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK chưa đủ sức răn đe; số lượng vụ án về chứng khoán và TTCK bị xử lý còn khiêm tốn; do tội phạm chứng khoán là loại tội phạm mới nên công tác đấu tranh phòng chống loại tội phạm này chưa có nhiều kinh nghiệm, hiệu quả đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK không cao. Thực tiễn QLNN về chứng khoán và TTCK thường xuyên nhận thấy hiện trạng “chấp nhận bị xử phạt hành chính” để trục lợi, bởi lẽ, mức xử phạt VPHC mặc dù đã ở mức cao nhất 500.000.000 đồng, song, số lượng hành vi bị xử phạt ở mức này còn ít, trong khi đó, lợi nhuận thu được từ hành vi vi phạm lại lớn hơn rất nhiều[11], đã dẫn đến hậu quả là người vi phạm không cần che đậy hành vi, càng phạt càng vi phạm. Thực trạng này đã làm giảm đáng kể hiệu lựa và hiệu quả QLNN về chứng khoán và TTCK.

Sáu là, pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK chưa làm rõ những tiêu chí định lượng để xác định tội phạm, thẩm quyền của UBCKNN trong xử phạt hành chính và việc xác định dấu hiệu “chưa đến mức xử lý hình sự” để xử phạt hành chính và đủ dấu hiệu tội phạm để chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra. Điều này đã làm cho cơ quan có thẩm quyền lúng túng trong việc xử lý vi phạm.

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật QLNN về chứng khoán và TTCK Việt Nam phải hướng tới mục tiêu bảo vệ tốt quyền lợi nhà đầu tư, không làm cản trở, ảnh hưởng đến hoạt động của thị trường. Thực chất của QLNN chính là các biện pháp tác động của Nhà nước đến các quan hệ thị trường. Sự tác động này của hoạt động quản lý trực tiếp hoặc gián tiếp sẽ ảnh hưởng đến giao dịch trên thị trường. Để cho giải pháp này được thực thi có hiệu quả, chúng tôi kiến nghị:

- Nội dung quy định về các biện pháp, công cụ can thiệp của Nhà nước phải phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường.

- Chỉ sử dụng biện pháp can thiệp hành chính chỉ sử dụng trong những trường hợp thật cần thiết.

- Phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các vi phạm trên thị trường.

Thứ hai, nâng cao vị trí pháp lý của UBCKNN trong quản lý TTCK. Theo kinh nghiệm của các nước[12], chẳng hạn, tại Mỹ theo Luật Chứng khoán 1933-1934, Ủy ban Chứng khoán (SEC) là một cơ quan độc lập thuộc Chính phủ. Chủ tịch SEC do Tổng thống bổ nhiệm, với sự chấp thuận của Thượng viện. Ngân sách hoạt động hàng năm của cơ quan này do Quốc hội phê duyệt. Ở Anh, Cơ quan Quản lý các dịch vụ tài chính (FSA) là một tổ chức phi chính phủ, được thành lập theo Luật Các thị trường và dịch vụ tài chính năm 2000. Ban điều hành FSA do Bộ Tài chính bổ nhiệm và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Cơ quan này hoàn toàn độc lập với Chính phủ về tổ chức và kinh phí hoạt động. Tại Trung Quốc, Thái Lan, cơ quan quản lý TTCK cũng đều là cơ quan thuộc Chính phủ, có thẩm quyền tương đương với một bộ và người đứng đầu là thành viên Chính phủ.

Nhìn vào quá trình phát triển của mô hình tổ chức của UBCKNN cho thấy, đã đến lúc mô hình tổ chức của UBCKNN cần phải được thay đổi cho phù hợp. Như đã phân tích ở trên, việc thiết kế mô hình UBCKNN trực thuộc Bộ Tài chính đã làm giảm đáng kể tính chủ động trong quản lý thị trường. Do vậy, theo chúng tôi, mô hình tổ chức UBCKNN nên quay trở về với mô hình UBCKNN trực thuộc Chính phủ với tính chất là một cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Nếu mô hình này được tái lập lại sẽ mang lại những lợi thế là xây dựng cơ quan QLNN độc lập và có đủ thẩm quyền quản lý thị trường. Cụ thể:

- UBCKNN được chủ động tối đa trong việc đưa ra các quyết định quản lý phù hợp với diễn biến của thị trường, nhất là khi thị trường xảy ra những biến động xấu, cần những quyết định kịp thời;

- Khi có vị trí pháp lý của cơ quan ngang bộ, UBCKNN được quyền chủ động ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý thị trường, còn với vị trí pháp lý trực thuộc Bộ Tài chính, UBCKNN chỉ được quyền ban hành các quyết định hành chính cá biệt vào giải quyết những công việc cụ thể;

- Với vị trí là thành viên Chính phủ, người đứng đầu UBCKNN được tham dự các phiên họp của Chính phủ, tham gia góp ý kiến và có định hướng phát triển thị trường phù hợp với chính sách kinh tế vĩ mô của của Chính phủ. Trong trường hợp cần thiết, UBCKNN có thể chủ động đề xuất với các bộ, ngành hữu quan trong việc thúc đẩy phát triển thị trường để khẳng định vị trí là “hàn thử biểu” của nền kinh tế;

Thứ ba, tăng cường năng lực giám sát; bảo đảm tính răn đe trong xử lý vi phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK theo hướng bên cạnh việc tăng cường các biện pháp/chế tài xử lý kinh tế còn cần nghiên cứu bổ sung thêm các biện pháp xử phạt/hình phạt bổ sung đủ mạnh như cấm người vi phạm pháp luật không được tham gia giao dịch trên thị trường trong một khoảng thời gian nhất định tùy tính chất của vi phạm. Có như vậy mới chấm dứt được tình trạng càng xử phạt càng vi phạm như hiện nay.

 

---