Có thể nói rằng, việc Ban soạn thảo Dự thảo lựa chọn thuật ngữ “CQĐP” thay cho “Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ” (HĐND, UBND) làm tiêu đề của Chương là bước đi đầu tiên trong nỗ lực xây dựng cơ sở hiến định cho việc đổi mới mô hình tổ chức CQĐP ở nước ta. Tuy nhiên, cách lập luận, lý giải về lý do của sự thay đổi này chưa thực sự thuyết phục. Dự thảo chưa làm rõ thế nào là CQĐP. Nội hàm của CQĐP bao gồm những vấn đề gì? Có phải CQĐP đồng nghĩa với hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương (HĐND, UBND) hay có phạm vi rộng hơn?

Trên thực tế, các từ điển ngôn ngữ, từ điển pháp lý của nước ta không có mục giải thích thuật ngữ “CQĐP”, nhưng thuật ngữ này được sử dụng khá phổ biến trong các văn kiện của Đảng với hàm ý CQĐP là hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương. Trên diễn đàn khoa học pháp lý, hành chính thường có các ý kiến khác nhau về nội hàm của thuật ngữ CQĐP.

Có ý kiến cho rằng, CQĐP là đơn vị hành chính[1]. Tuy nhiên, ý kiến này cũng lưu ý rằng không phải các đơn vị hành chính đặt tại các địa phương là CQĐP. Ví dụ, dưới thời phong kiến, các đơn vị hành chính lộ, phủ, châu không phải là đơn vị hành chính bởi vì các đơn vị hành chính này đều do chính quyền trung ương thành lập và đại diện cho chính quyền trung ương. Các quan chức đều do nhà vua bổ nhiệm và đều cai trị theo mệnh lệnh của nhà vua. CQĐP không đại diện cho nhà vua, mà đại diện cho cư dân địa phương. Vì vậy, bầu cử địa phương là phương thức không thể thiếu để hình thành nên CQĐP[2]. Như vậy, quan điểm này một mặt đồng nhất CQĐP với đơn vị hành chính; mặt khác, cho rằng CQĐP gắn với bầu cử địa phương. Từ đây, quan điểm này kết luận rằng, nếu bỏ HĐND do dân bầu, thì ở cấp huyện chúng ta không có CQĐP, cùng lắm chúng ta chỉ có một đơn vị hành chính[3].

Ý kiến khác cho rằng, CQĐP “bao gồm tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức ra ở địa phương để điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước ở địa phương”[4]. Đồng thời, ý kiến này chỉ ra ba đặc điểm của CQĐP: một là, CQĐP của nước ta là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Vì vậy, tính Nhà nước là thuộc tính vốn có của CQĐP ở nước ta chứ không phải tính “phi nhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương của một số nước; hai là, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của CQĐP; ba là, các cơ quan CQĐP về nguyên tắc phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật.[5] Như vậy, theo quan điểm này, thuật ngữ “CQĐP” gắn liền với tổ chức các cơ quan nhà nước ở địa phương. Trong đó, cơ quan CQĐP phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra hoặc do cơ quan đại diện nhân dân thành lập.

Nhìn lại lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ “CQĐP” được sử dụng chính thức trong văn bản pháp luật của Nhà nước chỉ một lần duy nhất vào năm 1958. Đó là trong Luật Tổ chức CQĐP năm 1958, được ban hành theo Sắc lệnh số 110SL/L.12 ngày 31/5/1958 của Chủ tịch nước. Luật tổ chức CQĐP không xác định thế nào là CQĐP, mà chỉ quy định về hệ thống tổ chức CQĐP ở nước ta, gồm:

- HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC) ở các khu tự trị, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn;

- UBHC ở các huyện;

- Ban hành chính khu phố ở các khu phố của thành phố và thị xã lớn.

Bên cạnh đó, Luật cũng để ngỏ khả năng thành lập HĐND và UBHC ở các khu phố của thành phố (Điều 2 Luật Tổ chức CQĐP năm 1958).

Như vậy, cho dù Luật Tổ chức CQĐP năm 1958 không xác định rõ nội hàm của CQĐP nhưng với nội dung như trên, có thể hiểu rằng, CQĐP là hệ thống tổ chức các cơ quan đại diện, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.  

Từ Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức HĐND, UBHC năm 1962 đến nay, các văn bản pháp luật không sử dụng thuật ngữ CQĐP nữa, mà sử dụng trực tiếp tên gọi của cơ quan đại diện, cơ quan hành chính ở mỗi cấp khi nói về CQĐP. Việc không sử dụng thuật ngữ “CQĐP” trong các văn bản chính thức của Nhà nước có thể được giải thích dưới góc độ tổ chức quyền lực nhà nước (QLNN). Trong nhà nước đơn nhất, QLNN được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất như ở nước ta thì bộ máy nhà nước được tổ chức để thực thi QLNN phải là một khối thống nhất từ trung ương đến cơ sở, không thể có sự phân chia giữa trung ương với địa phương, vì vậy không thể tồn tại CQĐP đối trọng với chính quyền trung ương. Từ nhưng năm 1990 trở lại đây, trước xu hướng đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền cho địa phương, tăng cường dân chủ ở cơ sở, thuật ngữ CQĐP lại được sử dụng một cách phổ biến không chỉ trên diễn đàn khoa học, phương tiện thông tin đại chúng mà cả trong các văn kiện của Đảng. Tuy nhiên, ở tầm Hiến pháp, thì lần đầu tiên thuật ngữ này được đưa vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

Vậy CQĐP là gì? CQĐP có nội dung gì?

Theo tiếng Anh, chính quyền địa phương (Local Government) là một hình thức quản trị công (a form of public administration)[6] tổ chức tại các đơn vị hành chính (hành chính lãnh thổ) trong lãnh thổ của quốc gia. Nếu hiểu theo quan niệm này thì thuật ngữ CQĐP có nội hàm rộng, không chỉ là hệ thống các cơ quan của CQĐP mà bao gồm cả đơn vị hành chính (hành chính lãnh thổ), pháp luật, tổ chức và cơ chế vận hành; nguồn lực tài chính các điều kiện vật chất, kỹ thuật khác.

Với quan niệm trên đây, CQĐP phải bao hàm các nội dung sau:

1. Phân định đơn vị hành chính (đơn vị hành chính lãnh thổ);

2. Xác định mô hình quản trị: quản lý địa phương, tự quản địa phương, mức độ tham gia của người dân địa phương vào tổ chức CQĐP;

3. Xác định nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương

4. Các yếu tố kỹ thuật khác.

Thực tiễn tổ chức CQĐP ở các nước cho thấy, tùy thuộc vào cấu trúc đơn vị hành chính (đơn vị hành chính - lãnh thổ), CQĐP được tổ chức ở hai cấp hoặc ba cấp đơn vị hành chính. Ví dụ, CQĐP ở Nhật Bản bắt đầu hình thành từ thời kỳ Minh Trị duy tân gồm hai cấp: cấp cơ sở, cấp tỉnh; Thái Lan xây dựng CQĐP ở ba cấp đơn vị hành chính là tỉnh (changwat), huyện (amphoe hoặc king amphoe) và xã (tambon).

Việc xác định mô hình quản trị địa phương phụ thuộc vào chính sách của chính quyền trung ương. Nhìn chung, đa số các nước hiện nay trên thế giới kết hợp giữa nguyên tắc quản lý địa phương với tự quản địa phương. Trong đó, tự quản địa phương[7] được áp dụng cho đơn vị hành chính cơ sở là chủ yếu (công xã, xã, thành phố), cũng có nước áp dụng mô hình tự quản địa phương cho cấp đơn vị hành chính cao hơn.  

Việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và CQĐP được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc: phân quyền, tản quyền, ủy quyền, hoặc kết hợp giữa các nguyên tắc đó.

Các yếu tố kỹ thuật bao gồm sự hỗ trợ của chính quyền trung ương về ngân sách, tài chính, chính sách v.v..

Ở các nước khác nhau, tại thời điểm thông qua, tùy thuộc vào hoàn cảnh, điều kiện cụ thể, những nội dung trên đây được thể hiện đầy đủ hoặc một phần trong Hiến pháp, phần còn lại được quy định trong các văn bản luật về CQĐP. Điều này cũng được phản ánh trong các bản Hiến pháp của nước ta[8].

Trong bối cảnh hiện nay của nước ta, chúng tôi cho rằng, việc xác định nội dung của Chương CQĐP trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cần căn cứ vào định hướng đổi mới mô hình tổ chức CQĐP của Đảng, điều kiện thực tế, nhu cầu đổi mới của các địa phương trên cả nước. Đặc biệt, cần tham khảo ý kiến của các địa phương tổ thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường (thành phố Đà Nẵng, thành phố Hồ Chí Minh...).

Thực tiễn tổ chức thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của một số đô thị lớn cho thấy, nhu cầu đổi mới mô hình tổ chức CQĐP thực sự là vấn đề cấp thiết. Việc đổi mới đó không chỉ đòi hỏi thay đổi mô hình tổ chức các cơ quan CQĐP mà là đòi hỏi thay đổi cả mô hình tổ chức đơn vị hành chính mà bấy lâu nay chúng ta vẫn áp dụng. Phát biểu tại kỳ họp thứ 8 của HĐND Thành phố Hồ Chí Minh góp ý cho Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về CQĐP, Phó Bí thư thường trực Thành phố Hồ Chí Minh Nguyễn Văn Đua cho rằng, quy định của Dự thảo sẽ “vướng từ phân định đơn vị hành chính lãnh thổ vì Dự thảo chỉ quy định thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã. Còn mô hình CQĐP của Thành phố Hồ Chí Minh đề xuất lại có cấu trúc đô thị “vệ tinh” (trong thành phố sẽ có các thành phố “con” hay thành phố khu vực, mô hình thành phố trong thành phố”[9] Ý kiến khác đề nghị cụ thể hơn khi cho rằng, Dự thảo cần xây dựng mô hình đơn vị hành chính theo hướng “đơn vị hành chính thành phố trực thuộc trung ương sẽ chia thành thành phố, quận, huyện và thị xã để mở đường cho mô hình chính quyền đô thị đối với Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh, thành khác có đủ điều kiện. Đồng thời, hiến định rõ “việc thành lập CQĐP, quy định chức năng, thẩm quyền của CQĐP do luật định phù hợp với đặc điểm, yêu cầu quản lý nhà nước ở địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn”[10].

Ý kiến của các nhà quản lý nêu trên cho thấy sự cần thiết phải nhìn nhận lại việc phân chia đơn vị hành chính ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau về mô hình chính quyền đô thị. Báo cáo trước phiên họp thường kỳ của Chính phủ tổ chức vào ngày 28/2/2013, Bộ Nội vụ đã đề xuất đề án mô hình chính quyền đô thị với ba phương án như sau:

- Phương án một, không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trong cả nước, đồng thời để khắc phục những hạn chế trong việc thí điểm hiện nay, đề án đưa ra đề xuất mới là ở huyện, quận, phường cũng không tổ chức UBHC (UBND hiện nay) mà chỉ đặt cơ quan đại diện hành chính của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn huyện, quận, phường.

- Phương án hai, thực hiện không tổ chức HĐND ở tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc đô thị (mở rộng phạm vi so với phương án 1). Theo phương án 2, mỗi đô thị chỉ tổ chức một cấp chính quyền (có HĐND và UBHC), không tổ chức cấp chính quyền ở tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc, kể cả ở nội thành, nội thị và ngoại thành, ngoại thị.

Theo đó, chỉ tổ chức cấp chính quyền (có HĐND và UBHC) ở thành phố trực thuộc trung ương, thành phố thuộc tỉnh và thị xã thuộc tỉnh. Các đơn vị hành chính quận, huyện, xã, phường, thị trấn trong thành phố trực thuộc trung ương và xã, phường thuộc thành phố, thị xã thuộc tỉnh không tổ chức cấp chính quyền (không có HĐND và UBHC), chỉ đặt Ban đại diện hành chính thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp và ủy quyền của cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn.

- Phương án ba, tổ chức chính quyền đô thị có tòa thị chính, thị trưởng, quận trưởng, huyện trưởng, trưởng phường, trưởng thị trấn; thiết lập cơ quan hành chính đô thị ở địa bàn thành phố trực thuộc trung ương và thành phố, thị xã thuộc tỉnh là Tòa Thị chính, đứng đầu Tòa Thị chính là Thị trưởng.

Phát biểu tại phiên thảo luận góp ý vào Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII, Đại biểu Quốc hội Trần Du Lịch đề xuất phương án thành lập CQĐP ở thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh, thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn và cấp xã. Ở các đơn vị hành chính khác chỉ thành lập cơ quan đại diện hành chính của cấp trên.

Với những quan điểm còn khác nhau nêu trên, việc sửa đổi Hiến pháp lần này cần phải cân nhắc kỹ những vấn đề nào nên đưa vào Hiến pháp, những vấn đề nào để luật quy định. Tránh trường hợp quy định của Hiến pháp trở thành rào cản đối với việc cải cách tổ chức và hoạt động của CQĐP.

Kinh nghiệm của một số nước có nền kinh tế chuyển đổi (như Ba Lan, Liên bang Nga) cho thấy, trong khi việc tổ chức CQĐP còn chưa rõ mô hình thì Hiến pháp nên điều chỉnh vấn đề này ở phạm vi hẹp, bao gồm những vấn đề chung, cơ bản, mang tính nguyên tắc. Ví dụ, Chương Tự quản địa phương trong Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 chỉ gồm 3 điều quy định về các vấn đề: thẩm quyền của cơ quan tự quản địa phương; hình thức cư dân thực hiện quyền tự quản ở địa phương; phạm vi thực hiện quyền tự quản địa phương; Chương Tự trị địa phương trong Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 cũng chỉ gồm 4 điều; Chương Tự quản địa phương trong Hiến pháp Hàn Quốc năm 1987 chỉ gồm 2 điều…

Với những phân tích nêu trên, chúng tôi kiến nghị Chương CQĐP trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 chỉ nên gồm 5 điều sau đây:

1. Điều thứ nhất quy định về đơn vị hành chính:

Việc thành lập đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính ở hải đảo do luật định.

Nội dung Điều này này tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng mô hình chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị, cho việc thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phù hợp với quy định của Khoản 9 Điều 75 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Quốc hội quyết định việc thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt). Đồng thời, cần bổ sung thẩm quyền của Quốc hội thành lập mới, nhập, tách, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, đơn vị hành chính ở hải đảo.

2. Điều thứ hai quy định về cơ quan đại diện CQĐP:

Nội dung của điều này chỉ xác định tính chất đại diện của HĐND để bảo đảm tính thống nhất với quy định của Điều 2 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (QLNN thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp).

3. Điều thứ ba quy định về cơ quan hành chính

Nội dung Điều này không xác định cụ thể tên gọi của cơ quan hành chính nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc xác định tên gọi của cơ quan hành chính ở các đơn vị hành chính khác nhau.

4. Điều thứ tư quy định về phân cấp thẩm quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương:

HĐND, cơ quan hành chính, trong phạm vi quyền hạn do luật định, quyết định các vấn đề thuộc phạm vi địa phương. Quyết định của cơ quan CQĐP không được trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

Nội dung của Điều không xác định cụ thể các vấn đề do HĐND, cơ quan hành chính quyết định nhằm bảo đảm sự linh hoạt trong quy định của luật về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và cơ quan hành chính ở các đơn vị hành chính.

5. Điều thứ năm quy định về mối quan hệ giữa CQĐP với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân ở địa phương:

HĐND, cơ quan hành chính thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân; tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân thực hiện giám sát và phản biện xã hội.

Trên cơ sở quy định chung của điều này, luật sẽ quy định cụ thể về mối quan hệ giữa HĐND và cơ quan hành chính ở mỗi cấp đơn vị hành chính với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân.

 

---