Hiến pháp là văn bản chính trị - pháp lý có vị trí quan trọng bậc nhất trong nhà nước dân chủ. Nội dung của bản hiến pháp ấn định những vấn đề tổng quan về quyền lực nhà nước, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, quyền - nghĩa vụ cơ bản của công dân và nhiều vấn đề cơ bản khác của một nhà nước dân chủ, trong đó có nội dung mang tính trọng đại của quốc gia[1] là phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính để từ đó thiết lập các thiết chế quản lý đất nước theo từng đơn vị hành chính tương ứng. Vậy nên, các nhà nước dân chủ đều quan tâm thể hiện nội dung phân chia đơn vị hành chính trong Hiến pháp một cách trang trọng[2].

Đánh giá về sự phân chia các đơn vị hành chính theo các bản Hiến pháp của nước ta vào các năm 1946, năm 1959, năm 1980 và năm 1992 được thể hiện ở nhiều khía cạnh và các cấp độ khác nhau, nhưng xét một cách toàn cục, sự phân định các đơn vị hành chính trong các Hiến pháp nước ta chưa được quan tâm đúng mức[3]. Đặc biệt, đối với Hiến pháp năm 1992, vấn đề phân chia đơn vị hành chính đã ấn định và thực thi hơn hai mươi năm, đất nước đã thay đổi rất nhiều, công tác quản lý nhà nước nói chung và cải cách hành chính nhà nước nói riêng đã thu được những kết quả nhất định và đặt trong một bối cảnh mới, với nhiều điều kiện mới, cho nên việc nghiên cứu đổi mới nội dung phân định đơn vị hành chính trong Hiến pháp 1992 là yêu cầu cần cân nhắc trong bối cảnh sửa Hiến pháp nước ta hiện nay.

Theo Hiến pháp 1992, việc tổ chức đơn vị hành chính nước ta được quy định như sau:

“Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 112).

- Quốc hội có quyền“thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”(Điều 84 khoản 8).

- Chính phủ có quyền“Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”(Điều 112 khoản 10).

Sự thể hiện nội dung tổ chức đơn vị hành chính trong Hiến pháp 1992 như vậy, theo chúng tôi, có một số vấn đề đáng chú ý như sau:

Các nhà nước dân chủ có hiến pháp đều xem việc phân định lãnh thổ thành các đơn vị hành chính là việc trọng đại và mục đích cơ bản của việc phân định này là để thiết lập các cơ quản lý phù hợp trong từng đơn vị hành chính. Mặt khác, trong mỗi quốc gia do có sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội, lịch sử và văn hóa… giữa các vùng miền khác nhau, nên việc phân chia các đơn vị hành chính rất linh hoạt và cơ quan quản lý được thiết lập tương ứng cũng đa dạng phong phú về tổ chức và thẩm quyền mà đỉnh cao là chế độ tự quản địa phương như Châu Âu đã làm và sẽ là xu hướng chung của thế giới (vì hiện nay Liên hiệp quốc đang tiến hành xây dựng Hiến chương về tự quản địa phương).

Theo Hiến pháp 1992 của nước ta, mục đích của việc phân định các đơn vị hành chính nước ta đã được thể hiện chuẩn xác là để thành lập HĐND và UBND - chủ thể cơ bản thực hiện việc quản lý nhà nước tại các đơn vị hành chính. Tuy vậy, HĐND và UBND trên thực tế được tổ chức cơ bản là giống nhau về cấu trúc và thẩm quyền trong các cấp đơn vị hành chính, sự phân biệt giữa các đơn vị hành chính chưa được quan tâm trong thời gian dài. Điều này đã bộc lộ những điểm cần khắc phục trong thời gian tới nên Đảng ta đã xác định phải nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo[4].

Nói cách khác, ở nước ta những đơn vị hành chính được liệt kê cụ thể từng loại ở địa bàn nông thôn và thành thị, ngoài ra không còn loại đơn vị hành chính khác.

Quy định này đã giới hạn khả năng tổ chức các đơn vị hành chính ở nước ta trong phạm vi là những loại đơn vị hành chính có tên trong Hiến pháp, từ đó làm căn cứ để tổ chức các cơ quan quản lý cũng như thực hiện các chế độ chính sách quản lý khác. Riêng đối với đơn vị hành chính cấp tỉnh chỉ có tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương mà không còn đơn vị hành chính cấp tỉnh mang tính đặc thù như Đặc khu trước đây hoặc đơn vị hành chính khác. Quy định này có thể tạo ra một sự thống nhất, đồng bộ trong cả nước cho việc tổ chức đơn vị hành chính cấp tỉnh, nhưng cũng sẽ tiềm ẩn khả năng hạn chế sự phát huy những nét đặc thù của các địa phương có nhiều sự khác biệt về tự nhiên, kinh tế và xã hội. Đặc biệt, trong bối cảnh mở cửa hiện nay và sự khác biệt giữa các địa phương của Việt Nam ngày càng gia tăng, nhất là các thành phố ven biển, khu vực cửa khẩu biên giới... những khu vực này nên được tổ chức thành các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (và có các cơ quan quản lý với thẩm quyền tương ứng) chứ không nên chỉ giới hạn là tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương.

Ba là, Hiến pháp chưa ấn định nguyên tắc tổ chức đơn vị hành chính phải bằng văn bản luật giống như thành lập HĐND và UBND   

Từ sự bỏ ngỏ trên, nên thực tế, các cơ quan hành chính mà trung tâm là Chính phủ đã quy định toàn bộ chi tiết công việc tổ chức đơn vị hành chính từ việc xác định mục đích yêu cầu, nguyên tắc, căn cứ, thủ tục… thành lập các đơn vị hành chính các cấp cho đến việc đánh giá, phân loại, nâng cấp… các đơn vị hành chính rải rác trong các văn bản khác nhau, nhưng chủ yếu là bằng các Nghị định[5] của Chính phủ và các văn bản khác có vị trí pháp lý thấp hơn. Từ đó làm cho thực tiễn tổ chức các đơn vị hành chính - lãnh thổ của nước ta từ việc chia tách, sáp nhập, lập mới và nâng cấp các đơn vị từ cấp tỉnh đến cấp xã chưa thật sự hiệu quả, dẫn đến các hiện tượng như thời gian qua, một số địa phương phải “xé rào” để giải quyết các vấn đề bức xúc của mình. Các thành phố trực thuộc trung ương đã và đang xây dựng Đề án về cơ chế đặc thù và thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Đối với Hà Nội, vấn đề này đang được nghiên cứu luật hóa[6].

Như vậy toàn bộ căn cứ, thủ tục phân định, chia tách, sáp nhập, lập mới, nâng cấp các đơn vị hành chính - lãnh thổ chưa được quy định cụ thể bằng một đạo luật mà còn rải rác trong các văn bản dưới luật.

Tổ chức đơn vị hành chính như vậy là chưa huy động được trí tuệ của đông đảo mọi tầng lớp nhân dân, mức độ công khai chưa cao, nên tính mính bạch và hiệu quả của nó chưa cao.

Chính vì vậy, Điều 118 quy định:“Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính do luật định”. Và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã thành lập HĐND và UBND ở tất cả các đơn vị hành chính. Lẽ ra, việc thành lập các cơ quan này ở cấp đơn vị hành chính nào phải được ấn định trong Hiến pháp[7] chứ để Luật quy định là rất không nên[8]. Và thực tiễn cho thấy, việc tổ chức HĐND huyện, quận và phường cho đến nay là không cần thiết, kém hiệu quả nên chúng ta đang thí điểm không tổ chức HĐND ở các đơn vị hành chính nói trên theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội, việc thí điểm bắt đầu từ ngày 01/04/2009, đến nay, qua sơ kết đã thu được nhiều kết quả và bài học đáng trân trọng[9].

Dù Hiến pháp đã quy định, Quốc hội có quyền“thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt;” nhưng tiêu chí và các thủ tục khác để phân loại các đơn vị hành chính cấp tỉnh lại do Chính phủ quy định trong văn bản nghị định mà chưa được thể hiện bằng một văn bản luật do Quốc hội ban hành là chưa phù hợp với tinh thần của Hiến pháp 1992.

Như vậy, hầu như Chính phủ đã quán xuyến toàn bộ, từ quy định đến thực hiện các công việc tổ chức đơn vị hành chính, ngoại trừ việc phân định và liệt kê các loại đơn vị hành chính đã ấn định trong Hiến pháp, lẽ ra việc hệ trọng như vậy cần được thể hiện trong một đạo luật do Quốc hội ban hành mới phù hợp với tinh thần của Hiến pháp và Chính phủ chỉ là người thừa hành những gì mà Quốc hội đã ấn định.

Có ý kiến cho rằng, nên tổ chức đơn vị hành chính nước ta theo như hiện hành, nhưng bổ sung đơn vị hành chính cấp Vùng như một số nước Châu Âu. Về lợi ích của loại đơn vị hành chính này là không thể phủ nhận. Thực tế hiện nay, chúng ta có các cơ quan đại diện của chính quyền trung ương tại các địa phương để quán xuyến công việc quản lý của trung ương tại địa phương, tuy nhiên, theo xu hướng cải cách hành chính hiện nay, chúng ta chủ trương không làm gia tăng đầu mối các cơ quan, đơn vị trong hệ thống hành chính. Do đó ý kiến này cần được tiếp tục được nghiên cứu và cân nhắc trong tương lai.

Xu hướng tổ chức các đơn vị hành chính theo mô hình tự quản địa phương như các nước cũng là một xu hướng tiến bộ cần được nghiên cứu, ứng dụng có mức độ trong chủ trương mở rộng phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương như hiện nay, còn việc tiến đến tự quản địa phương hoàn toàn như các nước Châu Âu hay một số nước Châu Á sẽ còn là một tương lai rất xa của Việt Nam.

Về cơ bản, để đảm bảo tính ổn định và thông suốt của quản lý và phù hợp với chủ trương cải cách hành chính hiện nay, theo chúng tôi, mô hình đơn vị hành chính nên giữ như hiện nay trong Hiến pháp 1992, đồng thời nên bổ sung các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để phát huy tiềm năng những vùng lãnh thổ có vị trí địa lý và tiềm năng phát triển đặc thù của đất nước.

Phương hướng sửa đổi: Hiến pháp luôn đòi hỏi độ ổn định rất cao, vì vậy sửa Hiến pháp nên theo tinh thần: đơn vị hành chính nào ổn định, ít biến động hiện nay và cả lâu dài về sau thì ấn định trong Hiến pháp; đơn vị hành chính nào có khả năng biến động lớn trong xu thế phát triển chung và tốc độ đô thị hóa hiện nay hay trong tương lai thì chỉ ấn định về mặt nguyên tắc, còn cụ thể hóa hơn nữa thì chuyển giao cho văn bản luật quy định. Chọn lựa này giúp hạn chế khả năng sửa Hiến pháp nhiều lần trong tương lai, nhưng cũng thể hiện được tính hiến định của tổ chức đơn vị hành chính. Mặt khác, nếu các đơn vị hành chính nào thay đổi nhanh, chúng ta có thể sửa đổi Luật cho tương thích.  

Nội dung sửa đổi: tỉnh, huyện và xã là những đơn vị hành chính có tính ổn định tương đối cao, chiếm số lượng lớn trong tổng số các đơn vị hành chính các cấp của cả nước, có thể thời gian tới, các đơn vị này biến động không nhiều, vậy Hiến pháp nên ấn định tỉnh, huyện và xã là những đơn vị hành chính cơ bản. Riêng đơn vị hành chính tỉnh và xã nên ấn định là đơn vị hành chính cơ bản hoàn chỉnh, để từ đó làm cơ sở thiết lập các thiết chế quản lý như HĐND và UBND. Hơn nữa, cơ quan dân cử đại diện cho nhân dân ở các đơn vị hành chính cấp xã và tỉnh đã từng được Hiến pháp 1946 nước ta quy định và được đánh giá là rất tiến bộ.

Các đơn vị hành chính cùng cấp với tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương), huyện (quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã) và xã (phường, thị trấn) hiện nay có thể thay đổi cùng với tốc độ đô thị hóa của nước ta. Chẳng hạn như các huyện sẽ được tách ra và chọn khu vực sầm uất để thành lập thị xã, các thị xã được nâng lên thành thành phố thuộc tỉnh, các huyện ngoại thành của các thành phố trực thuộc trung ương sẽ được nâng lên thành quận… sẽ diễn ra với tốc độ cao. Vì vậy, yêu cầu quản lý các đơn vị này có nhiều nét khác biệt và cần linh hoạt so với tỉnh, huyện và xã, vậy nên Hiến pháp chỉ cần ấn định về nguyên tắc đây là những đơn vị hành chính ngang cấp, còn việc tổ chức các cơ quan quản lý nên ấn định cho văn bản Luật cụ thể hóa.

Ngoài ra, các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt cũng nên được quy định trong Hiến pháp để tạo cơ sở hiến định cho việc tổ chức các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt để phát huy tốt nhất tiềm năng ở các vùng lãnh thổ có sự đa dạng về tiềm năng phát triển.

Hình thức thể hiện: Chúng tôi đề xuất các điều khoản của Hiến pháp về tổ chức đơn vị hành chính như sau:

“Điều...

Việc thành lập HĐND và UBND do luật định.

Chúng tôi dùng thuật ngữ “ngang cấp” trong điều khoản Hiến pháp đã kiến nghị trên để chỉ các đơn vị hành chính cùng cấp. Còn đó là đơn vị nào và tên gọi cụ thể ra sao, theo chúng tôi, nên chuyển cho văn bản luật quy định. Trước đây, Hiến pháp năm 1980 có dùng “đơn vị hành chính tương đương”, theo chúng tôi, thuật ngữ “ngang cấp” có nội hàm tích cực hơn, mục đích là để chỉ các đơn vị hành chính có đẳng cấp ngang hàng với đơn vị hành chính đã nêu tên trong Hiến pháp (tỉnh, huyện, xã). Nếu dùng thuật ngữ “tương đương” thì rất dễ dẫn đến cách hiểu là các đơn vị tương đương nhau về các điều kiện diện tích, dân số… mà thực tế thì ít khi các đơn vị hành chính có tương đương về các điều kiện ấy, và có khi lại tạo ra thói quen lạm dụng thuật ngữ trên trong ban hành văn bản như trước đây[10]. Do vậy, chỉ nên hiểu rằng, các đơn vị hành chính cùng cấp là ngang hàng về đẳng cấp mà thôi.

 Theo chúng tôi, việc tổ chức các đơn vị hành chính phải được Hiến pháp ấn định theo nguyên tắc do luật định giống như việc thành lập HĐND và UBND. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị bổ sung câu “Việc tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ do luật định” vào đoạn cuối của Điều khoản kiến nghị trên.

Việc ban hành đạo luật này trên cơ sở kế thừa những văn bản pháp quy về công việc tổ chức đơn vị hành chính hiện nay của nước ta và bổ sung chi tiết về tổ chức đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt. Mặt khác, ban hành Luật Tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ cũng nhằm khẳng định hơn nữa vai trò của Quốc hội trong việc quán xuyến công việc quản lý đơn vị hành chính là việc trọng đại của quốc gia

 

---