Do tầm quan trọng - mang tính quyết định - của vấn đề kinh tế đối với đời sống của mỗi quốc gia, nên với tư cách là đạo luật cơ bản, không có một bản Hiến pháp nào không có quy định về nội dung của chế độ kinh tế. Tuy nhiên, các bản Hiến pháp của các nước khác nhau có sự khác nhau về mức độ, phạm vi quy định. Căn cứ vào mức độ quy định, có thể phân định thành hai mô hình hiến pháp quy định về chế độ kinh tế.  

1. Mô hình thứ nhất, Hiến pháp không quy định một cách trực tiếp chế độ kinh tế, hay chỉ quy định tối thiểu về chế độ kinh tế, mà Hiến pháp của Hoa Kỳ là một điển hình. Trong 194 quốc gia có Hiến pháp, có tới 105 quốc gia không quy định tính chất, mô hình nền kinh tế trong Hiến pháp[1]. Lý do của việc không quy định chế độ kinh tế trong Hiến pháp là nhà nước không can thiệp vào lĩnh vực kinh tế, làm kinh tế không phải chức năng của nhà nước. Thị trường là tự do theo học thuyết “Bàn tay vô hình” của Adam Smith (1776). Tuy vậy, Hiến pháp của các quốc gia này vẫn can thiệp một cách gián tiếp bằng cách quy định các quyền cơ bản, quyền con người làm nền tảng cho chế độ kinh tế: quyền tư hữu tài sản, trong đó có quyền tư hữu đất đai, quyền lao động, quyền tự do nghề nghiệp, quyền lập hội, quyền tham gia công đoàn, hội họp, quyền tự do kinh doanh, quyền bình đẳng trong các quan hệ kinh tế; bình đẳng giữa các thành phần kinh tế… Những quyền ấy là những quyền tự nhiên có tính chất phổ biến, không chuyển nhượng và không thể bị tước đoạt. Mục đích của việc thành lập ra nhà nước là để bảo vệ cho mọi người dân được thụ hưởng các quyền cơ bản, để họ có cơ hội hạnh phúc hơn, không để cho bất kỳ chủ thể nào tước đoạt chúng, kể cả nhà nước. Vì một lẽ hiển nhiên rằng, khi một nhà nước có trách nhiệm giải phóng tôi khỏi ách nô lệ của người hàng xóm thì cũng có khả năng bắt tôi làm nô lệ.  

Hiến pháp đề cập đến chế độ kinh tế thường là đề cập đến những vấn đề có liên quan đến việc bảo hộ chế độ sở hữu tài sản của con người, tức là bảo vệ chế độ tư hữu tài sản. Một khi con người đã có quyền được sống thì mọi thứ liên quan đến cuộc sống của họ đều quan trọng, nhưng trước hết phải kể đến quyền tư hữu tài sản. Khái niệm tư hữu được các lý thuyết gia hiện đại hiểu ở nghĩa rất rộng. Khái niệm này vượt ra khỏi quan niệm thuần túy về mặt pháp lý là chỉ có quyền về tài sản vật chất, mà còn cả tài sản tinh thần, cho đến các tập tục, quy tắc và những chuẩn mực xác định cách sử dụng, được phép hay không được phép của các tài sản. Kiểm soát cách sử dụng tài sản hữu hình cho phép gián tiếp kiểm soát con người. Lý thuyết đó có xu hướng cho rằng, mọi quan hệ của con người với nhau có thể quy về quan hệ giữa những đồ vật. Trên tinh thần này, bảo vệ quyền con người tức là bảo vệ quyền sở hữu. “Quyền con người đơn giản là một bộ phận của những quyền sở hữu”[2]. Tiếp theo vấn đề tư hữu là vấn đề bảo đảm quyền tự do giao kết hợp đồng giữa các cá nhân và giữa các tổ chức khác nhau. Mô hình này xét về mặt thực tiễn có tính áp dụng khá cao, giúp cho người Mỹ có thể uyển chuyển thay đổi chế độ quản lý kinh tế của mình từ chỗ một nền kinh tế chủ yếu và thuần khiết dựa trên mô hình của nền kinh tế tự do cạnh tranh chuyển sang tình trạng dành một mức độ vừa phải cho sự điều tiết của nhà nước những năm gần đây, mà Hiến pháp của họ không cần thiết phải có một sự thay đổi nào, mà vẫn tỏ rõ hiệu lực.  

Chỉ chừng đó thôi cũng đủ cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường tự do, có cơ sở cho việc đảm bảo quyền của người dân trong lĩnh vực kinh tế mà không cần thiết phải có những quy định riêng, hay một chương riêng dành cho việc quy định chế độ kinh tế trong Hiến pháp.

 Mặc dù trong lĩnh vực kinh tế, thị trường vận hành tốt hơn nhà nước, nhưng cũng có những hoạt động khác của kinh tế đòi hỏi phải có sự liên quan đến nhà nước. Không có nền tảng lý thuyết kinh tế nào ủng hộ chính sách tự do kinh doanh thuần túy. Không một nền kinh tế nào hoạt động hiệu quả được nếu như nhà nước không đóng một vai trò thích hợp và ngay cả trong trường hợp nếu vai trò đó được giới hạn như quan điểm theo học thuyết “bàn tay vô hình”. Ngay cả Hoa Kỳ, nơi mà chủ nghĩa tự do kinh doanh và tình trạng không tin tưởng vào nhà nước là trọng tâm của việc hình thành nên xã hội, thì các hành động của nhà nước cũng luôn luôn tỏ ra vô cùng quan trọng đối với sự tăng trưởng và phát triển của thị trường. Morris Abraham, cựu Đại sứ Mỹ tại Liên hiệp quốc về vấn đề nhân quyền và cựu Chủ tịch Ủy ban quan sát của Liên hiệp quốc tại Giơ-ne-vơ đã phát biểu: "Chỉ riêng tự do không thể đảm bảo cho thành công về kinh tế, nhưng sự cưỡng ép chắc chắn sẽ mang lại thất bại".Nhưng tất cả những sự can thiệp đó thường chỉ thể hiện trong các chủ trương chính sách của nhà nước thông qua luật thuế, mà không bằng các quy định của Hiến pháp.  

2. Mô hình thứ hai, hiến định chế độ kinh tế. Hiến pháp dành một chương riêng hay một số quy định về chế độ kinh tế, mà Hiến pháp của Liên Xô cũ là điển hình. Theo mô hình này thì mọi vấn đề có liên quan đến chế độ kinh tế đều phải được điều chỉnh từ phía nhà nước, từ nội dung của chế độ sở hữu cho đến các vấn đề khác như mục tiêu, vai trò của từng thành phần kinh tế, các chỉ tiêu phát triển kinh tế đều phải được quy định từ trên thông qua pháp luật và chỉ thị của cấp trên. Người ta gọi là mô hình chế độ kinh tế kế hoạch tập trung.

Hiến pháp là bản văn quy định về lĩnh vực hoạt động của nhà nước, lĩnh vực chính trị. Cũng như lĩnh vực khác thuộc thượng tầng kiến trúc, chính trị rất phụ thuộc vào kinh tế - hạ tầng cơ sở. Đó là mối quan hệ biện chứng mà chủ nghĩa Mác đã chỉ ra giữa chính trị và kinh tế. Kinh tế quyết định chính trị, nhưng bản thân chính trị cũng có tác động ngược trở lại đến sự phát triển của kinh tế. Sở dĩ chế độ kinh tế cũng như các chế độ văn hóa - xã hội khác phải được quy định trong Hiến pháp, vì xét cho cùng, sự phát triển chính trị đều có mục tiêu cho sự phát triển kinh tế - xã hội.

Hiến pháp Việt Nam thường có chương riêng quy định về chế độ kinh tế. Tại Hiến pháp 1946, chế độ kinh tế nước ta còn là tự nhiên, tự do với nền kinh tế nhiều thành phần, đúng với mục tiêu cách mạng dân chủ tư sản kiểu mới (sau gọi là cách mạng dân chủ nhân dân). Hiến pháp quy định quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm (Điều 12).

Hiến pháp 1959 đã xác lập một chế độ kinh tế theo chủ nghĩa xã hội (CNXH), biến nền kinh tế lạc hậu thành một nền kinh tế xã hội chủ nghĩa (XHCN) với công nghiệp hiện đại và nông nghiệp hiện đại, khoa học và kỹ thuật tiên tiến (Điều 9). Thời kỳ này, Hiến pháp còn thừa nhận tồn tại 4 loại hình sở hữu cơ bản về tư liệu sản xuất là sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu của người lao động riêng lẻ và sở hữu của nhà tư sản dân tộc, tức là tư hữu tài sản. Mặc dù như Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 thừa nhận sở hữu tư nhân như nhiều Hiến pháp của các nhà nước - theo mô hình Hiến pháp thứ nhất - nhưng sau đó Nhà nước lại có chủ trương đẩy mạnh công cuộc cải tạo XHCN, nhanh chóng xóa bỏ các hình thức sở hữu phi XHCN, tăng cường sự lãnh đạo tập trung thống nhất của nhà nước đối với kinh tế bằng các công cuộc cải cách ruộng đất, và cải tạo công thương, đưa người nông dân vào Hợp tác xã. Sở dĩ có hiện tượng này vì Điều 9 của bản Hiến pháp năm 1959 quy định rõ: “Nước Việt Nam dân chủ cộng hoà tiến dần từ chế độ dân chủ nhân dân lên CNXH bằng cách phát triển và cải tạo nền kinh tế quốc dân theo CNXH, biến nền kinh tế lạc hậu thành một nền kinh tế XHCN với công nghiệp và nông nghiệp hiện đại, khoa học và kỹ thuật tiên tiến. Mục đích cơ bản của chính sách kinh tế của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà là không ngừng phát triển sức sản xuất nhằm nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân”.

Khác với Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 dành một chương riêng quy định một chế độ kinh tế thuần túy XHCN với một nền kinh tế chủ yếu có hai thành phần: kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể, với hai hình thức sở hữu tương ứng là sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Thực hiện một chế độ quản lý kinh tế theo kế hoạch tập trung thống nhất kết hợp quản lý theo ngành, theo địa phương và vùng lãnh thổ. Chính những quan niệm chủ quan về chế độ kinh tế như vậy đã góp phần không nhỏ tạo nên sự khủng hoảng kinh tế - xã hội những năm cuối cùng của thế kỷ 20, buộc Việt Nam phải có một công cuộc đổi mới. 

Hậu quả của quan niệm giản đơn về CNXH và về nền kinh tế trong thời kỳ quá độ lên CNXH này đã quá rõ. Thực tế đó buộc Đảng và Nhà nước ta phải nhìn nhận lại những quan niệm giáo điều về xây dựng CNXH. Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng đã đề ra đường lối đổi mới toàn diện, mở ra bước ngoặt trong sự nghiệp xây dựng CNXH ở nước ta. Chủ trương phát triển một nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng XHCN được tiến hành mạnh mẽ. Hiến pháp 1992 thể chế hóa đường lối này của Đảng. Việc thừa nhận và bảo vệ sự tồn tại và phát triển của sở hữu tư nhân đối với tư liệu sản xuất bên cạnh các loại hình sở hữu khác là điểm mấu chốt trong chế độ kinh tế nước ta giai đoạn này. Các thành phần kinh tế: kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể, kinh tế tư bản tư nhân và kinh tế tư bản nhà nước được phát triển, bình đẳng trước pháp luật, tự chủ và liên kết, hợp tác và cạnh tranh trong sản xuất kinh doanh.

Hiến pháp 1992 mở ra một giai đoạn mới - Hiến pháp của thời kỳ đổi mới. Chế độ kinh tế được quy định là kinh tế nhiều thành phần theo định hướng XHCN. Nhận thức mới này rút ra từ bài học của những sai lầm, nóng vội, duy ý chí trong quá khứ. Hiến pháp đã quy định những nội dung mới về chế độ kinh tế như chính sách kinh tế, hình thức sở hữu, chế độ lao động sản xuất, phân phối và tiêu dùng và chế độ quản lý kinh tế. Cái quan trọng nhất của chế độ kinh tế là quy định sở hữu tư nhân được tồn tại và được Hiến pháp bảo đảm. Thừa nhận và bảo vệ sự tồn tại và phát triển của sở hữu tư nhân đối với tư liệu sản xuất là một bước phát triển trong chế độ kinh tế nước ta thời kỳ đổi mới nhận thức lại CNXH. Chính chủ trương này đã góp phần to lớn cho việc giải phóng mọi năng lực sản xuất, hỗ trợ, bổ sung cho kinh tế XHCN, đã giúp Việt Nam thoát khỏi cuộc khủng hoảng kinh tế - xã hội, đặt cơ sở cho sự mở cửa và hòa nhập vào nền kinh tế thế giới.

Khác với Hiến pháp 1980, bên cạnh việc thừa nhận sự tồn tại lâu dài của các hình thức sở hữu phi XHCN như sở hữu tư nhân, Nhà nước Việt Nam vẫn chủ trương không từ bỏ những nguyên tắc kinh tế XHCN, nên kinh tế quốc doanh dựa trên sở hữu nhà nước (SHNN) hay còn được gọi là sở hữu toàn dân vẫn chiếm địa vị chủ đạo. Chính điều này đã tạo nên sự  “không thuần khiết” của một nền kinh tế thị trường. Hiện nay, có nên chia cắt nền kinh tế thành các khu vực kinh tế hay không đang là câu hỏi lớn. Càng không nên ưu ái bất cứ một thành phần kinh tế nào, kể cả khu vực kinh tế nhà nước (KTNN)[3]. Việc ưu tiên cho một thành phần kinh tế sẽ ngang bằng với việc tước đoạt quyền bình đẳng trong kinh tế của thành phần bên kia.    

Đối với các quy định về sở hữu toàn dân (hay SHNN): Đây là hình thức sở hữu tạo nên thành phần KTNN có vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân. Nó nắm những tư liệu sản xuất chủ chốt quyết định sự phát triển của nền kinh tế. Tài sản thuộc sở hữu toàn dân bao gồm: đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước (Điều 17).

Tài sản thuộc sở hữu toàn dân là tài sản chung của toàn xã hội, một chủ thể pháp lý không rõ ràng. Chủ thể của sở hữu này là toàn thể nhân dân mà Nhà nước là đại diện. Nhà nước với tính cách là đại diện chủ sở hữu của toàn dân định đoạt toàn bộ tài sản nhà nước, thực hiện thẩm quyền của nhân dân đối với tài sản đó. Nhà nước cũng là chủ thể thống nhất và duy nhất đối với tất cả tài sản thuộc SHNN. Nhà nước giao những tài sản thuộc sở hữu của mình cho các tập thể, cá nhân sử dụng theo quy định của pháp luật.

Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới qua nhiều thập kỷ đã cho thấy, một khi nhà nước sở hữu và kiểm soát doanh nghiệp, thì nhà nước có xu hướng sử dụng quyền sở hữu và kiểm soát đó để phục vụ những lợi ích khác hơn là phục vụ khả năng tạo ra lợi nhuận lâu dài và do đó, SHNN thông thường khác với mục tiêu về tính hiệu quả của thị trường[4].

Hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ở nước ta là một vấn đề đang được công cuộc cải tổ kinh tế hiện nay rất quan tâm. Vì hiệu quả hoạt động của chúng ảnh hưởng rất lớn đến mức thu nhập quốc dân lẫn tốc độ tăng trưởng kinh tế. Cũng như hầu hết các nước khác, các doanh nghiệp thuộc SHNN được gọi là các DNNN ở nước ta đang ở tình trạng làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả. Đa số các doanh nghiệp này có mức lợi nhuận thấp hoặc thậm chí âm, ngay cả trong trường hợp được bảo hộ khỏi sự cạnh tranh quốc tế và trong nước, và được hưởng cả lợi thế độc quyền thị trường trong nước. Sự hoạt động kém hiệu quả của các DNNN Việt Nam đã đẩy hệ thống tài chính rơi vào tình trạng nguy ngập, hạn chế sự đầu tư của tư nhân và đầu tư nước ngoài, dẫn đến việc mất ổn định nền kinh tế.

Đất đai là tài sản đặc biệt thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhưng bản thân SHNN (toàn dân) đã không hiệu quả, sở hữu đất đai toàn dân cũng không hiệu quả. Tính không hiệu quả này nảy sinh từ những hạn chế về quyền chuyển nhượng, quyền sử dụng và cầm cố đất đai. Việc công hữu hóa đất đai cũng giống như quốc hữu hóa các hình thức sở hữu tư nhân khác. Nhà nước không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về đất, quyền chuyển nhượng đất, người dân muốn chuyển giao đất từ người này qua người khác chỉ một cách duy nhất là trả lại cho Nhà nước, Nhà nước mới có quyền chuyển cho người sử dụng. Với sức ép của nền kinh tế thị trường, người dân đã nghĩ ra nhiều kế để mua bán, chuyển nhượng đất đai, những giao dịch ngầm, giao dịch chịu, chỉ cần hai bên thỏa thuận với nhau bằng những giấy tờ viết tay mà không cần thiết phải qua bất cứ một khâu quản lý nào của chính quyền. Quyền sử dụng đất của người nông dân còn mong manh hơn, đất nông nghiệp của họ bị thu hồi vĩnh viễn với giá thấp hơn nhiều so với giá thị trường do Nhà nước ấn định[5]… Và từ đấy, những khiếu kiện về đất đai nảy sinh ào ạt, người dân khiếu kiện với người dân, giữa người dân khiếu kiện với chính quyền, tranh chấp đất đai trở thành điểm nóng trên mọi phương tiện thông tin đại chúng cũng đời sống xã hội.  

Khác với trước đây, Hiến pháp 1992 đã quy định: Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Họ có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật (Điều 18)[6]. Tuy nhiên, để phát huy hết nguồn lực từ đất đai - tư liệu sản xuất chủ yếu, là tài sản đặc biệt của quốc gia và người dân, cần phải có giải pháp quyết liệt, mới mẻ và giải pháp này cần được biến thành quy định trong Hiến pháp sửa đổi, bổ sung.

Hiến pháp 1992 hiện hành mặc dù đã có những sửa đổi nhất định (2001), nhưng về cơ bản, vẫn thể hiện tinh thần của chế độ kinh tế tập trung. Đây là vấn đề rất đáng phải lưu ý trong quá trình rà soát, đánh giá lại các quy định của Hiến pháp 1992 để sửa đổi bổ sung năm 2013. Việc “bê-tông hóa” một chính sách, một xu hướng phát triển trong Hiến pháp có thể làm cho Nhà nước không thể phản ứng kịp thời với sự biến chuyển mau lẹ của thời cuộc[7]. Đồng thời, việc xác định mô hình phát triển kinh tế hiệu quả và bền vững không chỉ đơn giản là việc học tập kinh nghiệm, những bài học của các mô hình quốc tế, mà còn phải dựa trên những trải nghiệm - có cả thành công và thất bại, của thời kỳ kế hoạch hóa tập trung.  

Vì lẽ đó, việc quy định trong chương về Chế độ kinh tế của Hiến pháp cần bao quát những vấn đề có tính chất mấu chốt nhất theo hướng mở, có hướng ưu tiên, không nên quá chi tiết, và phải có tính dự báo xu hướng phát triển của tương lai về vấn đề phát triển kinh tế. Trong đó phải xác định rõ, Nhà nước bảo hộ bình đẳng các loại hình sở hữu, như sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân; sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp, không phân biệt nguồn gốc của sở hữu. Quyền sở hữu tư nhân được Nhà nước bảo đảm không bị quốc hữu hóa, mà chỉ bị trưng dụng, trưng mua theo đúng thời giá thị trường vì mục đích công cộng trong các trường hợp được quy định rõ trong luật.

Hơn nữa, một trong những nhiệm vụ quan trọng của công cuộc đổi mới ở Việt Nam hiện nay là nhận thức lại vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Vị trí đó hoàn toàn khác với vai trò của Nhà nước trong một nền kinh tế tập trung kế hoạch hóa mà chúng ta đã từng trải qua. Hiến pháp sửa đổi, bổ sung cũng như Chiến lược phát triển đất nước cần lưu ý đến việc xác định chính xác, chuẩn vai trò của Nhà nước “Trong việc xây dựng Chiến lược kinh tế - xã hội cho mười năm tới, không vấn đề nào quan trọng hơn là vai trò của nhà nước trong nền kinh tế. Trên thực tế, ở bất kỳ nơi nào trên thế giới, vai trò của nhà nước đang thay đổi và không nơi nào rõ nét hơn là ở các nền kinh tế chuyển đổi. Việt Nam không phải là ngoại lệ. Bốn vấn đề lớn chính liên quan đến vai trò mới của nhà nước ở Việt Nam được bàn đến (trong dự án này) là: SHNN, cung cấp kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, sự can thiệp của Chính phủ vào thị trường và "vai trò chủ đạo của KTNN"[8]. Và “...vai trò của Chính phủ vẫn thực sự là trọng yếu vì sự thành bại về kinh tế - xã hội chủ yếu quyết định bởi phương sách mà Chính phủ thực thi vai trò của mình. Vai trò này giờ đây phải thay đổi từ chỗ tham gia trực tiếp vào các hoạt động sản xuất sang cung cấp các thể chế, kết cấu hạ tầng vật chất và xã hội và môi trường kinh doanh mang tính cạnh tranh. Về phương diện này, nhà nước có thể đóng vai trọng yếu và tích cực như chất xúc tác cho tăng trưởng dài hạn bền vững và như một đối tác của khu vực tư nhân”.[9]

 

---