Với Việt Nam hiện nay, nền quản trị quốc gia vẫn còn nhiều vấn đề, mà trước hết là các bất cập trong hoạt động XDPL, trong đó có việc xây dựng các đạo luật. Theo nhiều nhà nghiên cứu, dù có những bước cải thiện nhất định trong những năm gần đây, nhưng chất lượng hoạt động XDPL vẫn chưa đạt yêu cầu[1]; nhiều quy định có tính khả thi thấp, chưa dựa trên các cơ sở thực tiễn vững chắc. Nhiều quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực của nhau. Không ít quy định mới chỉ dừng ở việc phản ánh lợi ích cục bộ của ngành, của nhóm lợi ích mà chưa mang lại lợi ích tốt nhất cho xã hội[2]. Tính ổn định, tính minh bạch (rõ ràng), tính dễ tiên liệu của các quy định pháp luật còn hạn chế[3]. Nói gọn lại, chất lượng của pháp luật - sản phẩm của hoạt động XDPL, về nhiều mặt, chưa tương thích với tính chất của một nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chưa đạt được các “chuẩn” của hội nhập kinh tế quốc tế[4].  

Nguyên nhân của tình trạng này được cho rằng, “cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện”[5], “năng lực XDPL của các cơ quan nhà nước, trước hết là năng lực lập pháp của Quốc hội vẫn còn bất cập, chưa đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng tăng của xã hội, nhất là trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền… xây dựng nền kinh tế thị trường… chủ động hội nhập quốc tế”[6].

Những nhận định như vậy có sự hợp lý nhất định. Luật pháp - với tư cách là sản phẩm của quy trình “sản xuất” (“làm luật”), nếu nó có “lỗi”, có lẽ phải nhìn lại “công nghệ” (quy trình) tạo ra sản phẩm và năng lực của con người tham gia trong quy trình ấy. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, nếu chỉ quy kết sự hạn chế về chất lượng pháp luật cho các nguyên nhân thuộc về quy trình và năng lực của con người tham gia quy trình, có thể chưa toàn diện. Những bất cập trong hoạt động XDPL ở nước ta còn có thể bắt nguồn từ chính những bất cập trong các quan niệm thịnh hành ở nước ta hiện nay về bản chất của công tác XDPL.

Bản chất của hoạt động XDPL không phải là chủ đề bàn luận mới của giới khoa học pháp lý ở Việt Nam[7]. Sự thực, tại các cơ sở đào tạo luật ở nước ta, trong các khóa giảng thuộc chuyên ngành lý luận nhà nước và pháp luật, chủ đề về XDPL đã được giảng dạy cho sinh viên.

Một cách khái quát nhất, XDPL là hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật (tức là các quy phạm pháp luật) cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội[8]. Nói cách khác, XDPL là hoạt động tạo lập mới hoặc thay đổi các quy phạm pháp luật (QPPL) đã có - tế bào của hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động XDPL, hệ thống pháp luật có thể “phình” thêm hoặc “teo” đi. Hoạt động XDPL cũng là hoạt động quyền lực hóa các chuẩn mực xã hội.

Về bản chất của hoạt động XDPL, không ít ý kiến cho rằng, hoạt động này có hai khía cạnh cơ bản.

Ở khía cạnh chính trị, XDPL là hoạt động nhằm “thể hiện ý chí của nhà nước thành pháp luật”[9]. Đây cũng là quá trình “nhận thức và thể hiện các lợi ích của… xã hội,… của nhóm xã hội”[10].

Ở khía cạnh kỹ thuật pháp lý, XDPL là “quá trình sáng tạo pháp luật… hình thành hệ thống các quy định pháp luật”[11].

Tựu trung lại, XDPL là “một hoạt động kỹ thuật - pháp lý mang tính chính trị”. XDPL, về bản chất, là hoạt động nhằm tạo ra các QPPL. Đó là hoạt động “đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật”[12].

Thực tiễn ở Việt Nam, XDPL là hoạt động mang tính tổ chức rất chặt chẽ, được tiến hành theo những trình tự và thủ tục pháp luật quy định. Cụ thể, hiện tại, việc xây dựng và ban hành các văn bản của chính quyền trung ương được thực hiện theo các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP), còn việc xây dựng và ban hành các văn bản của chính quyền địa phương được thực hiện theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004.

Trên những cơ sở đã nêu, có quan điểm đưa ra định nghĩa về việc XDPL như sau: “XDPL ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước, của nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định mà chủ yếu là văn bản QPPL”[13].

Quan niệm hoạt động XDPL là hoạt động “đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật” nhằm tạo ra các QPPL như đã đề cập ở trên là đúng, nhưng chưa đủ. Chúng ta phải thừa nhận rằng “XDPL” là một quá trình ra quyết định và pháp luật là cácquyết định của nhà nước[14]. Nói cách khác, XDPL là quá trình chọn lựa những giải pháp pháp lý để xử lý các vấn đề mà xã hội đang đặt ra, đòi hỏi Nhà nước phải có biện pháp ứng phó.

Việc quan niệm XDPL là một quá trình ra quyết định, sẽ đưa tới nhiều gợi mở quan trọng cho việc nhận diện chính xác hơn những vấn đề trong công tác hoàn thiện pháp luật.

Theo lý thuyết về ra quyết định, một quyết định chỉ có thể là quyết định hợp lý (tối ưu), nếu người ra quyết định đáp ứng tối thiểu hai điều kiện sau[15]:

Thứ nhất, người ra quyết định (hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định) phải có thông tin đầy đủ về vấn đề mà mình cần phải quyết định. Những thông tin này bao gồm: vấn đề mà xã hội đang đặt ra đỏi hỏi phải giải quyết là vấn đề gì? Nguyên nhân của vấn đề này là ở đâu? Sự tồn tại của vấn đề này (nếu không được giải quyết) sẽ mang lại những tác hại gì cho xã hội? Ai (nhóm đối tượng nào) là người phải chịu những tác hại đó? Mức độ phân bố tác hại đó có đồng đều hay không? Xã hội cần có những giải pháp (về nguồn lực, về tổ chức, về nhân lực, về hệ thống truyền thông v.v..) như thế nào để giải quyết các vấn đề đó? Nguồn lực giải quyết các vấn đề đó lấy từ đâu?

Thứ hai, người ra quyết định phải có năng lực xử lý các thông tin do tự mình thu thập được hoặc được cung cấp, để nhận diện đúng vấn đề, chọn lựa được giải pháp tối ưu xử lý vấn đề.

Rà soát lại thực tiễn XDPL ở nước ta thời gian qua, có thể thấy, cả hai khía cạnh trên đều có vấn đề. Thông tin được cung cấp cho những người ra quyết định (dù đó là những người trong tổ biên tập, Ban soạn thảo, hoặc những người có vị trí hoặc được kỳ vọng là những người phản biện dự thảo văn bản QPPL), trong không ít trường hợp, là khá nghèo nàn, không là sản phẩm dựa trên những khảo cứu khoa học và khảo sát thực tiễn công phu, bài bản. Người được giao thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, góp ý, thẩm định v.v.. đôi khi chưa được trang bị đủ những kỹ năng cần thiết, hoặc không có đủ thời gian, nguồn lực, sự trợ giúp về chuyên môn để hiểu và quyết định các vấn đề đang được đặt ra. Quy trình XDPL hiện tại theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL còn có sự lẫn lộn giữa khâu “phân tích chính sách” (làm rõ vấn đề cần giải quyết, luận giải và chọn lựa phương án xử lý tối ưu) với khâu “soạn thảo” (diễn dịch ngôn ngữ của chính sách thành ngôn ngữ pháp lý - ngôn ngữ của quy phạm), nên vai trò của những người tham gia quy trình XDPL không rõ ràng. Không ít trường hợp, người có không chuyên môn pháp luật lại đi soạn thảo pháp luật, trong khi người không có chuyên môn về phân tích chính sách lại vẫn phải tiến hành công việc phân tích chính sách.

Ngoài bất cập kể trên trong quan niệm về bản chất hoạt động XDPL, trong giới XDPL ở nước ta còn có quan điểm cho rằng, pháp luật chỉ đơn thuần là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng cầm quyền. Có thể nói, quan điểm này là đúng về mặt nguyên tắc, nhằm đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong công tác XDPL, nhưng hiểu máy móc quan điểm này rất có thể dẫn tới tình trạng tầm thường hóa công việc của những người soạn thảo, góp ý, thẩm định và biểu quyết thông qua các văn bản pháp luật cụ thể. Lý do đơn giản là, nếu quan niệm pháp luật chỉ là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, thì dường như vai trò, trách nhiệm của người làm công tác XDPL (bao gồm người tham gia tổng kết thực tiễn, phác thảo chính sách, soạn thảo, góp ý, thẩm định, biểu quyết thông qua) dễ bị hiểu giản đơn chỉ là làm nhiệm vụ “diễn dịch” chính sách, đường lối đã quyết từ trước rồi biến thành ngôn ngữ pháp lý. Sự thực, cách hiểu giản đơn như vậy rất nguy hiểm bởi lẽ, đường lối, chính sách của Đảng, nhất là những đường lối, chính sách thể hiện rõ trong các văn kiện của Đảng thường chỉ đề cập tới những quyết sách ở tầm chiến lược. Các chính sách chi tiết, cụ thể thể hiện trong từng quy phạm thường chỉ được hình thành cùng với quá trình nghiên cứu, tổng kết pháp luật trong từng lĩnh vực cụ thể, thậm chí nhiều chính sách cụ thể, chỉ có thể hình thành và hoàn thiện cùng với quá trình soạn thảo văn bản. Như vậy, dù muốn dù không, những người tham gia quá trình XDPL cũng là những người trực tiếp hình thành nên những chính sách, đường lối mà có thể không bị bó hẹp trong khuôn khổ các quyết sách, đường lối có tính chiến lược mà các cơ quan của Đảng cầm quyền đã quyết. Chẳng hạn, với việc xây dựng Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, chủ trương của Đảng trong các văn kiện chỉ là cần xây dựng đạo luật về lĩnh vực này theo hướng tăng cường công tác bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Đây là những định hướng có tính chất chiến lược. Các chính sách cụ thể liên quan tới trách nhiệm của doanh nghiệp đối với người tiêu dùng, kiểm soát hợp đồng giao kết giữa doanh nghiệp với người tiêu dùng, trách nhiệm sản phẩm của doanh nghiệp như thế nào thì chỉ có thể hình thành cùng với quá trình nghiên cứu, tổng kết thực tiễn về lĩnh vực bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và quá trình soạn thảo, góp ý, thẩm định dự thảo Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

Như vậy, tuy nguyên tắc, XDPL là sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng là đúng, nhưng cách hiểu, cách vận dụng trong thực tiễn cần linh hoạt, tránh tầm thường hóa vai trò của những người làm công tác soạn thảo, xây dựng các văn bản pháp luật cụ thể. Thực tế cho thấy, dư địa “sáng tạo” chính sách cụ thể trong từng văn bản pháp luật của người tham gia công tác tổng kết thực tiễn, soạn thảo, góp ý, thẩm định và thông qua các văn bản QPPL còn rất lớn. Những người tham gia công tác XDPL này không chỉ đơn thuần là người diễn dịch đường lối, chính sách đã được quyết định từ trước, từ đâu đó ở bên ngoài quy trình XDPL.

Trước thực tiễn bức xúc của công tác cải cách pháp luật, chúng tôi cho rằng, đã đến lúc cần làm giàu có thêm quan niệm của chúng ta về bản chất công tác XDPL theo hướng như sau:

Thừa nhận thêm bản chất của hoạt động XDPL là một quá trình ra quyết định. Đây là một quá trình ra quyết định tập thể với sự tham gia, can dự của rất nhiều chủ thể có liên quan, trong đó phải kể tới những người làm công tác tổng kết thực tiễn, những người soạn thảo, góp ý, thẩm định, những đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản và những chủ thể có quyền biểu quyết, thông qua văn bản QPPL. Quan niệm này đưa tới gợi ý quan trọng rằng, muốn có văn bản QPPL có chất lượng, ít nhất thông tin đến với người ra quyết định phải đầy đủ và người ở vị trí ra quyết định phải có đủ năng lực xử lý thông tin, có tầm nhìn, bản lĩnh và đạo đức công vụ vì lợi ích chung của xã hội. Tuy nhiên, với tư cách là một quá trình ra quyết định tập thể, nếu việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia trong quy trình không rõ ràng, những người tham gia quá trình XDPL có thể bị chi phối quá mức bởi các nhóm lợi ích trong xã hội.

Thừa nhận dư địa sáng tạo của những người tổng kết thực tiễn, người soạn thảo, góp ý, thẩm định và người biểu quyết, thông qua văn bản QPPL trong việc hình thành các chính sách cụ thể trong mỗi quy phạm, mỗi chế định và trong văn bản QPPL. Những người tham gia công tác XDPL này không chỉ đơn thuần là người diễn dịch đường lối, chính sách đã được quyết định từ trước, từ đâu đó ở bên ngoài quy trình XDPL.

 

---