Giám sát là một trong ba chức năng quan trọng của Quốc hội. Hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung, trong đó có hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành ngày càng được quan tâm, trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta thực hiện chủ trương tăng cường giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật. Hoạt động giám sát văn bản QPPL của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội là cơ chế để xem xét, kiểm tra tính đúng đắn trong việc ban hành văn bản QPPL, thực hiện Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát của Quốc hội. Giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành còn là phương tiện kiểm soát, ngăn ngừa khả năng lạm dụng quyền lực nhà nước từ phía các chủ thể được pháp luật trao cho những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định trong hoạt động quản lý đất nước, cũng như trong các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Đồng thời, thông qua hoạt động giám sát văn bản QPPL cũng nhằm phát hiện những quy định có bất cập, không phù hợp hoặc mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật để kịp thời yêu cầu sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật, phúc đáp yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa (XHCN).

Bên cạnh đó, hoạt động giám sát văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành của Quốc hội cũng phải đặt trong định hướng chung những mục tiêu, nhiệm vụ mà Đảng xác định để bảo đảm sự giám sát theo trọng tâm, trọng điểm, đúng những vấn đề mà Đảng, nhân dân, cử tri quan tâm. Quá trình giám sát văn bản QPPL, các cơ quan của Quốc hội không chỉ căn cứ vào các quy định của pháp luật mà còn phải bám sát chủ trương đường lối của Đảng về các nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng nền dân chủ XHCN, vấn đề bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc trong hội nhập quốc tế… Các nội dung này thường được các Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng ban hành theo từng nhiệm kỳ.  

Trong khi đó, hiện nay chương trình giám sát của Quốc hội là chương trình giám sát hàng năm, dưới hình thức nghị quyết do Quốc hội ban hành[1]; Chương trình giám sát hàng năm của Quốc hội là cơ sở quan trọng để Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) ban hành nghị quyết về Chương trình giám sát hàng năm của UBTVQH[2]. Hội đồng Dân tộc (HĐDT), các Ủy ban của Quốc hội quyết định chương trình giám sát hàng năm trên cơ sở chương trình giám sát hàng năm của Quốc hội, của UBTVQH và ý kiến của các thành viên HĐDT, các Ủy ban[3]. Do đó, để chủ động hơn, có cách tiếp cận hệ thống trong việc thực hiện chức năng giám sát ở mỗi nhiệm kỳ Quốc hội, thì việc nghiên cứu xây dựng kế hoạch mang tính định hướng chung cho hoạt động giám sát nói chung và giám sát văn bản QPPL nói riêng của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong toàn bộ nhiệm kỳ Quốc hội là nhu cầu cần thiết.

Thứ hai, ở từng nhiệm kỳ Quốc hội, các cơ quan hữu quan có thể xem xét việc nghiên cứu xây dựng và trình Đảng đoàn Quốc hội, cơ quan có thẩm quyền xem xét ban hành Định hướng hoạt động giám sát của Quốc hội, trong đó hướng trọng tâm vào hoạt động giám sát văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Về nguyên tắc, việc xem xét xây dựng, ban hành định hướng, kế hoạch hoạt động giám sát của Quốc hội trong nhiệm kỳ, trong đó có hoạt động giám sát văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành nên được xem xét thực hiện trong những năm đầu của từng nhiệm kỳ Quốc hội.

Trong Định hướng, chủ yếu nên xem xét việc quy định những nội dung trọng tâm cần được tập trung giải quyết trong nhiệm kỳ Quốc hội, gắn kết và là một thành tố trong chương trình hoạt động tổng thể của cả nhiệm kỳ, nhằm triển khai các văn kiện, nghị quyết của Đảng trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Nội dung của Định hướng hoạt động giám sát trong nhiệm kỳ có thể xem xét gắn kết với Định hướng hoạt động lập pháp trong nhiệm kỳ Quốc hội, góp phần đánh giá, kiểm nghiệm hoạt động lập pháp của Quốc hội để từ đó, kịp thời có những điều chỉnh chính sách phù hợp, phúc đáp những yêu cầu đặt ra trong quá trình phát triển của đất nước.

Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV hiện nay, từ chủ trương của Đảng, có thể xem xét xác định trọng tâm là những văn bản QPPL ở các lĩnh vực có sử dụng nhiều nguồn lực của đất nước (tài nguyên, khoáng sản, ngân sách, đất đai...) để từ đó, nghiên cứu xây dựng, ban hành kế hoạch giám sát của Quốc hội đối với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành trong thời gian còn lại của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.

Trong hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội đối với các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, nhu cầu đặt ra là cần tạo được một cơ chế pháp lý đầy đủ, phù hợp, hiệu lực, hiệu quả. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát sẽ làm cho các hoạt động thi hành pháp luật, áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương được thuận lợi, bảo đảm công khai, tăng tính dân chủ và pháp quyền trong quá trình hoạt động. Theo đó, có thể quan tâm xem xét một số giải pháp cụ thể sau đây:

Việc quy định thời điểm có hiệu lực trong các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành bảo đảm tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, thời hạn hiệu lực của các văn bản QPPL của Quốc hội trong không ít trường hợp lại được quy định khá sớm nên thời gian chuẩn bị ngắn, việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành, do đó, khó bảo đảm kịp thời[4]. Như vây, do thời điểm này thường có liên quan chặt chẽ đến việc phải hoàn thành việc ban hành văn bản quy định chi tiết, cho nên đối với mỗi văn bản QPPL có quy định các nội dung mang tính chất “ủy quyền lập pháp”, thì nên xem xét, căn cứ vào số lượng, tính chất của vấn đề cần quy định chi tiết, các vấn đề về quy trình, thủ tục liên quan... để các cơ quan hữu quan hoàn thành việc quy định chi tiết để xác định thời hạn có hiệu lực cho phù hợp, tránh việc quá ngắn, không đủ thời gian dẫn tới không kịp ban hành văn bản quy định chi tiết, cũng như tránh việc quá kéo dài, dẫn đến việc văn bản QPPL do Quốc hội ban hành chậm đi vào cuộc sống.

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 của Hội nghị lần thứ 6 BCHTW Đảng khóa XIII về “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới” đề ra chủ trương: “Tăng cường xây dựng các đạo luật có nội dung cụ thể, hiệu lực trực tiếp...”[5]. Để góp phần thể chế hóa chủ trương này, theo các tác giả, đối với các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, UBTVQH cần xem xét thực hiện theo hướng hạn chế tối đa việc ủy quyền lập pháp, tránh việc trong văn bản QPPL được Quốc hội, UBTVQH thông qua có quá nhiều điều khoản giao trách nhiệm quy định chi tiết cho các chủ thể khác (Chính phủ, các bộ, ngành...). Theo đó, xem xét việc hạn chế thông qua đối với những dự thảo văn bản QPPL có quá nhiều điều khoản chứa đựng các nội dung phải quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; hạn chế việc “ủy quyền tiếp” trong các văn bản quy định chi tiết thi hành.

Để khắc phục tình trạng pháp luật chưa có quy định cụ thể về báo cáo giám sát của các cơ quan của Quốc hội đối với văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương ban hành[6], nên xem xét bổ sung nội dung quy định về báo cáo giám sát văn bản QPPL trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, mà trọng tâm nhất là báo cáo giám sát văn bản QPPL của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội.

Việc xem xét bổ sung điều khoản quy định về báo cáo giám sát văn bản QPPL của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội đối với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có thể bao gồm các nội dung sau đây:

- Báo cáo giám sát văn bản QPPL nên được xác định là báo cáo của toàn thể cơ quan tiến hành giám sát (do tính chất phức tạp và tầm quan trọng của hoạt động này, nên cần bảo đảm nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số[7]);

- Báo cáo này phải là kết quả của một hoặc một số phiên họp toàn thể của cơ quan chủ trì giám sát;

- Nội dung của phiên giải trình trước đó của cơ quan chủ trì giám sát với cơ quan đã ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Theo đó, trước khi tiến hành thủ tục giám sát văn bản QPPL, nên xem xét việc tiến hành tổ chức phiên giải trình tại HĐDT, Ủy ban của Quốc hội về nội dung này; kết quả của phiên giải trình đóng vai trò là cơ sở để các cơ quan của Quốc hội xem xét, quyết định việc có tiến hành thủ tục giám sát văn bản tiếp theo hay không. Điều này nếu thực hiện tốt, sẽ cho phép tăng cường cơ chế phối hợp, cũng như thúc đẩy tính tích cực trong việc xử lý vấn đề ngay từ đầu trong một tiến trình khá nhạy cảm là xem xét, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật.

- Báo cáo giám sát văn bản QPPL phải thể hiện đầy đủ ý kiến thành viên cơ quan giám sát; thể hiện rõ quan điểm của cơ quan giám sát về những vấn đề thuộc nội dung giám sát, để bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL được giám sát với hệ thống pháp luật bao gồm:

+ Sự phù hợp của quy định trong văn bản QPPL với quy định của Hiến pháp;

+ Sự phù hợp của quy định trong văn bản QPPL với quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội, với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; 

+ Sự thống nhất về nội dung trong nội tại văn bản QPPL; cũng như giữa nội dung quy định trong văn bản QPPL với các văn bản QPPL khác của hệ thống pháp luật phù hợp với thứ bậc của văn bản QPPL; bao gồm cả sự thống nhất về kỹ thuật văn bản;

+ Tác động của các quy định có dấu hiệu trái pháp luật trong văn bản QPPL (có thể yêu cầu sự tham gia phối hợp của Kiểm toán Nhà nước, Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ... trường hợp có tác động về mặt tài chính, biên chế bộ máy...);

+ Ngoài ra, có thể xem xét thêm các yếu tố khác (tính hợp lý) khi tiến hành giám sát văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, chẳng hạn như: (1) chi phí để thi hành văn bản QPPL đó có hiệu quả không; (2) có chứa đựng các yếu tố “lợi ích nhóm” hay không; (3) văn bản QPPL đó có chứa đựng những yếu tố bất hợp lý, gây bức xúc trong dư luận xã hội hay không v.v..

- Trường hợp cơ quan chủ trì giám sát xét thấy cần thiết biểu quyết về các nội dung giám sát đối với văn bản QPPL, thì số liệu cụ thể về các ý kiến của thành viên cơ quan chủ trì giám sát (đồng ý, không đồng ý, nội dung ý kiến khác) về các nội dung nêu trên (lồng ghép khi trình bày ý kiến của cơ quan chủ trì giám sát về các vấn đề thuộc nội dung giám sát) phải được thể hiện trong báo cáo giám sát văn bản QPPL đó;

- Tổng hợp ý kiến của cơ quan tham gia giám sát, đại diện các cơ quan hữu quan tham dự;

- Ý kiến báo cáo, giải trình bằng văn bản của cơ quan ban hành văn bản QPPL là đối tượng giám sát;

- Những đề xuất của cơ quan giám sát (sửa đổi, bổ sung; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ; đình chỉ; ban hành văn bản mới...).

Hiện nay quy trình giám sát đối với văn bản QPPL có dấu hiệu trái Hiến pháp - xem xét về tính hợp hiến được quy định trong một số văn bản QPPL hiện hành[8]. Tuy nhiên, nội dung quy định trong các văn bản QPPL này đang ở mức độ khá nguyên tắc, chưa thể hiện sự khác biệt so với trường hợp văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật - xem xét ở khía cạnh tính hợp pháp. Trong khi đó, việc Quốc hội đánh giá, kết luận một văn bản QPPL nào đó là vi phạm Hiến pháp, hay nói cách khác là không hợp hiến thường sẽ có những tác động chính trị - pháp lý đáng kể hơn, nếu so sánh với trường hợp một văn bản QPPL được đánh giá là trái với một văn bản luật cụ thể (không hợp pháp). Thông thường, quy trình, thủ tục dẫn tới việc đưa ra nhận định là văn bản QPPL không bảo đảm tính hợp hiến xét ở nhiều khía cạnh nên được tiến hành một cách kỹ lưỡng, thận trọng hơn so với việc xem xét một văn bản QPPL cụ thể được cho là trái với một văn bản QPPL dưới Hiến pháp (chẳng hạn như một văn bản luật cụ thể).

Vì lẽ đó, đề nghị xem xét tách bạch giữa quy trình, thủ tục xem xét văn bản QPPL có dấu hiệu không bảo đảm tính hợp hiến, với quy trình, thủ tục xem xét văn bản QPPL có dấu hiệu không hợp pháp theo hướng chặt chẽ, thận trọng, cụ thể hơn. Quy trình này cần có các thủ tục, các bước cho phép tăng cường tính chất trao đổi, đối thoại, tranh luận giữa các bên (có thể bao gồm cả sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong trường hợp cần thiết), nhằm tránh yếu tố chủ quan, một chiều… có thể nảy sinh trong hoạt động giám sát; Đồng thời, bảo đảm sự lãnh đạo chặt chẽ của cơ quan Đảng có thẩm quyền trong quá trình này.

Bên cạnh đó, cân nhắc việc quy định theo hướng: đối với trường hợp phát hiện các văn bản QPPL có dấu hiệu trái Hiến pháp, thì trước khi trình Quốc hội, nên xem xét quy định bắt buộc phải thực hiện hoạt động yêu cầu giải trình tại các cơ quan của Quốc hội, với những nguyên tắc, yêu cầu nhất định, bảo đảm chặt chẽ, thận trọng, tăng cường tính chất trao đổi, đối thoại. Kết quả của hoạt động giải trình là cơ sở để các cơ quan của Quốc hội cân nhắc việc tiến hành hay không tiến hành các bước tiếp theo.

Theo các tác giả, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế giải trình, và tổ chức thực hiện thường xuyên hơn nữa hoạt động yêu cầu báo cáo, giải trình về hoạt động giám sát văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, tại Phiên họp UBTVQH đối với các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành mà phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật. Cơ chế này bao gồm các nội dung dự kiến như sau:

- Về phạm vi, cơ chế giải trình được đề xuất áp dụng đối với hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội đối với các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, thuộc phạm vi giám sát của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội;

- Về điều kiện áp dụng: áp dụng đối với toàn bộ các văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, trong trường hợp có văn bản được xác định có dấu hiệu vi phạm, cần được xem xét; việc tiến hành về nguyên tắc là công khai, ngoại trừ các trường hợp vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc trường hợp khác do cơ quan chủ trì giám sát quyết định;

- Cơ chế giải trình ở đây bao gồm toàn bộ các nội dung về quy trình, thủ tục, chủ thể có thẩm quyền giám sát, cơ quan nhà nước ở trung ương có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL là đối tượng chịu sự giám sát; sự tham gia của các cơ quan, tổ chức hữu quan… Đặc biệt, trong quy trình này cần có các thủ tục, các bước cho phép tăng cường tính chất trao đổi, đối thoại, tranh luận giữa các bên (bao gồm cả sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học trong những trường hợp cần thiết), nhằm tránh yếu tố chủ quan, một chiều… có thể nảy sinh trong hoạt động giám sát.

Thực hiện tốt các giải pháp nêu trên có thể góp phần nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giám sát văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, bảo đảm vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đáp ứng kỳ vọng và niềm tin của Nhân dân, cũng như nhằm góp phần vào việc thực hiện chủ trương xây dựng, hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, kịp thời, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, được thực hiện nghiêm minh và nhất quán[9]./.

 

 

---