Tóm tắt: Những cuộc cải cách hành chính thời phong kiến ở Việt Nam đã giải quyết phần nào khủng hoảng xã hội đương thời, mang lại những giá trị kinh tế, chính trị nhất định và khẳng định vị thế của nhánh quyền lực hành pháp, hành chính trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, những cuộc cải cách này lại chưa thể hiện được vai trò là động lực bền vững của sự phát triển, bởi thiếu phù hợp, tương thích với những đòi hỏi mang tính tổng thể của bối cảnh xã hội, đất nước bấy giờ. Những ưu điểm và hạn chế đó, ít nhiều mang lại các giá trị, bài học kinh nghiệm, góp phần hoàn thiện nhận thức và nâng cao hiệu quả cải cách hành chính hiện nay.
Từ khóa: Cải cách hành chính, giá trị, thời phong kiến.
Abstract: The administrative reforms in the feudal period in Vietnam had partly solved the contemporary social crisis, brought certain economic and political values and affirmed the position of the executive and administrative power branch of the state apparatus. However, these reforms had not shown their role as a sustainable driving force for development because they were not appropriate and inconsistent with the overall requirements of the social and national context at that time. The advantages and limitations found from the mentioned reforms, more or less bring values and lessons learned, make significant contributions to strengthen the awareness and improve the effectiveness of the current administrative reform.
Keywords: Administrative reforms; values; the feudal period.
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Giá trị lịch sử, xã hội từ các cuộc cải cách hành chính thời phong kiến trung đại ở Việt Nam
Nói đến cải cách hành chính (CCHC) nhà nước ở Việt Nam thời kỳ trung đại - phong kiến, người ta nhắc nhiều đến 3 cuộc cải cách điển hình; đó là CCHC của họ Khúc (thế kỷ X), CCHC của Lê Thánh Tông (thế kỷ XV) và CCHC của Minh Mệnh (thế kỷ XIX). Các cuộc CCHC này "không phải làm thay đổi toàn bộ một chế độ xã hội" trên tất cả các lĩnh vực, nhưng, trong thực tế, nó đã được "tiến hành ở từng bộ phận thiết yếu nhất, ở những thời điểm lịch sử thuận lợi nhất, với những mức độ cụ thể nhất"
[1].
- Cải cách hành chính đã như một trong những phương thức nhằm giải quyết khủng hoảng xã hội, đáp ứng phần nào các nhu cầu bức thiết của thực tiễn bấy giờ
Cuộc cải cách của chính quyền họ Khúc được tiến hành trong bối cảnh họ Khúc giành được quyền tự chủ ở Giao Châu, thay thế cho sự cai trị của nhà Đường, nhà Hậu Lương ở Trung Quốc. Trong khi các triều đại phong kiến Trung Quốc ngày càng chia rẽ, cách thức quản lý hành chính được áp lên Giao Châu của chính quyền phong kiến Trung Quốc là nắm từ trên xuống, đặt quyền hành tối cao vào tay Tiết độ sứ, sau đó đến các quan lại đứng đầu các đơn vị hành chính địa phương như Quận lệnh, Huyện lệnh... đã bộc lộc những hạn chế lớn. Mục đích của cách thức vận hành từ trên xuống là để gia tăng sự bóc lột của các cấp chính quyền, theo tầng nấc, không quan tâm đến đời sống nhân dân. Cách thức tổ chức này đã tạo nên sự khủng hoảng của xã hội, đời sống nhân dân đặc biệt khó khăn. Chính quyền cấp cơ sở, đặc biệt là những đơn vị hạt nhân như cấp làng/xã không phát huy được hiệu quả, không được tạo cơ chế cần thiết để hoạt động, trong khi mọi tiền đề nhân lực, vật lực đều có nguồn gốc từ các cấp chính quyền cơ sở này.
Khúc Thừa Dụ đã từng bước đặt nền móng và sau đó Khúc Hạo là người trực tiếp cho triển khai cuộc CCHC - cũng là cuộc CCHC đầu tiên trong lịch sử phong kiến Việt Nam. Cải cách của họ Khúc đã được tiến hành với cách thức và mục tiêu ngược lại với cách thức vận hành cũ, đó là triển khai "từ dưới lên", thay cho việc vận hành bộ máy hành chính "từ trên xuống" (Điển hình là thay đổi cách thức hoạt động và nâng cao vị thế của chính quyền cấp xã). Cách thức vận hành từ trên xuống vốn đang góp phần vào cuộc khủng hoảng xã hội thời kỳ này - cuộc khủng hoảng của sự không tương thích giữa tồn tại xã hội và yêu cầu thực tiễn, giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng... khi mà, bộ máy nhà nước gần như được đánh đồng với sự hiện diện của các chính quyền cấp cao, cấp trên, vốn không trực tiếp tham gia vào quy trình sản xuất của cải vật chất.
CCHC của vua Lê Thánh Tông diễn ra trong bối cảnh khủng hoảng chính trị từ cuối triều Trần, đặt ra yêu cầu phải thay thế thiết chế chính trị Phật giáo bằng thiết chế chính trị Nho giáo. Cùng với đó là khủng hoảng trong nội bộ đất nước, mà đỉnh cao là việc Lê Nghi Dân giết vua Lê Nhân Tông để cướp ngôi; các quan lại đầu triều vu cáo, sát hại lẫn nhau; tệ nạn nhũng nhiễu, hà hiếp nhân dân ngày càng tăng, các dân tộc trong nước có những hiềm khích dẫn đến nguy cơ chia rẽ, sự đe dọa xâm lăng từ các lực lượng bên ngoài và đặc biệt, bộ máy hành chính hoạt động thiếu hiệu quả
[2]... là những thách thức đối với triều đại Lê Thánh Tông. CCHC của Lê Thánh Tông hướng đến là xây dựng một nhà nước phong kiến tập quyền vững mạnh, nâng cao đời sống kinh tế, xã hội.
Cuộc CCHC của vua Minh Mệnh được tiến hành trong bối cảnh khủng hoàng của "một nền kinh tế phong kiến lạc hậu, mang nặng tàn dư của phương thức sản xuất châu Á. Nó đang kìm hãm sự phát triển của hàng hóa tiền tệ đã khởi sắc từ thời Trần, được đẩy mạnh thời Lê sơ, lại được tiếp xúc với thị trường thế giới thời Lê - Mạc, Trịnh - Nguyễn phân tranh, được phát triển tiếp trong thời đại Tây Sơn ngắn ngủi, nay bị đình trệ"
[3]. Khủng hoảng kinh tế, xã hội lâu dài và sâu sắc đã kéo theo cả khủng hoảng chính trị, xã hội, biểu hiện ở nội chiến liên miên, triều chính không ổn định, ngoại xâm phá hoại. Nhà Tây Sơn chưa ổn định được nội bộ vương triều đã bị sụp đổ. Yêu cầu đặt ra đối với triều Nguyễn là phải thống nhất quốc gia, xóa nhòa sự chia cắt đất nước cả về tính chất kinh tế, xã hội, cả về hệ thống quản lý hành chính vốn đang bị chia cắt và nhiều tầng nấc...
- Cải cách hành chính trực tiếp nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước phong kiến, mang lại những thành tựu nhất định về các mặt kinh tế, chính trị, xã hội
CCHC của Khúc Hạo tập trung vào giải quyết sự thiếu tương thích giữa tính chất của nền hành chính với yêu cầu của thực tiễn. Cuộc CCHC đầu tiên này nhằm thay đổi vị thế của chínhquyền cấp xã, một hạt nhân của chính quyền cơ sở, vốn bị xem nhẹ hoặc đã không thể bị tác động đến bởi bộ máy cai trị của chính quyền phong kiến Trung Quốc. Khúc Hạo đã cho phân chia đất nước thành các đơn vị hành chính là lộ, phủ/huyện, châu và hương/giáp/xã. Hương và giáp là những đơn vị hành chính tương đương hoặc trên cấp xã, có quy mô số hộ dân nhiều hơn xã. Mỗi đơn vị hành chính đều có người đứng đầu trông coi, quản lý chung các lĩnh vực của đơn vị hành chính tương ứng. Đứng đầu chính quyền cấp xã là Chánh lệnh trưởng và Tá lệnh trưởng. Khúc Hạo cũng cho "định ra hộ tịch", "lập sổ khai hộ khẩu, kê rõ họ tên, quê quán"
[4]. Song song với việc đặt cơ chế pháp lý cho chính quyền cấp xã, Khúc Hạo cho "tha bỏ lực dịch", bỏ nhiều loại thuế như thuế đinh, thuế vải, nông cụ, giầy dép và các thứ thuế vô lý, chồng chéo "gặp đâu đánh thuế đấy". Thuế ruộng đất được đặt ra theo nguyên tắc bình quân, căn cứ để tính thuế và thu thuế dựa trên số chi tiêu tài chính mà trung ương bổ cho địa phương và số chi dùng thực tế của địa phương, cùng với số dân đinh và tài sản của họ để định ra mức thuế cao thấp.
Chính quyền cấp xã dưới thời Khúc Hạo trở thành hạt nhân của bộ máy hành chính nhà nước, phát huy được tinh thần tự cường dân tộc, gia tăng sự cố kết của các cấp hành chính, tạo thế bền vững cho quá trình vận hành quyền lực. Cuộc cải cách đã đưa đến một: "Chính sự cốt chuộng khoan dung giản dị. Nhân dân đều được yên vui"
[5]. Đúc kết này cho thấy phần nào phương thức quản lý hành chính nhà nước và hiệu quả quản lý hành chính của chính quyền họ Khúc. Từ đó đem lại sự yên ổn cho đất nước, đảm bảo công bằng xã hội, là động lực quan trọng để củng cố nền độc lập, tạo tiền đề để đất nước bước vào giai đoạn tự chủ, thoát ly khỏi sự kiềm tỏa, ràng buộc của triều đình Trung Quốc.
Với mục tiêu củng cố và hoàn thiện nền quân chủ chuyên chế phong kiến, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, CCHC của Lê Thánh Tông tập trung vào các nội dung cơ bản, toàn diện ở cả trung ương và địa phương, gồm: phân cấp quản lý đất đai; cải cách tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước; xây dựng, phát triển đội ngũ quan lại.
Việc phân cấp quản lý đất đai được triển khai theo tinh thần tạo ra sự thống nhất cao độ, hạn chế lạm quyền và xu hướng cát cứ, bất ổn trong nội bộ. Lê Thánh Tông không chỉ cho chia cả nước thành nhiều đạo nhỏ - 13 đạo thừa tuyên thay cho 5 đạo thời đầu Lê Sơ nhằm để quyền lực của một cấp hành chính không quá lớn, mà còn mạnh dạn thay việc quản lý đạo vốn chỉ bởi một cá nhân (Đại hành khiển) bằng sự quản lý của một hệ thống các cơ quan. Ông bãi bỏ chức Đại hành khiển, thành lập 3 cơ quan – Tam ti để quản lý các đạo, nhằm phân tán, kiểm soát, chuyên môn hoá quyền lực.
Cải cách bộ máy nhà nước được triển khai nhằm kiểm soát, hạn chế lạm quyền, nâng cao chất lượng công vụ. Trước hết, Lê Thánh Tông hạn chế tối đa các mắt khâu trung gian, giao cho các vị quan "khai quốc công thần" những chức vụ mang tính hình thức. Vua trực tiếp nắm và điều tiết công việc của các cơ quan nhà nước ở trung ương, Lục bộ, Lục khoa, Lục tự, Ngự sử đài mà không phải thông qua các chức quan như Tả, Hữu tướng quốc thời đầu Lê Sơ. Thứ hai, Lê Thánh Tông cho xây dựng một bộ máy hành chính chuyên nghiệp, với quy chế hoạt động công vụ rõ ràng. Các bộ phải tăng cường kiểm tra, giám sát các công việc chuyên môn trong từng bộ, đồng thời giám sát chéo các lĩnh vực khác theo thẩm quyền. Nhiều cơ quan chuyên môn được thành lập. Thứ ba, cho xây dựng một cơ chế giám sát, kiểm soát, ràng buộc quyền lực hữu hiệu: ở trung ương, Lục tự được thành lập và duy trì, hoàn thiện Lục khoa (vốn được đặt ra từ thời Lê Nghi Dân). Các khoa hoạt động khá độc lập, không chịu sự chi phối của Thượng thư các bộ. Nếu phát hiện các bộ có sai phạm trong hoạt động, người đứng đầu các khoa được phép báo cáo trực tiếp lên nhà vua. Lục tự, nằm dưới sự điều chỉnh trực tiếp của nhà vua, không nằm trong Lục bộ, phụ trách những việc mà Lục bộ không quản lý hết.
Ở địa phương, các Ti ngự sử do Ngự sử đài thành lập, được đặt ở các đạo, làm chức năng giám sát đạo. Lê Thánh Tông cho thực hiện nhiều cải cách ở cấp xã với mục đích kiểm soát chính quyền cấp thấp nhất nhưng đặc biệt trọng yếu này. Các làng xã đều phải tuân thủ pháp luật của Nhà nước, hạn chế và kiểm duyệt việc sử dụng hương ước, lệ làng, nhằm mục đích hạn chế xu hướng tự trị của làng xã. Đặc biệt, Lê Thánh Tông đã cho đặt tiêu chuẩn đối với xã trưởng nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của cấp xã, nhằm biến làng xã thành một đơn vị phụ thuộc, là cơ sở, nơi cung cấp nhân lực, vật lực cho triều đình trung ương.
CCHC của Lê Thánh Tông cũng tập trung vào việc xây dựng một đội ngũ quan lại mẫn cán, có năng lực, gia tăng trách nhiệm của người đứng đầu nhà nước và các đơn vị hành chính. Cơ chế tuyển dụng qua khoa cử, tăng cường kiểm tra, sát hạch, phòng, chống tham nhũng được triển khai định kỳ.
CCHC của Minh Mệnh tập trung vào việc phân định địa giới, các cấp bậc hành chính, đặc biệt, tập trung cải cách bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Với mục đích tránh phân tán, lạm quyền, Minh Mệnh đã cho xóa bỏ cấp thành, trấn, doanh và đặt ra cấp tỉnh nhằm tạo sự thống nhất và thuận tiện trong quá trình quản lý. Với cấp xã, Minh Mệnh chủ trương không thay đổi, chỉ thay đổi quy chế tuyển dụng để lựa chọn được người đủ năng lực đứng đầu xã, còn lại, vẫn duy trì, đảm bảo giữ nguyên tính lâu dài, bền vững của chính quyền xã. Việc thống nhất phân cấp quản lý hành chính và phân chia địa giới hành chính từ tỉnh đến xã của cuộc cải cách này được đánh giá là góp phần "hoàn thiện sự nghiệp thống nhất nước nhà mà triều đại Tây Sơn đã mở đầu bằng võ công... Nó không chỉ hạn chế được sự lạm quyền dễ xảy ra của cấp thành mà thống nhất đặt ra được một cấp dưới trung ương là cấp tỉnh, đồng thời còn phân bổ địa giới hành chính với cách thức khá hợp lý, vừa theo sắc tộc (đa số, thiểu số), theo địa lý (miền núi, trung du, đồng bằng, ven biển), vừa theo sát đặc điểm kinh tế, văn hóa... nên duy trì được tính bền vững cho đến ngày nay..."
[6].
Cải cách bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương của Minh Mệnh nhằm tăng cường hơn nữa quyền lực của hoàng đế, hạn chế tối đa sự tiếm quyền. Cơ mật viện được thành lập với nhiệm vụ "dự bàn những việc cơ mưu, trọng yếu, giúp đỡ việc quân sự"
[7], với thành viên là các quan lại đương chức, làm nhiệm vụ kiêm nhiệm ở Cơ mật viện. Lục bộ và Lục tự được cải cách theo hướng tăng cường năng lực, chuyên môn hóa, coi trọng soạn thảo, ban hành văn bản pháp luật, tạo tiền đề cho công tác quản lý nhà nước.
Ở địa phương, mỗi Tổng đốc đồng thời là một thành viên của chính quyền trung ương được đặc phái về địa phương để cai trị. Tỉnh có các ti phụ trách tài chính, thuế khóa, pháp luật và giúp việc. Dưới cấp tỉnh là cấp phủ, huyện, châu. Tri phủ, tri huyện phải bắt buộc xuất thân từ khoa cử, do triều đình bổ nhiệm, nếu vi phạm, tất cả những người liên quan đều bị xử phạt nặng. Cai tổng, Xã trưởng/Lý trưởng và Phó Xã trưởng đều do dân bầu ra và Nhà nước phê duyệt. Tổ chức xã gồm có cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành. Cơ quan quyết nghị là Hội đồng Kỳ mục, gồm những người đỗ đạt trong các kỳ khoa cử, hoặc có uy tín, không do dân bầu, có quyền bàn các việc làng, hòa giải, xét các tội phạm nhỏ và chịu trách nhiệm trước nhân dân trong xã. Cơ quan chấp hành gồm Lý trưởng/Phó lý quản lý chung, Trương tuần phụ trách tuần phòng, Tuần đinh phụ trách an ninh trong xã. Đối với vùng dân tộc miền núi, Minh Mệnh áp dụng chính sách vừa cương quyết, vừa mềm dẻo nhằm tước bỏ dần quyền lực của các Tù trưởng, Lang đạo, thay thế việc thế tập bằng chế độ bổ dụng quan lại của nhà nước, chế độ thổ quan thay bằng chế độ lưu quan
[8]...
Những cải cách điển hình trên đây đã trực tiếp nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Cụ thể là: một chính quyền thời Khúc Hạo với sự vận hành thống nhất, thoát ly dần khỏi ách đô hộ của chính quyền thực dân phong kiến phương Bắc, lấy nền tảng là sự hoàn thiện từng bước đối với chính quyền cấp xã, xem đó là hạt nhân được hình thành. Một bộ máy nhà nước thời Lê Thánh Tông với hệ thống quan lại công chức có trách nhiệm công vụ, một nền hành chính chuyên trách, quan liêu, góp phần đưa thể chế trung ương tập quyền lên đến mức độ hoàn thiện. Cùng với đó, là bộ máy nhà nước với tinh thần tất cả các cơ quan tạo thành một tập thể liên đới chịu trách nhiệm công vụ, có sự hỗ trợ, kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau, nâng cao hiệu quả từ trung ương đến địa phương ở thời Minh Mệnh.
- Cải cách hành chính góp phần khẳng định vị thế của nhánh quyền lực hành pháp trong hệ thống quyền lực của các nhà nước phong kiến
Lịch sử trung đại của Việt Nam nếu dựa trên tính chất điển hình của từng chặng phát triển, có thể chia thành 3 giai đoạn chính là: giai đoạn hình thành, giai đoạn củng cố, phát triển và giai đoạn phân liệt, suy yếu
[9]. Ở cả ba giai đoạn này, đều xuất hiện các cuộc CCHC. CCHC được tính đến vừa như phương châm nhằm thay đổi xã hội, vừa như mục tiêu của quá trình thay đổi.
Có thực tiễn này, bởi ở các nhà nước phong kiến, một mặt, chưa hiện diện sự phân chia quyền lực một cách đúng nghĩa, quyền lực hành pháp/hành chính chưa có sự tách bạch với quyền lực tư pháp, lập pháp và thường mang vị thế lấn át. Mặt khác, CCHC với những trụ cột căn bản của nó như cải cách phân cấp hành chính, đất đai, cải cách đội ngũ công chức, cải cách bộ máy hành chính, cải cách quy tắc công vụ... vốn "không đòi hỏi phải tiến hành một cách khẩn trương, toàn diện và triệt để như cách mạng, và đặc biệt là loại trừ bạo lực vũ trang"
[10], nên thuận tiện để triển khai và những tác động của nó lại sớm hiện diện, nhất là ở khía cạnh quyền lợi vương triều.
Cụ thể, CCHC của Khúc Hạo với phương châm và thành tựu điển hình là "Chính sự cốt chuộng khoan dung, giản dị. Nhân dân đều được yên vui"
[11], đã đem lại sự vững vàng, ổn định cho đất nước, phát huy được quyền độc lập, tự chủ, giữ vững được chính quyền, tạo tiền đề thuận lợi cho một chuỗi các chiến thắng tiếp theo của Dương Đình Nghệ, Ngô Quyền, đưa đất nước Việt Nam thực sự bước vào một thời kỳ mới, thời kỳ của các quốc gia phong kiến độc lập, tự chủ. Cải cách của Lê Thánh Tông đã đáp ứng được nhiệm vụ trung tâm là đưa nhà nước trung ương tập quyền phát triển đến đỉnh cao, đáp ứng được yêu cầu độc lập, tự chủ, đảm bảo cuộc sống ấm no cho nhân dân. Những thành quả trên mọi lĩnh vực của đời sống đã làm cho giai đoạn trị vì của Lê Thánh Tông được coi là thịnh trị nhất trong lịch sử các triều đại phong kiến Việt Nam. Cải cách của Minh Mệnh đã duy trì được quyền lực tối cao của nhà vua trong mong muốn hướng đến một chính thể chuyên chế phong kiến cao độ, bảo đảm được sự tập trung thống nhất trong quản lý hành chính của một quốc gia đã trải qua nhiều năm tháng chiến tranh; đặc biệt, đã tăng cường được tính thống nhất quốc gia trên một lãnh thổ rộng lớn mà trước đây chưa từng có, đáp ứng yêu cầu bức thiết bấy giờ...
Tất cả những thành tựu trên đã chứng minhmột khía cạnh giá trị không thể phủ nhận của CCHC, là làm gia tăng vị thế của nhánh quyền lực hành pháp trong quá trình vận hành quyền lực nhà nước trong tương quan với vị thế của các nhánh quyền lực lập pháp và tư pháp vốn có nhiều đặc thù và còn tương đối đơn giản thời kỳ này. Đó cũng cho thấy nhận thức hợp thời đại về vai trò tiên phong của CCHC của các nhà cai trị thời phong kiến trong tiến trình phát triển.
- Cải cách hành chính thời phong kiến cũng đồng thời bộc lộ những hạn chế tự thân, chưa thể hiện vai trò là động lực bền vững của sự phát triển, bởi thiếu sự phù hợp, tương thích với những đòi hỏi mang tính tổng thể của bối cảnh xã hội, đất nước
Tác dụng tích cực của CCHC là không thể phủ nhận. Tuy nhiên, chung cuộc, các triều đại phong kiến vẫn sụp đổi theo những cách thức nhất định. Điều này phần nào cho thấy một khía cạnh khác của vai trò của CCHC; đó là, nếu CCHC không thực sự xuất phát từ bản chất của cải cách là "sửa đổi những bộ phận cũ cho hợp lý và đáp ứng yêu cầu khách quan hơn"
[12], không mang tính chất "phát triển bền vững" của nền hành chính/hành pháp, thì cũng không thể là động lực của sự phát triển.
Với cải cách của Lê Thánh Tông, dù mang tính tích cực to lớn, nhưng vẫn tồn tại những bất cập. Điển hình có thể kể đến cải cách trong lĩnh vực quan chế, dù quy mô, tính quy củ có nhiều tích cực so với các triều đại trước đó, nhưng "thực chất, tầng lớp quý tộc quan liêu là một tầng lớp có rất nhiều đặc quyền, đặc lợi trong xã hội" triều Lê. Tư tưởng Nho giáo mà Lê Thánh Tông dày công vận dụng, bản thân nó, trên tất cả, là hướng đến việc bảo vệ vị thế, tạo cơ chế cho sự cai trị của người quân tử - đại diện cho lực lượng phong kiến thống trị trong xã hội, thông qua các quan hệ rường cột vua - tôi, cha - con, chồng - vợ, vốn được xem là những quan hệ mang tính dẫn đạo, đại diện cho mọi quan hệ xã hội. Những hạn chế đó, khi cộng hưởng với biến động nhất định trong các triều đại Lê Sơ kế tiếp, đã nhanh chóng góp phần bộc lộ bất cập ẩn sâu trong bộ máy hành chính, đó là, không thực sự hướng đến một nền công vụ phục vụ.
Với CCHC của Minh Mệnh, chưa bàn đến xuất phát điểm của triều Nguyễn, khi được cho là triều đại "cõng rắn cắn gà nhà" vốn từng làm cho dân chúng và sĩ phu Bắc Hà có thái độ không phục, những hạn chế mang tính thời đại cũng rất rõ. Điển hình là, mặc dù đã tiến hành CCHC ở tầm vĩ mô, nhưng mục đích tiên quyết của cuộc cải cách này lại vẫn là bảo vệ vương triều, tập trung quyền lực tuyệt đối vào nhà vua, nâng cao sức mạnh của bộ máy nhà nước, góp phần vào việc đàn áp triệt để sự phản kháng của các thế lực chống đối và nhân dân. Những chính sách quản lý của nhà Nguyễn như hạn chế nội thương, bế quan tỏa cảng, hạn chế bang giao đối ngoại, độc quyền một số ngành kinh tế công thương như đúc tiền, đúc súng, đóng tàu, xuất nhập khẩu; việc phụ thuộc quá mức vào Thiên triều Mãn Thanh... đã cho thấy sự lỗi thời, thiếu phù hợp ở tầm vĩ mô để mở đường cho sản xuất phát triển, ổn định tình hình chính trị, bảo vệ sự thống nhất đất nước và củng cố nền độc lập dân tộc trước sự xâm lược của thực dân Pháp
[13].
Về chính trị và tư duy cải cách, Minh Mệnh được cho là một lòng tôn trọng Nho đạo, duy trì tư duy bảo thủ và lạc hậu của phong kiến Tống Nho. Trong khi đó, những yêu cầu của thời đại đã xuất hiện nổi bật, đó là việc các quốc gia dân tộc phải đẩy mạnh công thương nghiệp, đưa kinh tế hàng hóa phát triển, canh tân đất nước theo tính chất của quan hệ sản xuất mới, đồng thời phải đào tạo được đội ngũ nhân tài có khả năng "kinh bang, tế thế", một nền hành chính hiện đại thay vì bó hẹp trong chuẩn mực của các hiền sĩ, quan chức phong kiến. Cải cách của Minh Mệnh, suy cho cùng, là tập trung vào củng cố, duy trì vương quyền, thay vì đổi mới tính chất của nền hành chính, hướng đến một nhà nước phụng sự nhân dân, nâng cao đời sống con người. Tức là, CCHC của Minh Mệnh đã bị tách ra khỏi các yêu cầu đồng bộ về cải cách kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước, dẫn đến không tập hợp được khối đoàn kết toàn dân, không bảo đảm được các lợi ích căn bản thiết thân của nhân dân, không bồi dưỡng được tiềm lực dân tộc, làm suy giảm sức mạnh của quốc gia.
2. Những giá trị đương đại
Cùng chung dòng chảy của lịch sử, Đảng, Nhà nước Việt Nam hiện nay cũng đặc biệt quan tâm đến CCHC, xác định đó là một bộ phận căn bản của công cuộc đổi mới, là trọng tâm của tiến trình cải cách nhà nước Cộng hòa xã hộ chủ nghĩa Việt Nam. CCHC được tiến hành từ đầu những năm 90 của thế kỷ, nhằm thực hiện thắng lợi đường lối đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra, đã "góp phần thúc đẩy quá trình hội nhập và đổi mới, tạo được luồng sinh khí mới trong điều hành đất nước"
[14].
Tuy vậy, những hạn chế trong quá trình CCHC hiện nay cũng không hề nhỏ, điển hình là bộ máy hành chính vẫn mang nhiều dấu ấn cũ trong quá trình điều hành, không theo kịp yêu cầu của giai đoạn mới, như: sức ỳ của bộ máy rất lớn, nạn quan liêu, tham nhũng nặng nề, bám rễ sâu vào nền hành chính Việt Nam; sự lạc hậu trong lý luận, tư duy, phương pháp điều hành; thiếu những kiến thức, kinh nghiệm cần thiết cho cải cách hành chính; trình độ cán bộ, công chức lạc hậu so với yêu cầu chung
[15]...
Trước những thách thức của công cuộc đổi mới, tiếp tục CCHC là một tất yếu, bởi nó góp phần quan trọng vào việc xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam. Để xây dựng xã hội chủ nghĩa, tinh thần “kết hợp nhuần nhuyễn những giá trị truyền thống với giá trị thời đại” như Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng nhận định là vô cùng cần thiết. Theo đó, trong tương quan với các cuộc CCHC điển hình trong lịch sử phong kiến, những bài học kinh nghiệm, giá trị đương đại sau đây có lẽ nên được tính đến trong tiến trình CCHC hiện nay:
- Giá trị về việc đảm bảo bản chất của cải cách hành chính
CCHC dù ở thời kỳ phong kiến hay hiện nay, đều thể hiện bản chất là sự thay đổi cơ bản một trạng thái, đối tượng, tạo nên những sự biến đổi phù hợp với yêu cầu khách quan của quá trình phát triển, làm cho nó tốt hơn theo nhu cầu của con người. Các trụ cột của CCHC về cơ bản vẫn bao gồm yếu tố tổ chức, quy chế hoạt động, đội ngũ công chức, và tính chất của nền công vụ. Nếu so sánh các cuộc cải cách hành chính trong lịch sử với hiện nay, có thể thấy, các nhà cai trị thời trước cũng đã tính đến hầu hết các trụ cột cơ bản của CCHC, và đều đặt mục tiêu thay đổi cho hợp lý. Tuy nhiên, bài học đặt ra là, bản thân mỗi sự cải cách không chỉ hướng đến đáp ứng những thay đổi ở từng bộ phận, từng thời điểm thuận lợi và ở từng mức độ cụ thể của nền hành chính, mà yêu cầu tổng thể là công cuộc cải cách đó phải phù hợp hoặc chí ít không được đi ngược lại với tiến trình cách mạng của dân tộc. Cải cách hành chính nên chỉ là phương tiện, cách thức phù hợp để phục vụ cho các cuộc cách mạng, động lực của sự phát triển, mà không nên là đích đến hay giải pháp toàn phần để giải quyết khủng hoảng xã hội.
Cải cách hành chính mà Việt Nam đã bắt đầu thực hiện cũng nhằm hướng tới việc thay đổi trạng thái của cơ chế hành chính hiện hành, làm cho nó phù hợp với yêu cầu của thời kỳ phát triển mới của đất nước mà không nhằm thay đổi nền tảng của nền hành chính nhà nước Việt Nam. Thiết nghĩ, đây cũng là một nhận thức phù hợp với giai đoạn cách mạng mới của quốc gia dân tộc: giai đoạn đổi mới đất nước, toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế.
- Giá trị về đảm bảo tính đồng bộ, tương thích của cải cách hành chính với yêu cầu của thực tiễn
Những cuộc CCHC thời phong kiến đã chứng minh tính tương thích, phù hợp của CCHC với yêu cầu thực tiễn là một trong những yếu tố căn bản quyết định thành công của CCHC. Sự tương thích này đòi hỏi ở cả các khía cạnh cải cách với từng yêu cầu cải cách và ở cả khía cạnh tương thích của toàn bộ cuộc cải cách với tính chất của cuộc cách mạng đương thời và nhu cầu bức thiết của đất nước trong tiến trình chung của sự phát triển. Cải cách của Minh Mệnh là điển hình cho sự thiếu tương thích giữa mục tiêu của cuộc cải cách với nhu cầu thực sự của đất nước, kết quả là những thành tựu nhất định trong công cuộc thống nhất quốc gia cũng không đủ sức tác động tới sự trì trệ của xã hội. "Đứng vào đêm trước của cuộc cách mạng công nghiệp, thì nó (CCHC của Minh Mệnh) không thể đóng vai trò tích cực trong việc canh tân đất nước, hội nhập với thế giới bên ngoài"
[16]. Do đó, yêu cầu của thực tiễn phải là thước đo, tiêu chí đánh giá, đồng thời là "đơn đặt hàng" của các cuộc CCHC.
- Giá trị về nhận thức mục tiêu cao nhất của cải cách hành chính là hướng đến một nền công vụ phục vụ, quản trị nhà nước tốt và đảm bảo các quyền con người
CCHC sẽ không thể trực tiếp giải quyết khủng hoảng xã hội nếu không nhằm đến một mục tiêu cao nhất là phục vụ nhân dân, quản trị nhà nước tốt. Các cuộc CCHC trong lịch sử cuối cùng rồi cũng không tránh khỏi mục tiêu vương quyền, do vậy mà thiếu tính bền vững. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhấn mạnh: “Trong bầu trời không gì quý bằng nhân dân. Trong thế giới không gì mạnh bằng lực lượng đoàn kết của nhân dân”, và “Nước lấy dân làm gốc... Gốc có vững cây mới bền. Xây lầu thắng lợi trên nền nhân dân”
[17]. Do đó, cải cách hành chính hay bất cứ tác động gì lên hệ thống công quyền, có lẽ đều cần đạt đến một mục tiêu cao nhất là nhằm xây dựng một nền quản trị tốt, phục vụ nhân dân và đảm bảo các quyền con người - một xu hướng đã dần trở thành quy luật của sự phát triển.
Như vậy, cải cách hành chính nhà nước thời trung đại Việt Nam đã thể hiện vai trò cả tích cực lẫn tiêu cực đối với sự phát triển của các triều đại phong kiến. Nhận thức về vai trò của các cuộc cải cách hành chính cũng là góp phần nhận diện những bài học kinh nghiệm, giá trị kế thừa nhất định với công cuộc cải cách hành chính hiện nay. Đó cũng chính là những giá trị quý báu mà lịch sử dựng nước và giữ nước của cha ông ta đã để lại cho hậu thế, như nhận định của một đại văn hào người Pháp: “Lịch sử không phải là ngọn đèn đỏ gắn sau đuôi con tàu chỉ cho ta con đường đã qua, mà lịch sử là ngọn đèn pha rọi về phía trước chỉ cho ta biết ta từ đâu tới”./.
[1] Văn Tạo (2006),
Mười cuộc cải, đổi mới lớn trong lịch sử Việt Nam, Nxb. Đại học Sư phạm, tr.10.
[2] Văn Tạo, sđd, tr.110-116.
[3] Văn Tạo, sđd, tr.216.
[4] Việt sử Thông giám cương mục Tiền biên (1957), tập II, Nxb. Văn Sử Địa, Hà Nội, tr.19, tr.42.
[5] Việt sử Thông giám cương mục Tiền biên, sđd, tr.19, tr.42.
[6] Văn Tạo, sđd, tr.230-231.
[7] Nguyễn Minh trường (1994), "
Công cuộc cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh", Luận án Phó Tiến sỹ, Mã số 50315, Hà Nội, tr. 61.
[8] Nguyễn Minh Tuấn, Phạm Thị Duyên Thảo, Mai Văn Thắng (Đồng chủ biên), Trường Đại học Luật Hà Nội,
Giáo trình lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, tr.279-302.
[9] Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội (2017),
Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.82.
[10] Văn Tạo, sđd, tr.10.
[11] Việt sử Thông giám cương mục Tiền biên, sđd, tr.19, tr.43.
[12] Viện Ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt, 2001, Nxb. Đà Nẵng - Trung Tâm Từ điển học, Đà Nẵng, 2001, tr.104.
[13] Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội (2017),
Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, sđd, tr.278.
[14] GS.TSKH. Nguyễn Văn Thâm,
Cải cách hành chính ở Việt Nam, thành tựu và các rào cản hiện nay, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library.
[15] GS.TSKH. Nguyễn Văn Thâm,
Cải cách hành chính ở Việt Nam, thành tựu và các rào cản hiện nay, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn/c/document_library.
[16] Nguyễn Minh Trường, "Công cuộc cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh", tlđd.
[17] Hồ Chí Minh (2011):
Toàn tập, Tập5, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, tr.501-502.
