Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 chỉ rõ: “Củng cố cơ sở pháp lý về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc xây dựng, ban hành kịp thời, đồng bộ và tổ chức thực thi các pháp luật, các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên về quyền con người, quyền công dân trong các lĩnh vực dân sự, chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội.

Hoàn thiện cơ chế bảo hộ của Nhà nước đối với các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, chế độ trách nhiệm của cơ quan nhà nước, nhất là tòa án trong việc bảo vệ các quyền đó; xử lý nghiêm minh mọi hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; khắc phục việc xử lý oan, sai; khẩn trương ban hành Luật về Bồi thường nhà nước”.

Để thực hiện chủ trương trên, những năm gần đây trên các diễn đàn khoa học pháp lý đã và đang có nhiều cuộc Hội thảo khoa học quốc tế và quốc gia tập trung nghiên cứu về vấn đề bồi thường nhà nước với mục đích cung cấp những luận cứ khoa học cho các cơ quan xây dựng pháp luật đưa ra được những quyết sách đúng về bồi thường nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Chúng tôi muốn góp phần làm sáng tỏ một số khía cạnh lý luận của bồi thường nhà nước.

Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về trách nhiệm bồi thường thiệt hại nhà nước ở các nước trên thế giới cho thấy, trước thế kỷ XIX, trách nhiệm bồi thường thiệt hại nhà nước chưa được thừa nhận ở bất kỳ quốc gia nào ở châu Âu và nhiều nước khác trên thế giới. Bởi, thời bấy giờ bị chi phối bởi tư tưởng vua không thể làm điều gì sai, nghĩa là Nhà nước không thể làm sai, không làm gì trái pháp luật; vì thế, Nhà nước không có trách nhiệm phải bồi thường. Lúc này, những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan công quyền được xem là hành vi của cá nhân công chức nhà nước. Cho nên, nếu có thiệt hại xảy ra trong quá trình thi hành công vụ của Nhà nước thì lỗi thuộc về công chức và công chức phải bồi thường thiệt hại với tư cách cá nhân.

Đến những năm đầu của thế kỷ XX, trách nhiệm bồi thường nhà nước mới được đặt ra và ngày nay có nhiều quốc gia thừa nhận trách nhiệm bồi thường nhà nước. Nhiều nước đã có luật điều chỉnh riêng các quan hệ phát sinh trong lĩnh vực bồi thường nhà nước như: Đức năm 1909 có Luật Liên bang về trách nhiệm bồi thường nhà nước; Mỹ năm 1946 có Luật Liên bang về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước; Nhật Bản năm 1947 ban hành Luật Bồi thường nhà nước Nhật Bản; năm 1994, Trung Quốc ban hành Luật Nhà nước bồi thường thiệt hại. Qua nghiên cứu pháp luật bồi thường nhà nước hiện hành của các nước cho thấy, về phương diện lý luận, hiện nay tồn tại hai lý thuyết về trách nhiệm bồi thường. Đó là lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp và lý thuyết về trách nhiệm thay thế.

Lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp cho rằng, hành vi của công chức là hành vi của Nhà nước. Vì vậy, nếu công chức có hành vi gây hại thì chính là Nhà nước gây hại và đương nhiên trong trường hợp đó trách nhiệm thuộc về Nhà nước. Có thể khái quát lý thuyết này theo sơ đồ sau:

                               

 

Lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp có một số ưu điểm chủ yếu sau:

Một là, đơn giản, dễ hiểu, xác định nhanh chóng trách nhiệm của Nhà nước mà không cần xác định thuộc về cơ quan, tổ chức và cá nhân nào. Chẳng hạn, trong trường hợp dịch cúm gia cầm lây lan trên diện rộng thì người dân có thể kiện chính quyền vì đã không có biện pháp dự phòng, cảnh báo thích hợp. Nếu áp dụng lý thuyết trách nhiệm trực tiếp thì người dân biết ngay người phải bồi thường là Nhà nước. Còn nếu áp dụng lý thuyết thay thế thì người dân phải chờ đợi để các cơ quan có thẩm quyền xem xét trách nhiệm thuộc về ai, cơ quan nào.

Hai là, phạm vi áp dụng rộng rãi ngay cả trong trường hợp công chức có sai hay không; đồng thời cho phép quy trách nhiệm cho Nhà nước chỉ cần dựa trên cơ sở hành vi trái pháp luật và hậu quả gây ra mà không cần đến yếu tố lỗi.

Ba là, theo lý thuyết này, có thể miễn trừ trách nhiệm công chức và không tồn tại việc hoàn trả, vì đã coi công chức là một phần của Nhà nước. Tuy nhiên, công chức và Nhà nước luôn tồn tại mối quan hệ nội tại giữa công chức và Nhà nước. Hoạt động của công chức là hoạt động công vụ theo quy định chế độ công vụ của Nhà nước. Vì thế, khi công chức có những hành vi sai gây thiệt hại cho bên bị hại do vi phạm chế độ công vụ nhà nước thì công chức bồi hoàn cho Nhà nước. Việc bồi hoàn này chỉ thực hiện đối với những hành vi sai trong trường hợp có lỗi.

Bốn là, lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp thừa nhận Nhà nước có thể sai và phủ nhận tư tưởng vua không thể sai, Nhà nước không thể làm sai, không làm gì trái pháp luật nên Nhà nước không có trách nhiệm phải bồi thường.

Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp còn có một số bất cập như phải chấp nhận những khái niệm còn nhiều ý kiến như: Nhà nước có thực sự là một thực thể pháp lý thực sự không? hành vi sai do Nhà nước thực hiện? cần cụ thể hóa trách nhiệm hoàn trả của công chức đối với Nhà nước.

Mặc dù còn những bất cập nêu trên, nhưng hiện nay lý thuyết trách nhiệm trực tiếp đang được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới, bởi lý thuyết này có nhiều ưu điểm so với lý thuyết trách nhiệm thay thế. Ngay cả các quốc gia hiện nay đang áp dụng lý thuyết trách nhiệm thay thế cũng đang đặt hướng sửa đổi Luật Bồi thường nhà nước theo lý thuyết về trách nhiệm trực tiếp như Nhật Bản, Đức.

ở Việt Nam, Điều 619 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định trách nhiệm về thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra và theo đó thì cơ quan, tổ chức của Nhà nước phải bồi thường mà không biết đến yếu tố lỗi của công chức. Sau đó, công chức phải hoàn lại số tiền nhất định cho cơ quan, tổ chức trong trường hợp họ có lỗi. Đó là nội dung cơ bản của lý thuyết về tính trách nhiệm trực tiếp.

Lý thuyết này coi hành vi công chức không phải là hành vi của Nhà nước. Vì thế, trách nhiệm của Nhà nước là trách nhiệm thay thế. Điều đó có nghĩa, công chức có hành vi sai nên công chức đó phải bồi thường thiệt hại nếu có thiệt hại xảy ra. Nhưng vì Nhà nước có trách nhiệm hiến định bảo vệ quyền công dân, nên Nhà nước thừa nhận trách nhiệm của công chức và trả tiền bồi thường. Mặt khác, công chức hành động vì lợi ích của Nhà nước chứ không vì bản thân họ, vì vậy, người hưởng lợi là Nhà nước cũng phải có trách nhiệm. Vả lại, hành vi của công chức là hành vi công vụ thực hiện quyền lực Nhà nước. Hành vi này luôn tiềm ẩn rủi ro. Trong khi đó, Nhà nước quy định cho công chức thực hiện hoạt động tiềm ẩn rủi ro, vì thế Nhà nước cũng phải gánh chịu rủi ro và phải bồi thường thiệt hại. Ngoài ra, nếu quy định công chức phải bồi thường thì khả năng tài chính của công chức khó đảm bảo, kéo theo đó là tính lo ngại của công chức trong thực thi công vụ, ảnh hưởng tiêu cực đến tính lành mạnh trong hoạt động của Nhà nước, nên nhà nước cũng phải có trách nhiệm. Có thể khái quát lý thuyết này theo sơ đồ sau:

                               

Lý thuyết trách nhiệm thay thế có một số ưu điểm sau: lý thuyết này trong chừng mực nhất định hài hòa với khái niệm truyền thống về trách nhiệm của pháp nhân. Tránh được những khái niệm còn gây tranh cãi trong lý thuyết trách nhiệm trực tiếp như hành vi bất hợp pháp của Nhà nước. Hơn nữa, nó có thể áp dụng như một sự chuyển hóa của khái niệm trách nhiệm bảo vệ công dân của Nhà nước trong Hiến pháp.

Bên cạnh những ưu điểm trên, lý thuyết trách nhiệm thay thế còn có những bất cập sau:

Một là, nếu áp dụng lý thuyết này thì có sự mâu thuẫn giữa thuyết trách nhiệm thay thế và trách nhiệm hiến định bảo vệ công dân của Nhà nước. Mâu thuẫn này được thể hiện khi công chức có hành vi sai thì công chức đó phải bồi thường thiệt hại. Trong khi đó, theo Hiến pháp, Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ công dân, vì thế để bảo vệ công dân thì Nhà nước thừa nhận trách nhiệm của công chức và phải trả tiền bồi thường thiệt hại. Nhưng sau đó, Nhà nước lại yêu cầu công chức bồi hoàn số tiền mình bỏ ra. Vậy nếu Nhà nước có trách nhiệm bảo vệ công dân thì tại sao Nhà nước lại không chịu trả tiền bồi thường cho công dân với tư cách là trách nhiệm tự thân, chưa nói công chức hoạt động công vụ vì lợi ích của Nhà nước.

Hai là, lý thuyết này hạn chế phạm vi bồi thường trong các trường hợp không xác định được công chức đã thực hiện hành vi sai. Thủ tục xem xét bồi thường phiền hà, phức tạp và thời gian kéo dài.

Ba là, lý thuyết trách nhiệm thay thế còn bị ảnh hưởng bởi lý thuyết vua không thể sai, Nhà nước không làm sai, không làm trái pháp luật.

Lý thuyết trách nhiệm thay thế hiện nay còn được áp dụng phổ biến ở các nước như Nhật Bản, Đức và một số nước theo hệ Common Law.

Theo ngôn ngữ tiếng Anh, bồi thường thiệt hại và đền bù tổn thất đều là Compensation. Tuy nhiên, ngôn ngữ của nhiều nước lại phân biệt rõ hai phạm trù này: Tiếng Nhật hiểu đền bù là biện pháp, cách thức để hỗ trợ cho những mất mát, thiếu hụt; còn bồi thường là một nghĩa vụ phải thực hiện để khắc phục một hậu quả do sự vi phạm gây ra. Còn theo ngôn ngữ tiếng Việt, thì bồi thường được hiểu là sự đền bù những tổn hại đã gây ra^[1], còn đền bù là trả lại tương xứng với giá trị[1],.

Trên cơ sở đó, có thể định nghĩa bồi thường nhà nước là việc bồi thường cho những người chịu thiệt hại do hành vi của Nhà nước hoặc của các cơ quan công quyền gây ra. Dưới góc độ khoa học pháp lý, việc phân biệt hai thuật ngữ trên kéo theo những hệ quả khác nhau. Bồi thường thiệt hại bao giờ cũng là hệ quả của một sự vi phạm nhất định, là một nghĩa vụ bắt buộc; còn đền bù chỉ là những hỗ trợ cho những mất mát cần thiết nào đó. Việc giải quyết những hệ quả này gắn chặt với hai loại trách nhiệm: trách nhiệm bồi thường thiệt hại và trách nhiệm đền bù tổn thất.

Loại trách nhiệm này chỉ xảy ra khi Nhà nước đã thực hiện một hành vi trái pháp luật và gây ra thiệt hại. Bởi Nhà nước với tư cách là chủ thể của quan hệ pháp luật này, vì thế, Nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình phải bồi thường thiệt hại và việc bồi thường là nghĩa vụ tự thân bắt buộc. Về nguyên tắc, Nhà nước phải bồi thường 100% số tiền cho người thiệt hại, Nhà nước không được đưa ra giới hạn về mức bồi thường. Nếu Nhà nước giới hạn mức bồi thường là vi phạm Hiến pháp. Tuy nhiên, trong một số trường hợp buộc Nhà nước phải giới hạn mức bồi thường thì Nhà nước phải có giải trình hợp lý và phải dựa trên cơ sở quyền lợi của cả hai bên trong trường hợp có thiệt hại xảy ra. Thủ tục giải quyết và áp dụng bồi thường là thủ tục dân sự.

Loại trách nhiệm này xảy ra khi Nhà nước đã thực hiện những hành vi hoàn toàn hợp pháp và vì lợi ích chung. Tuy vậy, những hành vi này của Nhà nước lại không thể tránh khỏi gây ra thiệt hại cho một số đối tượng nhất định. Mặc dù, những hành vi mà Nhà nước thực hiện là hoàn toàn đúng pháp luật và cũng rất cần thiết, nhưng từ phía người bị hại thì lợi ích của họ bị tổn thất. Cho nên, việc xem xét để đền bù một cách hợp lý, thỏa đáng cho người bị hại là việc làm cần thiết (không phải là nghĩa vụ bắt buộc) của Nhà nước.

Ví dụ Nhà nước thực hiện chương trình tiêm chủng quốc gia cho trẻ em. Khi đó, mọi hành vi của Nhà nước đều thực hiện đúng pháp luật, từ việc cung cấp thuốc đúng chủng loại và đảm bảo chất lượng đến việc tiêm đúng liều lượng mà vẫn gây ảnh hưởng đến sức khỏe, thậm chí đến tính mạng trẻ em, thì ở đây là trách nhiệm đền bù. Bởi lẽ Nhà nước hoàn toàn chưa làm gì sai trái. Về nguyên tắc, trong trách nhiệm đền bù thiệt hại, Nhà nước hoàn toàn có thể giới hạn mức đền bù thiệt hại. Nhà nước không có nghĩa vụ phải khắc phục tổn thất cho người bị thiệt hại. Chỉ khi nào Nhà nước cho rằng, việc khắc phục tổn thất cho người bị hại là hợp lý, cần thiết, mức độ đền bù bao nhiêu là phù hợp, thì khi đó, Nhà nước sẽ đền bù. Như vậy, có thể thấy rằng, đền bù tổn thất hoàn toàn phụ thuộc vào chính sách của Nhà nước. Thủ tục yêu cầu đền bù tổn thất là thủ tục hành chính chứ không phải thủ tục dân sự (phải thực hiện thủ tục khởi kiện) như bồi thường thiệt hại.

       Từ những phân tích trên, có thể tóm tắt những căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại, trách nhiệm đền bù tổn thất sau đây:

---