Một số vấn đề lý luận về pháp luật tình trạng khẩn cấp

21/06/2022

TS. TRƯƠNG HỒNG QUANG

Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp

TS. TRẦN VIẾT LONG

Trường Đại học Luật, Đại học Huế

THS. NGUYỄN TÀI PHƯƠNG

Vụ Địa phương 1, Văn phòng Trung ương Đảng.

Tóm tắt: Tình trạng khẩn cấp là tình trạng cho phép chính quyền dùng những biện pháp đặc biệt để đối phó với tình trạng đặc biệt. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả phân tích khái niệm, đặc điểm của pháp luật về tình trạng khẩn cấp và những vấn đề đặt ra đối với việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp.
Từ khóa: Giới hạn quyền, Hiến pháp, quyền hạn khẩn cấp, tạm đình chỉ quyền, tình trạng khẩn cấp.
Abstract: A state of emergency is a state that allows the government to take special measures to deal with a special situation. Within the scope of this article, the authors provide discussions of the concept and characteristics of the law on emergency and the problems posed to the formulation and improvement of the law on the state of emergency.
Keywords: Limitation of rights; Constitution; emergency powers; derogation of rights; state of emergency.
 TÌNH-TRẠNG-KHẨN-CẤP_3.jpg
1. Khát niệm pháp luật tình trạng khẩn cấp
Trước hết, tình trạng khẩn cấp - state of emergency (TTKC) hay còn được gọi là tình trạng đặc biệt là khái niệm được sử dụng ở nhiều quốc gia dưới mọi chế độ chính trị. Trước đây, khái niệm này biểu hiện tình trạng chiến tranh được luật pháp ở nhiều quốc gia quy định[1]. Theo thông lệ quốc tế, TTKC là một tình huống cho phép chính quyền có thể ban hành những chính sách, hoặc thực hiện những hành động mà thông thường không được phép thực hiện, nhân danh lợi ích công cộng[2].
Các lý do phổ biến nhất để ban bố TTKC gồm: chiến tranh, xâm lược, bất ổn, nổi loạn, thiên tai, mối đe dọa đối với độc lập quốc gia hoặc đối với hoạt động của cơ quan công quyền. Tuy nhiên, pháp luật nhiều quốc gia chỉ đưa ra điều kiện chung cho TTKC như: “hoàn cảnh bất thường”, “khủng hoảng quốc tế”, “tình huống khẩn cấp cụ thể”, hoặc “thời điểm chiến tranh”[3]. Tương tự, các mối đe dọa thường không được quy định một cách chi tiết, mà thể hiện thông qua cụm từ như: “đe dọa đối với trật tự hiến pháp”, “đe dọa nghiêm trọng và tức thời đối với trật tự công cộng” hoặc “đe dọa đối với toàn vẹn lãnh thổ và độc lập”[4].
Bên cạnh đó, quyền hạn khẩn cấp (emergency powers) là những đặc quyền đặc biệt mà chính phủ hoặc tổng thống có thể sử dụng trong các TTKC, bất thường (như chiến tranh, nổi loạn, tấn công khủng bố hoặc các mối đe dọa nghiêm trọng khác đối với nhà nước, thảm họa môi trường, tai nạn công nghiệp nghiêm trọng, đại dịch hoặc các tình huống tương tự đe dọa cuộc sống)[5]. Nhìn chung, TTKC yêu cầu, đòi hỏi hành động tập trung và dứt khoát, vì vậy, thẩm quyền liên quan đến tình trạng khẩn cấp được trao cho cơ quan hành pháp[6].
Trên cơ sở khái quát về TTKC và quyền hạn khẩn cấp, có thể hiểu pháp luật về TTKC là tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến TTKC (chủ thể, thủ tục quy định, ban bố, thi hành, hủy bỏ TTKC; thẩm quyền; nguyên tắc; biện pháp áp dụng; cơ chế giám sát và khắc phục hậu quả). Cũng như các lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật về TTKC cần có thiết chế thi hành pháp luật, đội ngũ nhân lực và hệ thống đào tạo nhân lực pháp luật cùng hệ thống thông tin pháp luật để bảo đảm thi hành trong thực tế. Thông thường, ở các nước, thẩm quyền liên quan đến tình trạng khẩn cấp được Hiến pháp quy định. Trong trường hợp Hiến pháp không quy định, cơ quan lập pháp sẽ ban hành luật xác định thẩm quyền này[7]. Ví dụ, Hiến pháp Hoa Kỳ không quy định về thẩm quyền liên quan đến TTKC. Vấn đề này được điều chỉnh bởi Luật TTKC quốc gia (the National Emergency Act). Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 quy định về thẩm quyền quy định, ban bố, bãi bỏ TTKC. Pháp lệnh về TTKC năm 2000 và một số luật khác có liên quan như Luật Quốc phòng, Luật An ninh mạng, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm... quy định quyền hạn cụ thể của các cơ quan nhà nước khi diễn ra TTKC.
2. Đặc điểm của pháp luật về tình trạng khẩn cấp
Pháp luật về TTKC là một lĩnh vực pháp luật chuyên ngành, vì vậy nó có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, pháp luật về TTKC có tính chất tổng hợp từ nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau (y tế, kinh doanh, an ninh trật tự xã hội, quốc phòng - an ninh…). Nhìn chung, các quy định của pháp luật về TTKC có quan hệ gần với luật hành chính. Bởi lẽ, các quy định này chủ yếu liên quan đến thủ tục, quy trình ban bố, thi hành, hủy bỏ TTKC. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về TTKC là các quan hệ xã hội phát sinh khi xuất hiện TTKC, trong đó, chủ yếu là mối quan hệ giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân.
Thứ hai, pháp luật về TTKC có hệ thống nguồn khá phong phú. Các quy định về TTKC được ghi nhận trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau từ Hiến pháp, luật và văn bản dưới luật. Về cơ bản, cần có một văn bản luật quy định các nguyên tắc, thủ tục chung khi ban bố, áp dụng TTKC. Các văn bản luật chuyên ngành sẽ quy định việc áp dụng TTKC trong từng lĩnh vực cụ thể khi quốc gia ban bố, thi hành TTKC. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, văn bản do cơ quan hành pháp ban hành đóng vai trò rất quan trọng, bởi lẽ, đây là văn bản được áp dụng trực tiếp để ứng phó với TTKC.
Thứ ba, pháp luật về TTKC bao gồm các nội dung sau đây:
- Nhóm quy phạm về chủ thể có thẩm quyền quy định, ban bố, thi hành, hủy bỏ TTKC;
- Nhóm quy phạm về thủ tục quy định, ban bố, hủy bỏ TTKC;
- Nhóm quy phạm về thẩm quyền cho các cơ quan nhà nước khi ban bố TTKC (hạn chế tạm thời/đình chỉ một số quyền hiến định, tập trung quyền lực tạm thời cho nhánh hành pháp với sự kiểm soát của cơ quan lập pháp, hoãn bầu cử…).
- Nhóm quy phạm về nguyên tắc chính quyền phải tuân thủ khi áp dụng TTKC;
- Nhóm quy phạm về các biện pháp được áp dụng trong TTKC (biện pháp liên quan đến an ninh, trật tự xã hội; biện pháp hạn chế tạm thời/tạm đình chỉ thực hiện quyền con người, quyền công dân; biện pháp bảo đảm quyền con người, quyền công dân…);
- Nhóm quy phạm về cơ chế giám sát và khắc phục hậu quả của việc áp dụng TTKC.
Thứ tư, pháp luật về TTKC quy định, xây dựng và bảo vệ một trật tự pháp luật về TTKC hợp lý, bảo đảm sự cân xứng/tương xứng giữa lợi ích công của nhà nước, xã hội và lợi ích tư của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Hệ thống pháp luật về TTKC là nhằm trù liệu các biện pháp bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong TTKC. Bởi vậy, pháp luật về TTKC liên quan rất nhiều đến vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong việc ban bố, áp dụng TTKC.
Thứ năm, ở những mức độ khác nhau, pháp luật về TTKC còn phản ánh mối quan hệ giữa pháp luật quốc gia và quốc tế trong lĩnh vực TTKC, phù hợp với xu hướng phát triển chung pháp luật quốc tế về TTKC, hướng tới những mục tiêu chung về TTKC trên thế giới. Pháp luật quốc gia về TTKC phải phù hợp với các điều ước quốc tế về TTKC, nhất là các điều ước quốc tế mà quốc gia là thành viên. Đối với vấn đề TTKC, cần quan tâm đến các quy định của pháp luật quốc tế về hạn chế/giới hạn quyền, tạm đình chỉ (thực hiện) quyền trong việc ban bố, áp dụng TTKC.
Thứ sáu, cũng như các lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật về TTKC cũng chịu sự ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố từ chính trị, kinh tế, xã hội, các tư tưởng nền tảng chi phối việc thiết kế hệ thống pháp luật, năng lực lập pháp, ý thức pháp luật, minh bạch thông tin…
- Thể chế chính trị có ảnh hưởng rất lớn đến pháp luật nói chung và pháp luật về TTKC nói riêng. Chính trị xác định ai nắm quyền lực nhà nước, trong đó quyền quan trọng nhất là làm luật. Có thể nói, thay đổi chính trị chính là thay đổi nhà làm luật, trong hầu hết các trường hợp, điều đó sẽ kéo theo sự thay đổi của pháp luật,[8] trong đó có pháp luật về TTKC.
- Trình độ phát triển kinh tế-xã hội cũng ảnh hưởng nhiều đến pháp luật nói chung và pháp luật về TTKC nói riêng. Việc hình thành, thay đổi, phát triển các mối quan hệ, vấn đề kinh tế, xã hội mới (ví dụ các trường hợp khẩn cấp mới xuất hiện…) dĩ nhiên phải được pháp luật về TTKC xem xét, bổ sung, thay đổi để điều chỉnh. Sự phát triển của khoa học, công nghệ góp phần tăng tính dự báo về các thiên tai, dịch bệnh… cũng có thể tạo cơ sở ngăn ngừa các trường hợp khẩn cấp. Trong những trường hợp đó, chính quyền sẽ hạn chế tối đa việc xem xét công bố, áp dụng TTKC nếu như các tác động xấu phần nào đã được khắc phục.
- Các yếu tố tư tưởng về vai trò của Nhà nước, pháp luật, yêu cầu thượng tôn pháp luật, bảo vệ quyền con người... luôn luôn chi phối đến việc thiết kế những lĩnh vực pháp luật rường cột trong hệ thống pháp luật. Đây là các yếu tố quan trọng, là cơ sở để hình thành, phát triển các quan hệ xã hội cơ bản. Nếu các tư tưởng nền tảng này không được minh định rõ về nội dung, luôn trong trạng thái động sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến pháp luật nói chung và pháp luật về TTKC nói riêng, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến giới hạn quyền, tạm đình chỉ quyền, quyền tuyệt đối, quyền tương đối hoặc cơ chế pháp lý về phản ứng chính sách trong trường hợp khẩn cấp. Bên cạnh đó, việc xác định rõ giới hạn (điểm dừng) của pháp luật cũng là một yếu tố tác động rõ nét đến việc thiết kế hệ thống pháp luật.[9] Đối với lĩnh vực TTKC, các văn bản pháp luật chỉ nên dừng lại ở quy định về tiêu chí, cách xác định, thủ tục, trình tự ban bố, áp dụng, bãi bỏ TTKC, cơ chế giám sát, khắc phục hậu quả của việc áp dụng TTKC… còn quyết định công bố, áp dụng, bãi bỏ nên được thể hiện thông qua một quyết định hành chính của cơ quan hành pháp để bảo đảm tính ứng phó nhanh nhạy trong trường hợp khẩn cấp.
- Năng lực lập pháp ảnh hưởng đến chất lượng pháp luật về TTKC. Năng lực lập pháp tốt với sản phẩm là các văn bản luật tốt sẽ góp phần tạo cơ sở để bảo đảm chất lượng của pháp luật về TTKC. Năng lực đó được thể hiện khi tham gia xây dựng chương trình lập pháp, trình dự án luật (nếu có), tham gia thẩm định, thẩm tra, xem xét, thảo luận, trình dự án luật và thông qua dự án luật đó. Năng lực xây dựng chính sách pháp luật (chính sách điều chỉnh của pháp luật) cần sự chính xác, phù hợp và kỹ thuật lập pháp cần phải ưu việt.[10] Điều này thực sự cần thiết khi pháp luật về TTKC liên quan đến nhiều lĩnh vực chuyên môn khác nhau (hành chính, kinh tế, y tế, lao động, an ninh, trật tự xã hội…).
- Minh bạch thông tin về văn bản pháp luật, quyết định liên quan đến TTKC là rất cần thiết. Điều này sẽ giúp người dân, tổ chức nắm được các quy định, thông tin về quyết định để từ đó có biện pháp ứng phó kịp thời, giảm rủi ro và giảm thiệt hại do việc áp dụng TTKC…
- Ý thức pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền xây dựng và thi hành pháp luật về TTKC. Trong đó, ý thức thi hành pháp luật về TTKC rất quan trọng bởi việc thi hành pháp luật được diễn ra trong những trường hợp khẩn cấp, cần sự nhanh nhạy và đôi khi một số quyền, lợi ích của người dân bị hạn chế, đình chỉ tạm thời. Do vậy, yếu tố truyền thông đóng vai trò quan trọng để góp phần nâng cao ý thức pháp luật của các chủ thể có liên quan trong việc áp dụng TTKC.
3. Những vấn đề đặt ra đối với việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp
Với những đặc điểm nêu trên, khi xây dựng, hoàn thiện pháp luật về TTKC cần chú ý một số vấn đề sau đây:
Thứ nhất,Hiến pháp cần quy định rõ vấn đề giới hạn quyền và tạm đình chỉ quyền đối với quyền tuyệt đối, quyền tương đối.
Trong pháp luật quốc tế (Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền năm 1948 - UDHR, Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 - ICCPR…) bên cạnh vấn đề giới hạn quyền (limitation of rights) còn có trường hợp tạm đình chỉ quyền (derogation of rights).
Giới hạn quyền là quy định được ghi nhận trong UDHR và một số điều ước quốc tế về quyền con người mà bản chất của nó là cho phép các quốc gia thành viên áp đặt một số điều kiện với việc thực hiện/thụ hưởng một số quyền con người nhất định. Có thể hiểu hạn chế quyền là việc hiến pháp hoặc một văn bản pháp luật khác của quốc gia có điều khoản hạn chế (limitation clause) cho phép giới hạn áp dụng một quyền, tự do cá nhân trong một mức độ nhất định, nhằm cân bằng giữa quyền, tự do cá nhân đó với lợi ích chính đáng, hợp lý của cộng đồng và quyền, tự do của cá nhân khác.
Trong khi đó, khi đối mặt với những TTKC đe dọa sự sống còn của đất nước, quốc gia có thể tạm đình chỉ (hay tạm dừng) việc thực hiện một số quyền con người trong một thời gian nhất định, được thể hiện qua việc áp dụng những biện pháp tạm đình chỉ như: thiết quân luật (ở một khu vực, địa phương, hay trên cả nước), cấm biểu tình, cấm hội họp đông người, cấm hoặc hạn chế hoạt động của một số cơ quan thông tin đại chúng, cấm đi lại, ra vào một khu vực hoặc xuất nhập cảnh, cấm tổ chức các hoạt động tôn giáo… Tuy nhiên, để áp dụng những biện pháp tạm đình chỉ nêu trên cần đáp ứng một số điều kiện nhất định.[11] Những biện pháp áp dụng phải mang tính chất bắt buộc như là phương thức cuối cùng mà việc áp dụng những biện pháp (khắc phục) bình thường khác sẽ không mang lại kết quả, và phải có tính tương xứng (hay tính hợp lý) giữa sự hạn chế các quyền và yêu cầu thực tế. Những biện pháp áp dụng phải mang tính chất ngoại lệ và tạm thời, chỉ trong thời gian nhất định khi có mối đe đọa thực sự và cấp thiết đối với quốc gia.[12] Mối đe dọa đó phải tác động đến toàn bộ quốc gia và thực sự ảnh hưởng đến đời sống bình thường của dân chúng mà việc áp dụng các biện pháp khắc phục bình thường sẽ không mang lại kết quả.
Giới hạn quyền không đồng nhất với tạm đình chỉ quyền. Như đã nêu, bản chất của giới hạn quyền là sự giới hạn phạm vi áp dụng của quyền để cân bằng giữa lợi ích của cá nhân và của cộng đồng, vì thế nó được áp dụng trong mọi hoàn cảnh với những điều kiện nhất định. Trong khi đó, tạm đình chỉ quyền là việc bổ sung sự hạn chế quyền một cách tạm thời bằng cách tạm dừng thực hiện/bảo đảm một số quyền trong một khoảng thời gian nhất định khi công bố TTKC.[13] Về cơ bản, tạm đình chỉ quyền có thể là một trường hợp đặc biệt của giới hạn quyền nhưng không đồng nhất với giới hạn quyền.
Cũng theo pháp luật quốc tế, không phải quyền nào cũng có thể bị giới hạn hay tạm đình chỉ. Quan điểm được chấp nhận rộng rãi là phần lớn các quyền con người mang tính tương đối (relative right) nên có thể bị hạn chế.[14] Ngoài những quyền tuyệt đối, các quyền còn lại đều có thể bị giới hạn/tạm đình chỉ ở những mức độ khác nhau. Ví dụ, quyền theo điều 6, 7, 8 (các khoản 1 và 2), 11, 15, 16 và 18 của ICCPR năm 1966 không được tạm đình chỉ trong bất cứ trường hợp nào.
Với những quy định như vậy, kết hợp với việc một quốc gia là thành viên của các điều ước quốc tế về quyền con người nêu trên, Hiến pháp phải phân định rõ hệ thống các quyền tuyệt đối, quyền tương đối và việc giới hạn, tạm đình chỉ quyền đối với các quyền tương đối. Nếu Hiến pháp chưa quy định rõ vấn đề tạm đình chỉ quyền thì có thể xem nó là một trường hợp đặc biệt của giới hạn quyền và cần được quy định rõ trong các luật của quốc hội/nghị viện cũng như các văn bản của cơ quan hành pháp khi ứng phó với các tác động của TTKC.
Thứ hai, TTKC là tình trạng bất thường, không thể chỉ lấy các quy định của pháp luật bình thường để điều hành và quản lý, cũng như người dân không thể thực hiện quyền và tự do của mình theo quy định của pháp luật[15]. Tình trạng đó đòi hỏi phải có sự ứng xử nhanh, nên như đã nêu, pháp luật các quốc gia thường ưu tiên cho người đứng đầu hành pháp - hành pháp thực quyền. Các văn bản pháp luật thông thường của quốc hội/nghị viện chỉ quy định tiêu chuẩn, nguyên tắc, điều kiện, thủ tục liên quan đến xác định TTKC. Trong khi đó, các văn bản của cơ quan hành pháp được ban hành trực tiếp, mang tính ứng phó đối với TTKC cụ thể (công bố, áp dụng, bãi bỏ) và phải dựa trên các quy định chung, tiêu chuẩn chung đã có trước đó. Có thể thấy, tương ứng với mỗi giai đoạn thì thẩm quyền sẽ tập trung cho một/chủ thể nhất định nhưng không thể có sự độc lập hoàn toàn.
Thứ ba, pháp luật phải phân biệt TTKC với tình trạng giới nghiêm[16]. Mặc dù hai tình trạng này có đặc điểm tương đồng là trong những tình huống cấp thiết, chính quyền có thể hạn chế hay thậm chí đình chỉ áp dụng một số quyền tự do của công dân. Tuy nhiên, điểm khác biệt của tình trạng giới nghiêm là: (i) giao phó quyền trị an cho viên chức quân sự; (ii) nới rộng tất cả quyền trị an và thừa nhận thẩm quyền của toà án quân sự để xét xử những vi phạm không có tính cách quân sự và cả những vi phạm của thường dân. Do đó, có thể xem tình trạng giới nghiêm là một giải pháp mang tính thái cực. Còn TTKC là giải pháp mang tính ôn hoà - trung gian giữa tình trạng bình thường và tình trạng giới nghiêm, nó tăng cường phương tiện pháp lý cho các nhân viên và cơ quan hành pháp (dân sự) để đối phó với tình huống nguy cơ khẩn cấp.
Thứ tư, pháp luật cần thiết kế cơ chế ứng phó khẩn cấp cũng như yêu cầu người dân phải tạm đình chỉ một số quyền lợi của mình. Điều đó xuất phát từ yêu cầu của TTKC là một tình huống vượt quá khả năng ứng phó thông thường của chính quyền, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng đến đời sống con người và các hoạt động kinh tế - xã hội. Theo một nghiên cứu gần đây, ví dụ, trong tình trạng dịch bệnh, nhà nước cần hệ thống hóa và phân loại các biện pháp chống dịch theo hai tiêu chí:[17]
(i) Tiêu chí tính chất: một số biện pháp chống dịch chỉ được áp dụng trong TTKC như: trưng mua, trưng dụng tài sản có bồi thường, trưng dụng đất. Các biện pháp này hạn chế ở mức độ cao các quyền con người, quyền công dân cơ bản nên chỉ có thể được áp dụng trong những tình huống cấp bách, ngặt nghèo nhất và cũng đòi hỏi những thủ tục pháp lý cao hơn các biện pháp chống dịch thông thường.
(ii) Tiêu chí mức độ: một số biện pháp chống dịch chỉ được áp dụng trên quy mô lớn, phạm vi rộng, thời gian dài khi TTKC đã được ban bố. Nói cách khác, một biện pháp chống dịch có thể được mở rộng phạm vi áp dụng về đối tượng, không gian, thời gian, khi có TTKC. Ví dụ, chính quyền chỉ được thực hiện cách ly, phong tỏa, vệ sinh, diệt trùng, tẩy uế trên phạm vi trên quy mô toàn bộ quận, huyện trong TTKC, còn trong tình huống có dịch thông thường, chỉ có thể thực hiện các biện pháp nói trên ở quy mô xã, phường, thị trấn. Hoặc trong tình huống dịch bệnh thông thường, chính quyền có thể áp dụng các biện pháp hạn chế một phần hoạt động đi lại trong một khoảng thời gian nhất định (không gia hạn) còn trong TTKC về dịch bệnh, có thể cấm hoàn toàn việc đi lại, đình chỉ hoạt động các cơ sở sản xuất kinh doanh (trừ những trường hợp khẩn cấp) trong một khoảng thời gian nhất định (và có thể gia hạn).
Trên cơ sở phân loại theo những tiêu chí nêu trên, có thể hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động chống dịch, hình thành hệ thống các biện pháp chống dịch hoàn chỉnh, có độ rộng và chiều sâu; có dư địa chính sách cho các biện pháp chống dịch thông thường và các biện pháp chống dịch đặc biệt trong TTKC về dịch.
Thứ năm, pháp luật cần phải định rõ: (i) Chủ thể nào có quyền tuyên bố TTKC? (ii) Trong những trường hợp nào? (iii) TTKC có thể thiết lập ở những vùng nào và sẽ được áp dụng trong vùng nào?[18]
Ở vấn đề thứ nhất, mặc dù pháp luật ở nhiều nước có quy định khác nhau, nhưng thông lệ chung cho thấy, quyền thiết lập TTKC là đặc quyền của hành pháp mà mục đích không ngoài việc bảo vệ sự chính đáng của nhà nước và sự liên tục của quốc gia. Trên phương diện (pháp lý) lý thuyết, lập pháp là một cơ quan thảo luận, còn hành pháp là một cơ quan hành động. Do đó, khi sự sinh tồn của quốc gia lâm nguy, thì cơ quan hành động chiếm một địa vị ưu tiên. Trên phương diện thực tiễn, đặc quyền của hành pháp là một thực tế, cho phép nó có thể áp dụng tất cả những gì nhằm giúp bảo vệ sự sinh tồn của quốc gia và vãn hồi an ninh trật tự.
Ở vấn đề thứ hai, quy định trong hiến pháp, pháp luật của hầu hết các quốc gia về thế nào là TTKC hay điều kiện để có thể tuyên bố TTKC thường không rõ ràng, có tính mập mờ và rộng rãi. Một nguyên nhân của thực tế này là bởi TTKC là tình huống bất thường, bất ngờ và tựu trung của rất nhiều sự kiện, nên khó có thể định nghĩa được rõ ràng. Do đó, trong một quốc gia dân chủ, chính quyền (được chấp nhận) có một quyền tuỳ nghi nhất định trong việc xác định trường hợp khẩn cấp. Tuy nhiên, chính quyền bị kiểm soát bởi dư luận và lập pháp khi bàn luận về vấn đề có hay không TTKC, dự luật ủy quyền về TTKC và hành vi của hành pháp có phù hợp hay không với tinh thần của hiến pháp.
Ở vấn đề thứ ba, chính quyền có thể tuyên bố tình TTKC trên toàn lãnh thổ, hoặc trong một hay nhiều vùng (khu vực). Nhưng điều cần nhấn mạnh là, tuyên bố TTKC trên toàn lãnh thổ không có nghĩa là TTKC sẽ được áp dụng trên toàn lãnh thổ.
Thứ sáu,pháp luật cần phải quy định rõ những nguyên tắc mà chính quyền phải tuân thủ khi áp dụng TTKC. Chẳng hạn, việc quyết định TTKC phải căn cứ dựa trên ba nguyên tắc: thích đáng, tất yếu cân bằng. Nguyên tắc thích đáng có nghĩa các biện pháp sử dụng phải đạt được mục tiêu bảo vệ sự sống còn của quốc gia. Nguyên tắc tất yếu (hay nguyên tắc xâm hại tối thiểu) chỉ quốc gia hành sử quyền lực trong TTKC chỉ đưa ra những hạn chế (hay giới hạn) quyền lợi của công dân ở mức thấp nhất (có thể), trong khi không trái ngược hoặc làm suy yếu mục đích thực thi TTKC của quốc gia. Nguyên tắc cân bằng nghĩa là mặc dù việc hành sử quyền về TTKC là cần thiết nhằm bảo vệ sự sống còn của quốc gia, tuy nhiên nó cũng không được hạn chế quá mức hay không thích đáng đối với quyền lợi cơ bản của công dân, mà cần phải có một mức độ thích hợp nhất định. Cần quy định những nguyên tắc và tiêu chuẩn nhân quyền tối thiểu cần bảo vệ trong thời gian TTKC như: phải tôn trọng và bảo vệ nhân phẩm cá nhân, không phân biệt đối xử…[19]
Thứ bảy,thiết lập cơ chế giám sát và khắc phục hậu quả. Trong một quốc gia dân chủ, rõ ràng chính quyền cần có một quyền tuỳ nghi nhất định. Tuy nhiên, quyền tuỳ nghi phải được giám sát để tránh bị lạm dụng. Khi đối mặt với những TTKC, chính quyền có một quyền tuỳ nghi là có thể áp dụng các biện pháp cần thiết, thậm chí là hạn chế hoặc đình chỉ việc áp dụng pháp luật, để bảo vệ sự sống còn của quốc gia và khôi phục trạng thái bình thường của xã hội. Tuy nhiên, để tránh sự tuỳ tiện và lạm dụng, trong một khoảng thời gian nhất định sau khi tuyên bố TTKC, cơ quan lập pháp phải được triệu tập để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định này (đây được xem là “chốt hãm” quyền lực). Ngoài ra, trong thời gian TTKC, bởi chính phủ hành pháp có quyền đưa ra những biện pháp nào xét thấy cần thiết, bao gồm biện pháp giới hạn quyền con người. Do đó, trên lý thuyết, việc xem xét lại của cơ quan lập pháp cũng phù hợp với nguyên tắc là các giới hạn đối với quyền con người phải do lập pháp đặt ra.
Trong thời gian TTKC, rất dễ xảy ra việc lạm dụng quyền lực và nảy sinh những xung đột trong xã hội. Bởi vậy, cần phải kiện toàn cơ chế khắc phục hậu quả, đặc biệt là cơ chế khiếu nại hành chính và cơ chế tư pháp.
Thứ tám, pháp luật về TTKC cần thống nhất, đơn nghĩa, rõ ràng và chặt chẽ. Đây là một số yêu cầu của pháp luật nói chung và càng quan trọng hơn đối với pháp luật về TTKC - được áp dụng trong những tình huống bất thường, khẩn cấp nên cần bảo đảm cơ sở để có sự ứng phó, áp dụng nhanh nhạy.
Bên cạnh đó, TTKC không chỉ là một sự kiện pháp lý mà còn gây ra những ảnh hưởng về chính trị và truyền thông trong dư luận nhân dân. Công bố TTKC, ví dụ như về dịch bệnh có thể dẫn đến những phản ứng tiêu cực của người dân, như ồ ạt rời khỏi vùng dịch, mua gom, đầu cơ, tích trữ hàng hóa… Do đó, việc tổ chức truyền thông, giải trình về các quyết định của chính quyền, đặc biệt làm rõ về sự cần thiết của việc áp dụng TTKC trong mối quan hệ với quyền lợi, lợi ích của các tổ chức, cá nhân trong xã hội là điều rất cần thiết. Cần có sự công khai, minh bạch trong mọi quyết định liên quan đến TTKC và thông báo đến người dân một cách nhanh chóng, chính xác, kịp thời thông qua các kênh thông tin chính thức. Đây là những yếu tố cần cân nhắc khi xây dựng pháp luật, ban hành các quyết định về TTKC./. 
 
 

 


[1] Nguyễn Đăng Dung (2020), “Tình trạng khẩn cấp theo quy định của Hiến pháp và Công ước”, Nghiên cứu lập pháp, số 18, tr. 09-14.
[2] Lương Lê Minh (2020), “Thực trạng pháp luật Việt Nam trước khả năng ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch Covid-19”, https://vietnamfinance.vn/thuc-trang-phap-luat-viet-nam-truoc-kha-nang-ban-bo-tinh-trang-khan-cap-ve-dich-covid-19-20180504224236897.htm, truy cập ngày 10/01/2022.
[3] Ana Chakee (2009), “Securing Democracy? A Comparative Analysis of Emergency Powers in Europe”, Policy Paper - No 30, Genever Centre for the Democratic Control of Armed Forces (DCAF).
[4] Dang Minh Tuan (2020), Emergency Powers, Human Rights and Rule of Law, “Law on the State of Emergency”, Online Conference.
[5] Ana Chakee (2009), “Securing Democracy? A Comparative Analysis of Emergency Powers in Europe”, tlđd.
[6] Elliot Bulmer (2018), “Emergency Powers”, International IDEA Constitution-Building Primer 18, International IDEA <http://aceproject.org/ero-en/emergency-powers-international-idea-2018>.
[7] Elliot Bulmer (2018), “Emergency Powers”, tlđd.
[8] Miror Cerar (2009), “The Relationship Between Law and Politics”, Annual Survey of International & Comparative Law, Vol. 15: Iss. 1, Article 3, pp. 19-41.
[9] Trương Hồng Quang (2020), “Giới hạn của pháp luật và thực tiễn tại Việt Nam”, Luật học, số 8, tr. 3-14, 28.
[10] Nguyễn Văn Cương và cộng sự (2021), Tính ổn định của pháp luật - Nhận thức, thực tiễn và giải pháp đổi mới, sách chuyên khảo, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, tr. 45.
[11] Điều 4 ICCPR năm 1966: biện pháp áp dụng phải thực sự xuất phát từ tình huống khẩn cấp, do tình hình bắt buộc phải làm để cứu vãn sự sống còn của quốc gia; biện pháp áp dụng không được trái với những nghĩa vụ khác xuất phát từ pháp luật quốc tế, đặc biệt không được mang tính chất phân biệt đối xử; không áp dụng với các quyền không thể bị tạm đình chỉ (nonderogatable rights); tình trạng khẩn cấp, biện pháp hạn chế và thời gian dự định áp dụng phải được thông báo (hay tuyên bố) một cách chính thức.
[12] Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nguyễn Đăng Dung, Vũ Công Giao, Lã Khánh Tùng và cộng sự (2011), Giáo trình Lý luận và pháp luật về quyền con người (dùng cho hệ cử nhân), tái bản lần thứ nhất có sửa đổi, bổ sung, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr. 73.
[13] Trương Hồng Quang (2021), “Thực tiễn thi hành nguyên tắc hạn chế quyền con người, quyền công dân của Hiến pháp năm 2013”, Luật học, số 5, tr. 49-62.
[14] Jack Donnelly (2007), “The Relative Universality of Human Rights”, Human Rights Quarterly, Vol. 29, No. 2, May, pp. 281-306.
[15] Nguyễn Đăng Dung (2020), “Tình trạng khẩn cấp theo quy định của Hiến pháp và Công ước”, tlđd.
[16] Nguyen Minh Tam (2020), Chinese Laws on Protecting Human Rights in State of Emergency and Experiences for Vietnam, “Law on the State of Emergency”, Online Conference.
[17] Lương Lê Minh (2020), “Thực trạng pháp luật Việt Nam trước khả năng ban bố tình trạng khẩn cấp về dịch Covid-19”, tlđd.
[18] Nguyen Minh Tam (2020), Chinese Laws on Protecting Human Rights in State of Emergency and Experiences for Vietnam, tlđd.
[19] Nguyen Minh Tam (2020), Chinese Laws on Protecting Human Rights in State of Emergency and Experiences for Vietnam, tlđd.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 08 (456), tháng 04/2022.)


Ý kiến bạn đọc