Theo Từ điển Oxford, “lobby” có nghĩa chỉ hành lang ở Nghị viện, nơi mà các nghị sĩ có thể gặp gỡ công chúng, đồng thời cũng có nghĩa chỉ một nhóm người nào đang cố gắng gây ảnh hưởng đến những nhà lập pháp hay các quan chức chính quyền khác để họ ủng hộ hay phản đối một vấn đề cụ thể[1]. Ngày nay, vận động hành lang (lobbying) được hiểu là bất kỳ hình thức giao tiếp trực tiếp hay gián tiếp với các quan chức, cơ quan nhà nước nhằm mục đích thuyết phục, gây ảnh hưởng và tác động đến việc việc ra quyết định về chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch hoặc một vấn đề nào đó vì lợi ích của cộng đồng, các nhóm lợi ích hoặc của cá nhân.

Ở Việt Nam, vận động hành lang thường được đồng nhất với vận động chính sách công[2]. Tuy vậy, dù có sự giao thoa, hai khái niệm này có những điểm khác biệt cơ bản.

Vận động chính sách công hay vận động chính sách được hiểu là việc tác động để giải quyết một vấn đề khó khăn, mâu thuẫn hoặc cản trở sự phát triển về kinh tế-chính trị-xã hội của một quốc gia[3]. Ba hình thức vận động chính sách truyền thống bao gồm: kiện tụng, vận động hành lang và giáo dục công chúng. Ngoài ra, còn có nhiều hoạt động vận động chính sách khác như nâng cao năng lực, xây dựng quan hệ, thiết lập mạng lưới, phát triển năng lực lãnh đạo. Như vậy, vận động hành lang là chỉ một hình thức của vận động chính sách. Khác với các hình thức vận động chính sách khác, vận động hành lang nhằm ảnh hưởng một chính sách cụ thể và thông qua việc giao tiếp (communication)[4] với các cơ quan, người có thẩm quyền. Vận động hành lang là hoạt động vì lợi ích gắn liền với sự hiện diện và vai trò của các nhóm lợi ích. Do có sự giao tiếp với chính quyền và vì lợi ích, vận động hành lang dễ bị bóp méo, biến tướng thành hối lộ, tham nhũng chính sách. Chính vì vậy, vận động hành lang hay bị cho là hành vi “hối lộ hợp pháp”.

Vận động hành lang và hối lộ là hai khái niệm khác nhau về bản chất, dù vậy trên thực tế ranh giới giữa vận động hành lang và các hành vi hối lộ, tham nhũng là rất mong manh[5]. Hối lộ là nỗ lực mua chuộc quyền lực, trả tiền để mua chính sách; trong khi đó, vận động hành lang là nỗ lực ảnh hưởng quyền lực thông qua quá trình trao đổi, thuyết phục để tác động đến việc hoạch định chính sách. Vận động hành lang được thực hiện thông qua hoạt động của những người vận động hành lang đóng góp cho chính quyền; trong đó, đóng góp chính, quan trọng và ý nghĩa nhất là việc cung cấp thông tin cho chính quyền. Nói cách khác, những người vận động hành lang là những người cung cấp thông tin. Bên cạnh đó, vận động hành lang có thể bao gồm đóng góp tài chính nhằm ảnh hưởng người ra quyết định, nhưng người vận động hành lang không được đưa trực tiếp cho các quan chức, mà thông qua các đóng góp cho tranh cử, các dự án, quỹ từ thiện hoặc các hoạt động, chính sách ưu tiên của chính quyền/chính trị gia. Đóng góp tài chính được quy định rất chặt chẽ, dựa trên nguyên tắc về sự giới hạn mức, hình thức đóng góp, công khai, minh bạch.

Khác với hối lộ, vận động hành lang là hoạt động hợp pháp có nhiều ý nghĩa, giá trị trong một xã hội dân chủ, trong khi đó, hối lộ là hành vi tha hóa, vi phạm pháp luật gây nhiều hệ lụy, tác động tiêu cực cho xã hôi. Vì thế, hội lộ là bất hợp pháp, không được thừa nhận.

Sự tồn tại và phát triển của vận động hành lang có tính khách quan xuất phát từ những lý do sau đây:

- Sự hình thành các tổ chức, nhóm lợi ích khác nhau và nhu cầu tham gia, phản ánh các lợi ích đó trong xây dựng và hoạch định các chính sách.

 - Sự ghi nhận và vai trò ngày càng tăng của hình thức người dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội.

- Nhu cầu kết nối, hợp tác giữa Nhà nước và người dân nhằm đảm bảo tốt nhất cho việc xây dựng và ban hành chính sách.

- Các quyền con người cơ bản bao gồm quyền tự do ngôn luận, quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hôi; quyền giám sát, phản biện, đóng góp ý kiến, quyền hội họp.

Vận động hành lang đóng vai trò quan trọng với Nhà nước, người dân và xã hội nói chung[6].

- Đối với Nhà nước, vận động hành lang là kênh để Nhà nước nắm bắt nhu cầu, nguyện vọng của người dân, từ đó đưa ra các chính sách phù hợp, đáp ứng các nhu cầu, nguyện vọng đó, làm tăng hiệu lực, hiệu quả của phúc lợi xã hội. Vận động hành lang cũng cung cấp và bổ sung thông tin từ nhiều cách tiếp cận, quan điểm, giá trị góp phần khắc phục bất đối cân xứng về thông tin, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của chính sách.

- Đối với người dân, vận động hành lang là kênh để các cá nhân, tổ chức trong xã hội có thể truyền tải được ý chí, nguyện vọng của mình đến các cơ quan chính quyền, đạt được và/hay bảo vệ được các lợi ích chính đáng của mình. Đồng thời, vận động hành lang là kênh để người dân và xã hội giám sát đối với quá trình xây dựng và ban hành chính sách công; góp phần phòng, chống tham nhũng.

- Đối với xã hội, vận động hành lang góp phần củng cố và mở rộng dân chủ.

Dù có nhiều giá trị như vậy, vận động hành lang nếu không được quy định đầy đủ và phù hợp sẽ gây ra những tác động tiêu cực, hệ lụy cho xã hội, đặc biệt là tình trạng tham nhũng, tham ô và chạy chính sách.

Mặc dù có vị trí, vai trò tích cực trong xã hội dân chủ, nhưng nếu khung khổ pháp luật thiếu hoàn chỉnh và việc thực thi không nghiêm, vận động hành lang rất dễ bị biến tướng trở thành hành vi hối lộ, tham nhũng, “chạy chính sách”,  gây tổn hại đến lợi ích chính đáng của các nhóm yếu thế, làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội.

Một trong những lý do khiến cho vận động hành lang dễ bị biến tướng tiêu cực là vì hoạt động này đòi hỏi phải có sự tiếp xúc, tác động tới những cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan hoạch định chính sách. Để vận động hành lang không bị biến tướng, lũng đoạn chính trường cần xây dựng một khung pháp lý toàn diện, chặt chẽ cho hoạt động này[7].

Việc xây dựng khung pháp lý cho vận động hành lang sẽ thúc đẩy sự công khai, liêm chính, tạo ra cơ chế thực thi, giám sát hiệu lực, hiệu quả; quyền tiếp cận bình đẳng trong vận động hành lang, góp phần giảm thiểu các tác động tiêu cực của vận động hành lang ngầm, không chính thức gây ảnh hưởng tiêu cực tới việc hoạch định chính sách. Như vậy, pháp luật về vận động hành lang sẽ góp phần phòng, chống tham nhũng, chứ không phải là “hợp pháp hóa” hối lộ, tham nhũng chính sách.

Một số nước như Hoa Kỳ[8], Anh Quốc, Pháp, Ireland, Balan, Slevenia, Scotland, Đức, Australia, Canada, Israel và Đài Loan ban hành văn bản luật riêng điều chỉnh vận động hành lang. Một số nước điều chỉnh hoạt động vận động hành lang bằng các quy tắc, quy chế của nghị viện áp dụng đối với vận động hành lang trong hoạt động của nghị viện[9]. Trong khi đó, ở một số quốc gia, vận động hành lang được điều chỉnh bởi các văn bản luật khác nhau như luật công chức, luật hình sự, luật phòng, chống tham nhũng, các luật tổ chức...

Cùng với việc ban hành quy định điều chỉnh hoạt động vận động hành lang, hoạt động cải cách khung pháp luật về vận động hành lang đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự minh bạch, liêm chính, góp phần quan trọng trong phòng, chống tham nhũng chính sách. Năm 2015, Hàn Quốc đã ban hành Luật Chống hối lộ và Gây ảnh hưởng bất hợp pháp[10]. Nhu cầu thúc đẩy việc ban hành văn bản luật này là tình trạng tham nhũng ở Hàn Quốc liên tục diễn ra, những lỗ hỏng pháp lý tồn tại trong việc kiểm soát tham nhũng và mức độ liêm chính bị đánh giá thấp hơn so với tiêu chí đánh giá của quốc tế. Chỉ sau 5 năm áp dụng, văn bản luật này đã góp phần quan trọng trong phòng, chống tham nhũng tham nhũng ở Hàn Quốc[11]. Ở Đức, ngày 25/3/2021, Quốc hội liên bang thông qua Luật đăng ký vận động hành lang[12]. Việc ban hành văn bản luật này nhằm mục đích điều chỉnh, kiểm soát tốt hơn hoạt động vận động hành lang diễn ra ở Quốc hội liên bang và Chính phủ liên bang. Trước đó, vận động hành lang chỉ được điều chỉnh bởi Bộ quy tắc về Thủ tục của các bộ liên bang và một số văn bản luật như: Bộ luật Hình sự, Luật Công vụ[13]. Trong khi đó, ở Hoa Kỳ, mỗi lần ban hành, sửa đổi luật về vận động hành lang đều có nguồn gốc từ một vụ bê bối trong vận động hành lang dẫn đến nhu cầu phải kiểm soát tốt hơn đối với các sai phạm trong hoạt động vận động hành lang. Năm 1995, Luật Công khai vận động hành lang (LDA) được ban hành thay thế Luật Vận động hành lang năm 1946 do nhu cầu cấp thiết từ vụ bê bối của Công ty Wedtech, doanh nghiệp đã thuê rất nhiều nhà vận động hành lang, bao gồm cả các cựu nghị sĩ Quốc hội, để giành được nhiều hợp đồng béo bở từ Chính phủ[14]. LDA đã thiết lập cơ chế đăng ký, công khai hóa thông tin về vận động hành lang một cách toàn diện hơn, với phạm vi điều chỉnh rộng hơn, quy định rõ ràng hơn về chủ thể phải đăng ký và nội dung đăng ký. Năm 2007, Luật về Lãnh đạo trung thực và Chính phủ mở được ban hành, sau vụ bê bối lớn của nhà vận động hành lang Jack Abramoff, người bị kết án 48 tháng tù và bồi thường hơn 23 triệu USD cho các nạn nhân về tội lừa đảo, hối lộ và các sai phạm khác trong quá trình hoạt động vận động hành lang[15]. Thực tiễn cho thấy, Hoa Kỳ đã liên tục sửa đổi, hoàn thiện pháp luật về vận động hành lang trong những thập kỷ gần đây để quy định chặt chẽ, rõ ràng hơn để đạt tối đa mục tiêu minh bạch hóa hoạt động vận động hành lang[16].

Một nghiên cứu cho thấy[17], mặc dù chỉ một số nước ban hành văn bản luật điều chỉnh vận động hành lang và chủ yếu được ban hành trong hơn 10 năm trở lại đây, nhưng đây là một xu thế mới và đang được cổ vũ. Tuy nhiên, nhiều nước vẫn sử dụng văn bản dưới luật điều chỉnh hoạt động vận động chính sách.

Nếu như các nước phát triển rất coi trọng xây dựng, hoàn thiện khung pháp luật về vận động hành lang, các nước chuyển đổi và đang phát triển, còn thiếu khuôn khổ pháp lý cho hoạt động này. Điều này dẫn đến tình trạng thiếu minh bạch, tình trạng lợi ích nhóm trong vận động chính sách. Tuy nhiên, nhiều nước đang nhận thấy nhu cầu của việc ghi nhận một cách chính thức về hoạt động vận động chính sách và coi đó là một yêu cầu cần thiết để đảm bảo sự minh bạch, khách quan của vận động chính sách, đồng thời nâng cao hơn hiệu quả của vận động chính sách, đặc biệt trong cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng[18]. 

Mục đích và nội dung cơ bản của pháp luật điều chỉnh vận động hành lang là vấn đề bảo đảm sự công khai, minh bạch và liêm chính trong hoạt động của những cá nhân, tổ chức tiến hành, tham gia vận động hành lang. Mặc dù vai trò tích cực của vận động hành lang là không thể phủ nhận, nhưng vì mục đích thật sự của hoạt động này là nhằm có được lợi ích từ các chính sách hoặc giành được những hợp đồng, dự án có giá trị của nhà nước cho người thụ hưởng, là đại diện của các doanh nghiệp, các nhóm lợi ích khác nhau[19]. Điều này dẫn đến sự cạnh tranh khốc liệt mà hệ quả là có thể bóp méo hoặc gây áp lực tới quá trình quyết định chính sách công khiến cho chính sách bị thay đổi theo hướng tiêu cực, ảnh hưởng đến lợi ích không chỉ của các nhóm lợi ích khác mà cả lợi ích chung của xã hội. Do đó, để hạn chế những tác động tiêu cực, pháp luật đưa ra nguyên tắc công khai và minh bạch như là tiêu chuẩn bắt buộc để điều chỉnh hoạt động này. Tiêu chuẩn về tính công khai và sự minh bạch trong vận động chính sách công một mặt góp phần hạn chế tình trạng thông tin bất cân xứng để giúp cộng đồng xã hội không chỉ có đủ thông tin về những người vận động cùng những tác động của họ đối với việc xây dựng chính sách và những đối tượng chịu sự tác động này; mặt khác, tạo khả năng kiểm soát quá trình hoạch định chính sách công, nhằm giảm thiểu sự xung đột lợi ích giữa các nhóm, bảo đảm sự minh bạch trong việc ban hành chính sách công[20].

Ở Việt Nam hiện nay, vận động hành lang bị coi là một vấn đề nhậy cảm nên chưa được thừa nhận một cách chính thức. Mặc dù vậy, trong những năm gần đây, vận động hành lang thu hút được sự quan tâm của giới học thuật. Trên một số diễn dàn khoa học, vận động hành lang được coi là một phần tất yếu của quy trình ban hành chính sách công, có vị trí, vai trò quan trọng trong một xã hội dân chủ và pháp quyền[21], đồng thời kiến nghị Việt Nam cần nghiên cứu, sớm xây dựng khung pháp lý cho vận động hành lang với những nội dung sau:

- Cần xây dựng pháp luật về hoạt động vận động hành lang như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước và xã hội trong phòng, chống tham nhũng;

- Cân nhắc lựa chọn hình thức văn bản pháp luật phù hợp; trước mắt hoàn thiện các quy định pháp luật hiện hành, tiến tới xây dựng luật về vận động hành lang trong tương lai;

- Các quy định cần hướng đến việc bảo đảm sự công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và liêm chính trong hoạt động vận động hành lang;

- Các quy định cần chú trọng xây dựng cơ chế thực thi, giám sát và xử lý các hành vi sai phạm trong hoạt động vận động chính sách./.  

 

 

 

---