Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số nước Châu Âu và kinh nghiệm cho Việt Nam

20/12/2021

PGS.TS. VŨ CÔNG GIAO

Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

NGUYỄN ANH ĐỨC

NCS. Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

Tóm tắt: Tình trạng khẩn cấp là những tình huống bất thường và bất lợi có nguyên nhân từ con người hoặc tự nhiên, mà có thể xảy ra ở bất kỳ quốc gia nào, gây ra những hậu quả to lớn về chính trị, kinh tế, xã hội cho người dân và nhà nước. Để đối phó hiệu quả với tình trạng khẩn cấp, pháp luật cần có quy định đầy đủ và hợp lý, đặc biệt là về sự cân xứng giữa các biện pháp mà nhà nước có thể và cần phải thực hiện để khắc phục hậu quả của tình trạng khẩn cấp, với các quyền và tự do cơ bản của con người. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả trình bày, phân tích các quy định về tình trạng khẩn cấp trong pháp luật ở một số nước châu Âu và đưa ra các gợi mở cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam về vấn đề này.
Từ khoá: Tình trạng khẩn cấp, pháp luật về tình trạng khẩn cấp, quyền con người, châu Âu, Việt Nam.
Abstract: State of emergency is an abnormal and adverse situation which is man-made or natural disaster. State of emergency may occur in any country, causing serious political, economic, and social consequences for the people and the state. To effectively deal with the state of emergencies, the law needs to have adequate and reasonable provisions, especially on the balance between the measures that the state can and should take to overcome the consequences of the emergency, with basic human rights and fundamental freedoms. This paper analyzes the legal regulations on the state of emergency of some European countries, and on that basis, suggests some reference values ​​for the improvement of regulations on the state of emergency in Vietnamese law.
Keywords: State of emergency, law on the state of emergency, human rights, Europe, Vietnam
 TÌNH-TRẠNG-KHẨN-CẤP_2.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1.Lịch sử và các nội dungcủa pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số nước châu Âu
Trong Hiến pháp các quốc gia, thuật ngữ “tình trạng khẩn cấp” được sử dụng dưới nhiều dạng thức nhằm phân biệt giữa các mức độ (hoàn cảnh) khẩn cấp khác nhau. Chẳng hạn, Hiến pháp Bồ Đào Nha phân biệt giữa “tình trạng bị bao vây” và “tình trạng khẩn cấp” mà khái niệm thứ hai được xem là ít nghiêm trọng hơn. Hiến pháp Ba Lan lại phân biệt theo các mối đe dọa từ quốc gia bên ngoài (tình trạng thiết quân luật), từ bất ổn nội địa (tình trạng khẩn cấp) hoặc từ tự nhiên (tình trạng thiên tai)[2].
- Vương quốc Anh
Ở nước Anh vào cuối thế kỷ 19, giữa lúc bạo loạn, Chính phủ đã phải ban hành một sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts (Sắc lệnh Duy trì Hoà bình), sau đó được Quốc hội Anh biểu quyết thành luật vào năm 1920, với tên gọi được thay đổi thành Luật Quyền lực trong tình trạng khẩn cấp (Emergency Power Acts)[3] có hiệu lực đến năm 2004. Văn bản luật này cho phép Chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn cấp trong trường hợp xảy ra đình công trên diện rộng hay bạo loạn làm tê liệt các hoạt động xã hội thông thường hoặc gây rối loạn an ninh. Bên cạnh đó, văn bản luật này cũng cho phép Chính phủ sử dụng tất cả các biện pháp cần thiết để vãn hồi trật tự công cộng[4].
Hiện nay, Luật Dự phòng dân sự năm 2004 (Civil Contingencies Act of 2004)[5] đã thay thế các văn bản luật khẩn cấp ra đời trước đó. Luật Dự phòng dân sự năm 2004 định nghĩa tình trạng khẩn cấp rất rõ ràng, bao gồm các sự kiện hay tình huống đe dọa gây thiệt hại tới đời sống bình yên của con người (human welfare) hay tới môi trường ở từng khu vực hay trên toàn quốc, hay chiến tranh hoặc chủ nghĩa khủng bố là mối đe dọa lớn tới đất nước[6]. Thiệt hại cho đời sống bình yên con người hay cho môi trường được định nghĩa chi tiết bao gồm sự mất mát thực tế và tiềm tàng về sinh mạng, ốm đau hay thương tật, vô gia cư, thiệt hại về tài sản, sự gián đoạn trong cung ứng các hàng hóa cơ bản hay dịch vụ sức khỏe, sự gián đoạn trong hệ thống thông tin hay giao thông, hoặc trong trường hợp về môi trường, ô nhiễm đất đai, nguồn nước hay không khí với các chất sinh học, hóa học hoặc phóng xạ hay sự phá vỡ hay phá hủy đời sống động thực vật. Đây là định nghĩa rất rộng về tình trạng khẩn cấp[7].
Tình trạng khẩn cấp được Nữ hoàng tuyên bố theo đề nghị của Chính phủ. Trong trường hợp quy trình như vậy không thể được tuân theo, Thủ tướng hay bất kỳ bộ trưởng có thể quyết định về các quy định khẩn cấp[8]. Quyết định này phải được Nghị viện Anh phê chuẩn sau 7 ngày; trường hợp Nghị viện thông qua, Quyết định về tình trạng khẩn cấp sẽ hết hiệu lực[9].
- Thuỵ Sĩ[10]
Hiến pháp Thụy Sĩ không định nghĩa về tình trạng khẩn cấp mà sử dụng các thuật ngữ như: “các mối đe dọa nghiêm trọng tới an ninh trong nước”, “tình trạng ngoại lệ”, “tình trạng khẩn cấp”, “thảm họa” và “sự can thiệp đe dọa nghiêm trọng tới trật tự công cộng, an ninh bên trong và bên ngoài”. Trước đây, các văn bản luật của Thụy Sĩ có quy định về tình trạng khẩn cấp, nhưng vào năm 2003, Quốc hội Thụy Sĩ đã bãi bỏ quy định có liên quan trong 23 văn bản luật, với lý do là chúng đã cũ và mất mục đích (purposeless – sans objet),[11] việc đưa ra một quy định mới về tình trạng khẩn cấp trên cơ sở Hiến pháp sẽ là “tốn công sức, vô nghĩa và hàm chứa rủi ro”,[12] một quy định như vậy có nguy cơ làm chậm quá trình ra quyết định trong các tình huống mà cần phải đưa ra các biện pháp một cách nhanh chóng và có mối quan ngại rằng, các quy tắc thành văn liên quan tới tình trạng khẩn cấp sẽ khiến chính quyền ít e dè hơn trong việc sử dụng chúng trong các tình huống ngoại lệ[13].
Như vậy, Thụy Sĩ đã vận dụng học thuyết về sự cần thiết (droit de nécessité). Học thuyết này có thể được áp dụng trong các tình huống khủng hoảng nghiêm trọng như chiến tranh hay thảm họa tự nhiên trên diện rộng, điều khiến các cơ quan cao nhất, đặc biệt là Quốc hội không thể hoạt động bình thường[14]. Theo học thuyết này, Quốc hội, nếu có thể được triệu tập, sẽ quyết định về tình trạng khẩn cấp và về việc chuyển giao quyền lực cho Chính phủ liên bang. Nếu Quốc hội không thể được triệu tập, Chính phủ liên bang có thể tự tuyên bố tình trạng khẩn cấp và ban hành các quyết định cần thiết, kể cả các quyết định trái Hiến pháp (unconstitutional)[15]. Tuy nhiên, quyết định của Chính phủ liên bang về tình trạng khẩn cấp bị giới hạn về thời gian, thời hạn thông thường là 01 năm[16].
- Cộng hoà Liên bang Đức[17]
Điều 48 Hiến pháp Weimar 1919 trao cho Tổng thống Đức thẩm quyền rộng lớn trong việc ban hành tình trạng khẩn cấp, trong đó có quyền ban hành quy định hạn chế hay đình chỉ một số quyền cơ bản của con người và sử dụng các lực lượng vũ trang. Trong những năm trước và trong Chiến tranh thế giới thứ II, Điều 48 Hiến pháp Weimar đã được viện dẫn tới 250 lần,[18] và trong năm 1933, Hitler đã tuyên bố tình trạng khẩn cấp kéo dài tới hết cuộc chiến vào năm 1945[19]. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Nhà nước Đức rất cẩn trọng trong việc đưa ra bất kỳ quy định Hiến pháp nào về tình trạng khẩn cấp.
Các tu chính án (amendments) với Luật cơ bản của Đức (Hiến pháp Đức) đều rất chi tiết. Chúng kết hợp các nội dung của biện pháp khẩn cấp mà ít hiến pháp của nước khác đề cập tới, ví dụ như các nhiệm vụ nhất định có thể chuyển giao cho lực lượng vũ trang trong thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp, việc chuyển giao quyền lập pháp nhất định và các quyền kiểm soát lực lượng cảnh sát từ cấp bang tới cơ quan liên bang, các quy tắc liên quan tới tài chính trong tình trạng khẩn cấp, việc ban hành tuyên bố tình trạng phòng vệ...
Trong bối cảnh châu Âu, tính chất độc đáo của nước Đức thể hiện ở chỗ, quy định hiến pháp vô cùng chi tiết, khiến các đạo luật bổ sung của Liên bang hầu như không còn cần thiết[20]. Những quy định này cũng cho phép tạo một cơ chế bảo vệ từ xa, nhằm đảm bảo sự liên tục của hệ thống dân chủ, với vai trò cốt yếu của nghị viện trong việc tuyên bố và chấm dứt tình trạng khẩn cấp, các quyền hiến định liên quan tới các hoạt động tiếp theo của Tòa án hiến pháp, Hạ viện và Thượng viện Đức, sự thay thế 2 viện bởi Ủy ban Hỗn hợp để đảm bảo sự giám sát tối thiểu của nghị viện trong những thời điểm khủng hoảng nghiêm trọng khi không thể triệu tập cả 2 viện, sự duy trì hoạt động của Tòa án Công lý liên bang như là tòa cao nhất cho kháng cáo, v.v..
      - Na Uy[21]
Hiến pháp Na Uy, tương tự như của Thụy Sĩ, đề cập rất ít tới tình trạng khẩn cấp. Tuy nhiên, ngược lại với Thụy Sĩ, Na Uy có một Đạo luật Dự phòng (Beredskapsloven) chứa các quy định về quyền ra quyết định và phân chia quyền lực trong tình huống khủng hoảng nghiêm trọng như chiến tranh hay có sự đe dọa chiến tranh[22]. Đạo luật Dự phòng quy định rằng, nếu Nghị viện (Storting) không thể hoạt động bình thường do chiến tranh, Nhà Vua (thực tế là Chính phủ) được trao quyền đưa ra tất cả các quyết định mà được xem là cần thiết để bảo vệ lợi ích quốc gia. Nghị viện sẽ được thông báo về các quyết định đó sớm nhất có thể, và ngay lập tức sau phiên họp tiếp theo của nghị viện, các quyết định đó sẽ tự động bị hủy bỏ. Trong thời chiến hay khi đất nước đối diện với chiến tranh cận kề hay mối nguy hại tới an ninh, chủ quyền quốc gia, Nhà Vua có quyền ban hành các quy định mang tính bắt buộc để đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự và sự thịnh vượng của cộng đồng, các nhu yếu phẩm, và việc phòng vệ quân sự và dân sự. Những quy định như vậy có thể trái với các đạo luật hiện hành, nhưng Nghị viện cần được thông báo về chúng sớm nhất có thể và sẽ ngay lập tức được triệu tập. Nghị viện có thể hủy bỏ các quy định như vậy, nhưng nếu họ chọn cách không hủy bỏ thì các quy định đó cần được chuyển thành đạo luật theo trình tự lập pháp của nghị viện. Đạo luật đó cũng chứa các quy định cụ thể áp dụng cho các khu vực mà Nhà nước mất khả năng kiểm soát do chiến tranh hay do những khủng hoảng nghiêm trọng khác. Luật hình sự cũng có thể thay đổi trong những tình huống chiến tranh, có sự đe dọa chiến tranh, hay khi an ninh và chủ quyển quốc gia bị đe dọa. Tuy nhiên, đạo luật không đề cập tới các quyền và tự do nào được bảo đảm trong các tình trạng như vậy, hay liệu nó có bao gồm các điều khoản cụ thể với mục đích bảo vệ sự sống còn của trật tự hiến pháp hay không.
Mặc dù Đạo luật Dự phòng trao cho Chính phủ quyền lực to lớn trong thời gian khủng hoảng, Na Uy vẫn sử dụng học thuyết về sự cần thiết. Theo học thuyết này, “tình trạng khẩn cấp hợp pháp hóa hành vi mà trong các trường hợp thông thường sẽ là vi phạm hiến pháp”[23]. Học thuyết về sự cần thiết chỉ có thể được dùng trong tình trạng khẩn cấp nghiêm trọng, khi mà các lợi ích cốt lõi của quốc gia sẽ bị xâm hại nếu chỉ gắn chặt với các biện pháp thông thường. Nói chung, ở đây ngụ ý rằng quyền lực của Chính phủ có thể được mở rộng, trong khi quyền lực của nghị viện bị giảm sút hoặc thậm chí là bị triệt tiêu, và những quy tắc thông thường cho việc ra quyết định của Chính phủ là không cần thiết phải tuân theo. Các vi phạm hiến pháp và vi phạm Đạo luật Dự phòng là được phép[24]. Do đó, có thể thấy cơ chế của Na Uy về biện pháp khẩn cấp là sự lai ghép 2 mặt: một mặt, hệ thống quy định hợp pháp, dành cho Nghị viện vai trò quan trọng trong giám sát hành động của Chính phủ trong tình trạng khẩn cấp; và mặt khác, trong bối cảnh khủng hoảng cực kỳ nghiêm trọng, học thuyết về sự cần thiết cho phép tập trung gần như toàn bộ quyền lực nhà nước vào tay Chính phủ.
- Cộng hoà Pháp[25]
Ngược lại với Na Uy và Thụy Sĩ, Pháp không sử dụng học thuyết về sự cần thiết, nhưng những quyền lực đặc biệt của Tống thống (presidential pouvoirs exceptionnels) lại rất rộng và ít được quy định cụ thể, cho nên trên thực tế, chúng tương tự như học thuyết về sự cần thiết. Điểm khác biệt quan trọng là những quyền lực to lớn này của Tổng thống không nằm ngoài Hiến pháp, mà được quy định bởi Điều 16 Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958[26].
Theo Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958, Tổng thống, sau khi hỏi ý kiến chính thức của Thủ tướng, Chủ tịch hai Viện và Hội đồng Hiến pháp, có thể áp dụng các biện pháp đối phó với tình trạng khẩn cấp mà đe dọa nghiêm trọng, trực tiếp hay làm đình trệ “những định chế của chính thể Cộng hòa, nền độc lập của quốc gia, sự toàn vẹn lãnh thổ hay việc thi hành các hiệp ước quốc tế và sự điều hành của các cơ quan công quyền do Hiến pháp quy định”. Tổng thống có nghĩa vụ tuyên bố tình trạng khẩn cấp và thông báo với quốc dân các biện pháp sẽ được áp dụng bởi các chủ thể công quyền để đối phó với tình trạng khẩn cấp[27].
Pháp luật của Pháp quy định 3 cấp độ của tình trạng khẩn cấp. Ngoài quyền lực đặc biệt, còn có tình trạng phong tỏa (a state of siege) được quy định trong đoạn 36 Hiến pháp và Luật Quốc phòng (Defence Law),[28] và tình trạng khẩn cấp (state of emergency), quy định trong Loi instituant un état d'urgence of 1955 (đạo luật này có trước Hiến pháp)[29]. Tình trạng phong tỏa được tuyên bố khi có mối đe dọa trực tiếp do chiến tranh từ bên ngoài (a foreign war - guerre étrangère) hay do cuộc nổi dậy vũ trang. Quyết định được đưa ra bởi Chính phủ, nhưng bất kỳ sự kéo dài nào trên 12 ngày cũng phải được cho phép bởi Nghị viện. Tác động chủ yếu của tình trạng phong tỏa là để chuyển giao một số quyền lực nhất định từ các cơ quan dân sự tới các thể chế quân sự. Những quyền này bao gồm: thẩm quyền về cảnh sát và trách nhiệm bảo đảm trật tự công cộng (bao gồm các quyết định về hạn chế quyền tự do hội họp và áp dụng quyền kiểm duyệt báo chí); các quyền tư pháp trong các vụ án hình sự và trong các trường hợp mà thẩm quyền quân sự suy yếu; và tăng thêm quyền kiểm soát, ví dụ như quyền được khám xét nơi ở của người dân bất kể ngày hay đêm. Tất cả các quyền khác vẫn được trao cho các cơ quan dân sự, và các quyền hiến định và quyền tự do khác của con người vẫn có hiệu lực.
Luật về tình trạng khẩn cấp quy định rằng tình trạng khẩn cấp có thể được tuyên bố bởi Chính phủ cho toàn bộ hay một phần của lãnh thổ quốc gia (bao gồm những bộ phận không thuộc chính quốc)trong trường hợp nguy hiểm trực tiếp do các vụ tấn công nghiêm trọng vào trật tự xã hội hay trong tình huống thiên tai. Tình trạng khẩn cấp có nhiều điểm giống với tình trạng phong tỏa (trên phương diện tuyên bố, kéo dài, và những hạn chế trong những quyền tự do nhất định); điểm khác biệt là trong tình trạng khẩn cấp thì không có quyền hạn nào được tự động chuyển giao cho các cơ quan quân sự[30].
Tình trạng phong tỏa và tình trạng khẩn cấp trao cho Chính phủ (hay các cơ quan quân sự trong tình trạng phong tỏa) quyền hạn quan trọng, nhưng quyền đó cũng bị giới hạn. Ngược lại, quyền hạn đặc biệt (pouvoirs exceptionnels), được quy định tại đoạn 16 Hiến pháp Pháp, về cơ bản trao cho Tổng thống đặc quyền (carte blanche) về lập pháp và hành pháp[31]. Nếu có mối đe dọa nghiêm trọng và trực tiếp tới các thể chế của nước Pháp, tới sự độc lập, toàn vẹn lãnh thổ hoặc việc thực hiện các cam kết quốc tế của Pháp, và các cơ quan chính phủ theo Hiến pháp không thể hoạt động bình thường, Tổng thống có thể quyết định sử dụng quyền hạn đặc biệt. Nhưng trước khi đưa ra quyết định trên, Tổng thống phải tham vấn Thủ tướng Chính phủ cũng như Chủ tịch của 2 Viện, và Tòa án Hiến pháp.
Tóm lại, cơ chế của Pháp kết hợp 2 mô hình rất khác biệt về quyền hạn khẩn cấp: một mặt, những tình trạng khẩn cấp và tình trạng phong tỏa được quy định tương đối tốt xét về sự kiểm tra và cân bằng quyền lực, và về việc đảm bảo các quyền con người, và mặt khác, trong những khủng hoảng nghiêm trọng, cho phép Tổng thống có những quyền hạn đặc biệt và rất lớn mà không được quy định cụ thể nhưng không có bất kỳ cơ chế đối lập thực sự nào để cân bằng.
       - Tây Ban Nha
Hiến pháp Tây Ban Nha có những quy định tương đối chi tiết về việc tuyên bố và kéo dài 3 loại biện pháp khẩn cấp đó là: tình trạng báo động, tình trạng khẩn cấp, và tình trạng phong tỏa (estado de alarma, estado de excepciónestado de sitio). Nhưng khác với Đức, quy định của Hiến pháp Tây Ban Nha không toàn diện, và 3 tình huống khẩn cấp được quy định cụ thể hơn trong một đạo luật cơ bản là Ley Orgánica năm 1981. Đạo luật này giải thích chi tiết các trường hợp mà theo đó thiết lập nên 3 dạng biện pháp khẩn cấp khác nhau đó là: (i) Tình trạng báo động được tuyên bố ở một phần hay toàn quốc trong các tình huống thiên tai hoặc tai nạn như động đất, lũ lụt hay hỏa hoạn trên diện rộng; bệnh dịch; sự gián đoạn trong các dịch vụ công thiết yếu; và sự thiếu hụt trong việc cung ứng các nhu yếu phẩm; (ii) Tình trạng khẩn cấp được tuyên bố khi hệ thống chính trị hoặc trật tự công cộng bị phá vỡ nghiêm trọng, và (iii) Tình trạng phong tỏa trong tình huống thực hay nguy cơ có bạo loạn hay các hành vi vũ trang trực tiếp chống lại chủ quyền, độc lập, toàn vẹn và trật tự hiến pháp của quốc gia.
Trong các tình huống nêu trên, tình trạng khẩn cấp tác động tới những quyền và tự do cá nhân ở mức độ rộng hơn. Đạo luật cơ bản quy định cụ thể mức độ mà các quyền và tự do có thể bị hạn chế trong tình trạng khẩn cấp, trong đó bao gồm khả năng và điều kiện được khám xét nhà ở; kiểm duyệt báo chí; và việc hạn chế quyền tự do hội họp, v.v..
Tóm lại, cơ chế pháp lý về tình trạng khẩn cấp của Tây Ban Nha được quy định tương đối chặt chẽ, tập trung vào việc bảo đảm các quyền con người và duy trì vai trò của Nghị viện thậm chí trong thời gian áp dụng biện pháp khẩn cấp. Song hệ thống của Tây Ban Nha không chặt chẽ như hệ thống của Đức khi xét tới cơ chế bảo vệ các thể chế dân sự.
      - Phần Lan[32]
Phần Lan giống Anh ở các điểm chung cơ bản đó là: Cả hai nước đưa ra rất ít hoặc không có quy tắc hiến định nào về tình trạng khẩn cấp. Nước Anh với lý do đơn giản là vì không có một bản Hiến pháp thành văn, nhưng Phần Lan thì có Hiến pháp nhưng cũng không có quy định về tình trạng khẩn cấp. Thay vào đó, Phần Lan có những đạo luật với những nội dung chi tiết về các biện pháp khẩn cấp.
Hai đạo luật của Phần Lan gần đây là đạo luật Dự phòng (Contingency Law) và đạo luật về tình trạng phòng vệ (Law on the State of Defence),[33] đưa ra các quy định rất chi tiết để áp dụng trong các tình huống khẩn cấp. Hai đạo luật quy định hai hình thức và hai cấp độ của biện pháp khẩn cấp. Thứ nhất là “các tình trạng ngoại lệ” (exceptional circumstances), và thứ hai là tình trạng phòng vệ. Điều này có nghĩa là trong tình trạng phòng vệ, đạo luật Dự phòng (điều chỉnh các tình trạng ngoại lệ) cũng sẽ được áp dụng, trừ khi đạo luật về tình trạng phòng vệ có quy định khác. “Các tình trạng ngoại lệ” được giải thích khá chi tiết. Chúng bao gồm chiến tranh và tình trạng sau xung đột, nguy cơ chiến tranh (nội chiến hay mang tính quốc tế), mối đe dọa nghiêm trọng tới đời sống và nền kinh tế quốc gia, các tai nạn nghiêm trọng… Tình trạng phòng vệ có thể được đưa ra trong trường hợp bạo động hoặc chiến tranh trực tiếp xảy ra tại Phần Lan.
Xét tổng quát, các quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp của Phần Lan rất chi tiết, kết hợp những danh mục dài các biện pháp cụ thể mà Chính phủ có thể áp dụng và những điều khoản liên quan tới các quyền con người không thể bị hạn chế trong trong tình trạng khẩn cấp.
2.Những giá trị tham khảo cho Việt Nam
Từ việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số quốc gia châu Âu nêu trên, có thể rút ra một số giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về vấn đề này ở Việt Nam.
Về cơ bản, có thể khẳng định rằng, trong tình trạng khẩn cấp, nhánh hành pháp của Nhà nước thường được ưu tiên trao quyền hành động so với các nhánh quyền lực khác. Điều này là hợp lý để có thể nhanh chóng hóa giải những nguy cơ đe dọa đến sự tồn vong của quốc gia. Tuy nhiên, nó cũng tạo ra rủi ro lớn về sự lạm quyền của nhánh hành pháp. Vì vậy, trong việc hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp, cần chú trọng xây dựng, củng cố cơ chế giám sát, kiềm chế quyền lực của nhánh hành pháp. Ngay cả ở những quốc gia cho phép nhánh hành pháp thực hiện những biện pháp vượt khỏi khuôn khổ thông thường của Hiến pháp trong tình trạng khẩn cấp, các luật hoặc quyết sách đặc biệt đó vẫn phải chịu giới hạn bởi những nguyên tắc chung về hạn chế quyền con người hoặc hạn định về thời gian đã được Hiến pháp xác quyết. Một số biện pháp có thể được cân nhắc như sau:
 Thứ nhất, để phòng ngừa, ngăn chặn sự lạm quyền của nhánh hành pháp trong bối cảnh khẩn cấp, cần xác lập các quy tắc hiến định và luật định rõ ràng về thẩm quyền, điều kiện, nội dung, phạm vi… của việc tuyên bố và thực thi các biện pháp ứng phó tình trạng khẩn cấp. Đặc biệt, cần quy định rõ các nguyên tắc hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp, cùng với các quyền có thể bị hạn chế, các quyền không thể bị hạn chế, cũng như cách thức hạn chế quyền con người. Cũng cần lưu ý là những hạn chế về quyền con người không được đi ngược với bản chất pháp lý của quyền ấy và không được gây ảnh hưởng đến việc thụ hưởng các quyền và tự do khác mà không bị hạn chế bởi tình trạng khẩn cấp.
 Thứ hai, cần xác lập các cơ chế (thiết chế và thể chế) ngăn chặn và xử lý hành động lạm quyền vi phạm nhân quyền trong tình trạng khẩn cấp. Trong vấn đề này, cơ chế bảo hiến có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc xử lý những vi phạm đã xảy ra. Trong khi đó, cơ chế phân quyền và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp có ý nghĩa ngăn chặn những hành động mà có thể xảy ra trong thực tế. Tất cả các cơ chế này đều cần được vận dụng để nâng cao hiệu quả bảo đảm quyền con người trong tình trạng khẩn cấp. Ngay cả với những trường hợp trao quyền tuyệt đối cho nhánh hành pháp trong tình trạng khẩn cấp (như Thụy Sĩ), quyền lực đó vẫn bị kiểm soát bởi các nguyên tắc hiến định về thời hạn và trưng cầu dân ý. Hơn nữa, bản thân việc nhánh lập pháp có thể trao quyền tuyệt đối cho nhánh hành pháp cũng phải được hiến định.
 Thứ ba, cần củng cố các thiết chế và thể chế dân chủ trong xã hội (các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ, các cơ quan báo chí, các diễn đàn công dân…) để hỗ trợ Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực, và giám sát sự lạm quyền trong bối cảnh khẩn cấp. Bên cạnh đó, cũng cần tận dụng các cơ chế quốc tế và khu vực để ngăn chặn và xử lý những vi phạm nhân quyền trong tình trạng khẩn cấp, khi mà đã vận dụng hết những cơ chế trong nước để giải quyết vấn đề mà không đạt hiệu quả.
Trong quá trình xây dựng cả ba biện pháp nêu trên,để hạn chế sự lạm dụng quyền lực, bảo vệ hiệu quả nền dân chủ trong những tình huống khẩn cấp, cần chú ý đến các khía cạnh cụ thể như:
- Xây dựng một hệ thống quy định chặt chẽ cho việc tuyên bố, kéo dài và chấm dứt biện pháp khẩn cấp, trong từng trường hợp đều cần gắn với vai trò của Quốc hội. Nếu không thể triệu tập họp Quốc hội để bàn về việc tuyên bố áp dụng biện pháp khẩn cấp thì có thể xây dựng một cơ chế dự phòng với sự tham gia của nhiều cơ quan (ví dụ như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, ..). Cơ chế này sẽ thích hợp hơn việc cho phép cơ quan hành pháp mặc nhiên đưa ra quyết định của riêng mình.
- Cần quy định phải có sự cho phép của Quốc hội mới có thể kéo dài thời hạn của biện pháp khẩn cấp. Điều này giúp Quốc hội có khả năng thường xuyên và công khai cân nhắc tính cần thiết của việc duy trì tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, cũng cần quy định về một quy trình lập pháp nhanh hơn trong tình trạng khẩn cấp, nhằm phòng ngừa việc viện dẫn tình trạng khẩn cấp để bỏ qua quyền ra quyết định của Quốc hội;
- Cần có quy định bắt buộc triệu tập Quốc hội ngay sau khi tuyên bố tình trạng khẩn cấp, và kéo dài nhiệm kỳ Quốc hội cho tới khi tình trạng khấn cấp kết thúc. Thêm vào đó, cần có cơ chế đảm bảo việc thực thi Hiến pháp và các luật, kể cả trong tình trạng khẩn cấp, bằng cách cấm việc sửa đổi hay vô hiệu hoá những văn bản này ngay trước, trong hoặc ngay sau tình trạng khẩn cấp.
- Cần thiết lập và duy trì hoạt động của thiết chế bảo hiến (nếu được xây dựng) và các tòa án theo các quy tắc thông thường kể cả trong tình trạng khẩn cấp. Bên cạnh đó, cần xây dựng một cơ chế mạnh mẽ để bảo vệ quyền con người cả trong tình trạng khẩn cấp theo hướng các quyết định của hành pháp mang tính cá biệt đều có thể bị khởi kiện ra trước tòa án./.
 

 


[1] Bài viết này có sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài cấp Bộ: “Hoàn thiện quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp” do Vụ Pháp luật Hành chính - Hình sự, Bộ Tư pháp chủ trì thực hiện năm 2021.
[2] Elliot Bulmer, Emergency Powers: International IDEA Constitution - Building Primer 18, International IDEA, p.17.
[3] Emergency Powers Act of the United Kingdom, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1920/55/pdfs/ukpga_19200055_en.pdf.
[4] Bùi Đức Mãn, Lịch sử nước Anh, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh, năm 2002, tr.140.
[5] Civil Contingencies Act 2004, http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2004/20040036.htm. Relevant in this context is mainly Part 2 of that Act, entitled “Emergency Powers”, theo Anna Khakee (2009), p.27.
[6] Anna Khakee (2009), Securing Democracy?A Comparative Analysis of Emergency Powersin Europe, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Policy Paper – №30, p.27.
[7] Các nhà phân tích chỉ trích “Triple Lock”, nhưng nhấn mạnh rằng nó không rõ rang sinh ra từ đạo luật, và rằng 3 điều kiện đều không cần phải được quyết định một cách khách quan. Walker, Clive and James Broderick (2006). The Civil Contingencies Act 2004 Risk, Resilience and the Law in the United Kingdom Oxford University Press. pp.154, 158 and 160, theo Anna Khakee (2009), p.27.
[8] Điều 20, Civil Contingencies Act 2004.
[9] Điều 27(1), Civil Contingencies Act 2004.
[10] Anna Khakee (2009), p.19.
[11] “Une nouvelle réglementation du droit de nécessité ne s’impose pas” Communiqués, Federal Department of Justice and Police, 16 June 2006 http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2006/2006-06- 160.html, theo Anna Khakee (2009), p.19.
[12] Anna Khakee (2009), p.19.
[13] Anna Khakee (2009), p.19.
[14] Bellanger, François (2001). “Droit de nécessité et état d’exception” in Daniel Thürer, Jean F. Aubert Jörg P. Müller och Oliver Diggelmann (Eds.), Verfassungsrecht der Schweiz, pp.1268-9; “Une nouvelle réglementation...” opt cit, theo Anna Khakee (2009), p.19.
[15] Venice Commission opt cit “Concept of public emergency”, Bellanger, François opt cit p.1269, theo Anna Khakee (2009), p.19.
[16] Hiến pháp Thụy Sĩ, các điều 140 (1)(c), 141(1)(b), 165, và 185.
[17] Anna Khakee (2009), pp.20-21.
[18] Scheppele, Kim opt cit., p. 1008, theo Anna Khakee (2009), p.20.
[19] Schweiger, Gaëlle (2005). “Die Notstandsverfassung” Studienarbeit GRIN Verlag für akademische Texte, Dokument Nr. V56999, Chapter. 1; Benda, Ernst “Notstandsverfassung” Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/wissen/01800835942875274916993427085023,0,0,Notstandsverfassung.html; Jakab, András (2006). “Luật hiếp pháp Đức và học thuyết về tình trạng khẩn cấp - German Constitutional Law and Doctrine on State of Emergency – Paradigms and Dilemmas of a Traditional (Continental) Discourse” German Law Journal Nr. 5, 1 May, theo Anna Khakee (2009), p.20.
[20] Do đó, chỉ có 1 loạt các luật công nghệ về cung cấp năng lượng và điện, giao thông đường không, đường sắt và đường biển, dịch vụ bưu chính v.v.. (Notstandsgesetze, http://www.rechtliches.de/Gesetze_17.html) cũng như các quy định về hoạt động của nghị viện và Ủy ban Hỗn hợp trong thời gian biện pháp khẩn cấp. (Geschäftsordnung für das Verfahren nach Artikel 115 d des Grundgesetzes, Geschäftsordnung für den Gemeinsamen Ausschuss), theo Anna Khakee (2009), p.21.
[21] Anna Khakee (2009), pp.21-22.
[22] Lov 1950-12-15 nr 07: Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold, http://www.lovdata.no/all/hl-19501215-007.html, theo Anna Khakee (2009), p.21.
[23] Andenæs, Johs. och Arne Fliflet (2006). Statsforfatningen i Norge, 10. utg. Oslo: Universitetsforlaget, p. 502, bản dịch của Anna Khakee, theo Anna Khakee (2009), p.22.
[24] Andenæs och Fliflet, opt cit., pp.503-6, theo Anna Khakee (2009), p.22.
[25] Anna Khakee (2009), pp.22-24.
[26] Để có cái nhìn toàn diện về cách thức xếp loại cơ chế của Pháp về quyền lực khẩn cấp, xem Saint-Bonnet, François (2001). L’Etat d’exception Paris: Presses Universitaires de France, pp. 5-28, theo Anna Khakee (2009), p.22.
[27] Tuyển tập Hiến pháp các nước trên thế giới, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010.
[28] Code de la défense, parti 2, livre I titre II http://www.defense.gouv.fr/defense/content/download/86693/
779255/file/ code_defense_legislatif_2007.pdf, theo Anna Khakee (2009), p.22.
[29] Loi numéro 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence, http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf/ loidu3avril1955EtatDUrgence.pdf, theo Anna Khakee (2009), p.23.
[30] Thénault, Sylvie (2007). ”L’état d’urgence (1955-2005): de l’Algérie coloniale à la France contemporaine” Mouvement social P 8° 1233 n°218, pp.63-78, theo Anna Khakee (2009), p.23.
[31] Ackerman opt cit., pp.1038-9; footnote 19, theo Anna Khakee (2009), p.24.
[32] Anna Khakee (2009), pp.26-27.
[33] Beredskapslagen http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1991/19911080, Lagen om försvarstillstånd http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1991/19911083, theo Anna Khakee (2009), p.26.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 18 (441), tháng 9/2021.)


Thống kê truy cập

33081030

Tổng truy cập