Xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

10/08/2021

TS. NGUYỄN VĂN QUÂN

Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.

Tóm tắt: Xung đột lợi ích tồn tại phổ biến trong đời sống xã hội, chịu sự điều chỉnh của nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, cả luật công và luật tư. Trong hoạt động công vụ, xung đột lợi ích có thể làm tổn hại đến sự vô tư, công bằng và liêm chính của người thực thi công vụ. Điều này có thể dẫn đến tham nhũng.
Từ khoá: Xung đột lợi ích; công vụ; tham nhũng.
Abstract: The existence of conflicts of interest widely spreads in social life and it is subject to be regulated by different legal fields, both public laws, and private ones. In public service activities, conflicts of interest may cause harm to the impartiality, fairness, and integrity of public service executors, which may lead to corruption in public service delivery.
Keywords: Conflicts of interest; public service; corruption.
 XUNG-ĐỘT-LỢI-ÍCH_1.jpg
 Ảnh minh họa: Nguồn internet
Trong cuộc sống, chúng ta chứng kiến nhiều tình huống có sự đối lập hoặc bất đồng giữa các lợi ích khác nhau. Trong những tình huống này, chủ thể liên quan không thể đồng thời thoả mãn cả hai lợi ích. Điều này làm phát sinh lo ngại rằng, lợi ích này tổn hại lợi ích kia, dù có thể thiệt hại không diễn ra trên thực tế. Ví dụ như luật sư bảo vệ cho các khách hàng có lợi ích đối lập nhau; thẩm phán có lợi ích liên quan đến vụ việc mà người này xét xử; một bác sĩ kê đơn thuốc không phải vì lợi ích của người bệnh (dựa vào hiệu quả điều trị và chi phí) mà dựa vào lợi ích (phần trăm) do nhà sản xuất cung cấp thuốc mang lại; một quan chức chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát một doanh nghiệp mà mình góp vốn; hoặc một đại biểu dân cử có lợi ích riêng liên quan tới quyết định mà người này đưa ra; người quản lý một công ty có lợi ích cá nhân trong hợp đồng do chính công ty đó ký kết. Xung đột lợi ích phổ biến trong cuộc sống, vì mỗi cá nhân đều có những lợi ích hợp pháp và đan xen trong các mối quan hệ xã hội ngày càng đa dạng.
1. Quan niệm về xung đột lợi ích
Hiểu một cách chung nhất thì xung đột lợi ích là “tình huống mà một người thấy lợi ích cá nhân của mình xung đột với lợi ích khác mà mình phải chịu trách nhiệm”[1]. Nói cách khác, xung đột lợi ích nảy sinh “khi lợi ích cá nhân của một người đối lập với một lợi ích khác mà người này có trách nhiệm bảo vệ”[2]. Lợi ích có thể được hiểu một cách khái quát nhất là những tiện ích về mặt vật chất hoặc tinh thần, có được ở thời điểm hiện tại hoặc tương lại mà một người có thể có được từ một tình huống. Cũng theo hướng này, tác giả Dominique Schmidt cho rằng, xung đột lợi ích là “tình huống trong đó có một lợi ích cần được bảo vệ căn cứ vào một thẩm quyền hay quyền hạn được giao, nhưng lợi ích này bị hi sinh vì một lợi ích khác đối lập”[3]. Giáo sư người Pháp Joël Moret-Bailly đưa ra định nghĩa tổng quát về xung đột lợi ích như sau: “Xung đột lợi ích là tình huống mà một người đảm trách một lợi ích khác với lợi ích riêng của người này nhưng không hành động hoặc bị nghi ngờ không hành động, với sự trung thành và vô tư để bảo vệ lợi ích mà mình được giao phó, với mục đích ưu ái cho lợi ích cá nhân của mình hoặc bên thứ ba[4].
Một cách khái quát nhất, xung đột lợi ích là một tình huống mà trong đó, lợi ích cá nhân của một người đối lập với những nghĩa vụ mà người này gánh vác và phải có trách nhiệm bảo vệ.
Xung đột lợi ích tồn tại trong các mối quan hệ theo chiều dọc (quan hệ có tính thứ bậc). Ví dụ như xung đột lợi ích trong hoạt động của công chức, viên chức chịu trách nhiệm bảo vệ lợi ích công. Đồng thời, xung đột lợi ích cũng diễn ra trong mối quan hệ theo chiều ngang, tức trong quan hệ mang tính chất hợp tác giữa những người có địa vị xã hội và quyền lực mang tính tương đương, ví dụ như chuyên gia y tế, bác sĩ với bệnh nhân, giữa luật sư và khách hàng…
Theo học giả Mustapha Mekki, xung đột lợi ích có thể được phân thành 3 điển hình loại sau[5]:
Thứ nhất, xung đột liên quan đến người được giao quyền lực: quyền lực được định nghĩa là ưu quyền được trao cho một người và người này phải thực hiện vì lợi ích của chủ thể khác (điển hình của loại xung đột này liên quan đến lĩnh vực công vụ).
Thứ hai, xung đột liên quan đến những chủ thể được giao nhiệm vụ “trọng tài”: thẩm phán, trọng tài viên, hòa giải viên.
Thứ ba, xung đột liên quan đến những người được trao nhiệm vụ đánh giá với tư cách là chuyên gia pháp lý, tài chính, kế toán hay khoa học.
Trên thực tế, bên cạnh xung đột lợi ích trong lĩnh vực công, còn tồn tại xung đột lợi ích trong lĩnh vực tư. Ví dụ như những trường hợp xung đột lợi ích trong quan hệ công ty như: giao dịch có nguy cơ tư lợi giữa người quản lý công ty với công ty, sử dụng tài sản, thông tin mật và cơ hội của công ty cho mục đích cá nhân, cạnh tranh với công ty…[6].
2. Xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
Hiện có nhiều quan niệm, định nghĩa khác nhau về xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ[7]. Trong đó, định nghĩa do Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) đưa ra được sử dụng phổ biến hơn cả. Theo đó, “xung đột lợi ích là xung đột giữa nhiệm vụ công và lợi ích cá nhân của viên chức nhà nước mà lợi ích cá nhân của viên chức đó có thể ảnh hưởng không thích hợp đến cách người này thực hiện các nghĩa vụ và trách nhiệm của họ”[8]. Định nghĩa này chỉ ra bản chất của xung đột lợi ích là lợi ích cá nhân công chức với trách nhiệm và nghĩa vụ công của họ. Theo chúng tôi, đây là định nghĩa toàn diện và dễ hiểu về xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ. Tuy nhiên, không phải mọi tình huống căng thẳng hoặc xung đột giữa các lợi ích đều cấu thành “xung đột lợi ích”. Ví dụ, một chính phủ phải lựa chọn giữa phát triển công nghiệp và bảo vệ môi trường, giữa khôi phục tăng trưởng kinh tế và bảo đảm sức khoẻ cộng đồng trong giai đoạn dịch bệnh. Đây cũng là những “xung đột lợi ích” mà quyền lực chính trị phải tìm cách dung hoà và đưa ra lựa chọn, nhưng không phải là xung đột lợi ích trong công vụ như trong định nghĩa của OECD và các thiết chế quốc tế. Bởi vì, xung đột lợi ích trong lĩnh vực công vụ là tình huống có sự xung đột giữa lợi ích riêng của một cá nhân với lợi ích công của một tổ chức, thiết chế mà cá nhân này làm việc. Và vấn đề xung đột lợi ích chỉ đặt ra khi lợi ích tư đe doạ lợi ích công, chứ không phải trong trường hợp ngược lại[9]. Nói cách khác, xung đột lợi ích liên quan đến sự ảnh hưởng, tác động không thích hợp, không thoả đáng của lợi ích tư (cá nhân) tới việc thực thi quyền lực công.
Ảnh hưởng không thích hợp, không thoả đáng (influence improperly) được giải thích trong “Khuyến nghị về Hướng dẫn để quản lý xung đột lợi ích trong lĩnh vực công”[10] của OECD. Theo đó, đây là những ảnh hưởng tiêu cực đến tính hợp pháp (legitimacy), vô tư (impartiality) và công bằng (fairness) của người công chức trong việc ra quyết định công, làm sai lệch chế độ pháp quyền, xây dựng, áp dụng chính sách, hoạt động của thị trường và phân bổ nguồn lực công.
Tại Việt Nam, định nghĩa về xung đột lợi ích được thể hiện trong khoản 8 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018: “Xung đột lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc của người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ”. Tuy nhiên, định nghĩa này chưa làm toát ra được lý do (cơ sở) cần phải kiểm soát xung đột là xung đột này sẽ “tác động tiêu cực” đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người thực hiện công vụ. “Tác động tiêu cực” tới tính vô tư, khách quan của hoạt động công cụ cũng là điểm được chỉ ra trong “Khuyến nghị của Hội đồng bộ trưởng Liên minh châu Âu về quy tắc ứng xử của nhân viên công vụ”[11]. Theo đó, xung đột lợi ích là “tình huống mà một viên chức nhà nước có lợi ích cá nhân ảnh hưởng hoặc sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện công bằng, vô tư và khách quan các nhiệm vụ của họ”[12]. Xung đột lợi ích là tình huống mà không phải là hành vi[13], cho nên không phải mọi tình huống xung đột lợi ích đều vi phạm pháp luật và đều có thể truy cứu trách nhiệm[14]. Trong mối tương quan với hành vi tham nhũng, không phải mọi tình huống xung đột lợi ích đều gắn liền với tham nhũng, mà tuỳ thuộc vào cách thức, thái độ hành xử của người thực thi công vụ liên quan, đặc biệt là căn cứ về tính vô tư, khách quan của người công chức khi thực thi công vụ. Cán bộ, công chức, viên chức khi thực hiện công vụ luôn nhân danh Nhà nước, bảo vệ lợi ích chung. Vì thế, bảo đảm sự vô tư, khách quan, không thiên vị là nghĩa vụ căn bản nhất của người thực thi công vụ. Chỉ có sự khách quan, vô tư, không thiên vị trong hoạt động công vụ thì mới bảo đảm sự bình đẳng của người dân khi tiếp cận các dịch vụ công[15]. Đây cũng là căn cứ đánh giá trách nhiệm công chức trong các vụ việc có xung đột lợi ích.
3. Bản chất của xung đột lợi ích: xâm hại tới tính liêm chính, vô tư của hoạt động công vụ
Nếu như xung đột lợi ích trong lĩnh vực luật tư làm tổn hại tới nguyên tắc trung thành (loyalty) trong quan hệ giữa một pháp nhân và người được giao quyền, thì trong lĩnh vực cộng vụ, xung đột lợi ích có thể làm tổn hại đến nguyên tắc đảm bảo tính vô tư trong hoạt động công[16].
Tại nhiều quốc gia trên thế giới, đảm bảo sự vô tư là nguyên tắc cơ bản áp dụng cho mọi hoạt động công vụ, cho mọi nhân viên công quyền[17]. Bởi vì, hoạt động công vụ là hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hoạt động đó tác động đến mọi chủ thể trong xã hội và hoạt động đó sử dụng nguồn lực của toàn xã hội (thông qua nguồn thu từ thuế) nhằm mục đích mang lại lợi ích chung của xã hội. Do vậy, tiêu chí đặt lên hàng đầu là sự công bằng, vô tư trong hoạt động này để bảo vệ và tôn trọng quyền của các chủ thể khác nhau trong xã hội. Cho nên, để đảm bảo tính đúng đắn, công bằng, liêm chính trong hoạt động công vụ, mọi nguyên tắc hoạt động, trình tự, thủ tục, thẩm quyền tiến hành hoạt động này đều được pháp luật định trước một cách chặt chẽ. Tình huống xung đột lợi ích xuất hiện sẽ khiến chủ thể thực thi công vụ có thể vì lợi ích của riêng mình mà bỏ qua những nguyên tắc chung. Và chính vì thế, quyền, lợi ích chính đáng của các chủ thể khác sẽ không được bảo vệ[18]. Nói cách khác, xung đột lợi ích có thể xâm hại đến tính vì lợi ích chung của hoạt động công vụ, vì nó phá vỡ sự liêm chính, công bằng, vô tư của người thực thi công vụ. Đây chính là tiền để nảy sinh tham nhũng[19].
Về cơ bản, tính vô tư, công bằng trong công vụ đòi hỏi chủ thể thực thi công vụ không được để yếu tố cá nhân tác động tới công việc do mình xử lý, và hoạt động thực thi công vụ của những người này không được tạo ra ghi ngờ có thành kiến hoặc định kiến khi thực hiện nhiệm vụ[20].
Xuất phát từ tầm quan trọng của sự liêm chính, công bằng, vô tư trong hoạt động công vụ, một số quốc gia đã hiến định nguyên tắc vô tư, công bằng của hoạt động công vụ. Theo Điều 33 Luật liên bang của Cộng hòa liên bang Đức về quy chế của công chức ngày 17/6/2008[21], công chức có nghĩa vụ thực thi nhiệm vụ của mình một cách không đảng phái và vô tư, công bằng (unparteiisch und gerecht). Tại Hoa Kỳ, Các tiêu chuẩn đạo đức ứng xử áp dụng cho nhân viên hành pháp[22]do Cơ quan Đạo đức Chính phủ MỹHoa Kỳ (US Office Of Government Ethics, OGE[23]) ban hành năm 2002 quy định: Nhân viên phải hành động không thiên vị và không dành sự ưu đãi cho bất kỳ tổ chức hoặc cá nhân tư nhân nào. Khoản 3 Điều 103 Hiến pháp Tây Ban Nha năm 1978 quy định: Luật sẽ điều chỉnh quy chế của công chức […] và các bảo đảm liên quan đến tính vô tư, không thiên vị trong thực thi công vụ”[24]. Điều 97 Hiến pháp Italia đặt ra nguyên tắc vô tư của hệ thống cơ quan hành chính[25]. Theo đó, các cơ quan công sở được tổ chức theo quy định của pháp luật, bảo đảm hiệu quả, công bằng, không thiên vị trong hoạt động. Điều 8 Bộ luật về đạo đức nghề nghiệp của công chức ngày 28/11/2000 của nước này[26] đưa ra định nghĩa về tính vô tư trong hoạt động công vụ.
Xung đột lợi ích và tham nhũng là hai khái niệm khác nhau, nhưng có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Đôi khi có xung đột lợi ích ở nơi không có tham nhũng và ngược lại[27]. Ví dụ, một viên chức nhà nước tham gia vào việc ra quyết định trong một vụ việc mà người này có lợi ích cá nhân nhưng vẫn có thể hành động một cách đúng đắn, liêm chính và tuân thủ pháp luật thì sẽ không có tham nhũng, hay một quan chức nhận hối lộ (tham nhũng) để đưa ra quyết định dù không có bất kỳ xung đột lợi ích nào liên quan đến vụ việc. Tham nhũng là “hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi” (khoản 2 Điều 1 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018)”; trong khi đó, xung đột lợi ích chỉ dừng lại ở các tình huống. Nghĩa là, các tình huống xung đột lợi ích có thể dẫn đến hành vi tham nhũng hay không còn tuỳ thuộc vào cách hành xử của người thực thi công vụ. Nếu cán bộ, công chức, viên chức ở tình huống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ lựa chọn hành động vì lợi ích cá nhân của mình và làm tổn hại tới lợi ích chung thì xung đột lợi ích sẽ chuyển từ tình huống (nguy cơ nảy sinh hành vi tham nhũng) sang hành vi tham nhũng. Ngược lại, trong trường hợp cán bộ, công chức, viên chức lựa chọn hành động vì lợi ích chung thì xung đột lợi ích không dẫn tới hành vi tham nhũng[28]. Tuy nhiên, trong đa số các trường hợp, tham nhũng sẽ xuất hiện khi lợi ích cá nhân của người thực thi công vụ ảnh hưởng tiêu cực đến tính liêm chính, hiệu quả hoạt động công vụ. Đặc biệt, những người này được giao quyền lực công nên dễ có xu hướng lạm quyền, đánh mất sự liêm chính, công tâm nếu không được kiểm tra, giám sát chặt chẽ. Chính vì thế, OECD cho rằng, phòng ngừa xung đột lợi ích là một phần của chính sách phòng, chống tham nhũng[29]; bởi vì, kiểm soát xung đột lợi ích là một công cụ để tạo dựng khu vực công liêm chính - nền tảng để phòng ngừa tham nhũng hiệu quả./.

 


[1] Pierre-François Cuif, Le conflit d’intérêts: essai sur la détermination d’un principe juridique en droit privé, RTD commercial, n° 1, janvier-mars 2005, tr.1.
[2] Dominique Schmidt, Les conflits d’intérêts dans la société anonyme, 2e éd., Paris, Éditions Joly, 2004.
[3] Claire Ogier, Le Conflit d’intérêts, thèse de doctorat, Université Jean-Monnet, Saint- Étienne, 2008, tr.278.
[4] Xem: Joël Moret-Bailly, Définir les conflits d’intérêts, Recueil Dalloz, 2011, chronique, tr.1100-1106.
[5] Mustapha Mekki, La lutte contre les conflits d’intérêt : essor de la transparence ou règne de la méfiance ?, Pouvoirs, nº 47/2013, tr.23.
[6] Đỗ Minh Tuấn, Nghĩa vụ trung thành của người quản lý công ty cổ phần, Sđd, tr.52-53.
[7] Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia Sự thật, 2020, tr.17-25.
[8] OECD, Managing conflict of interest in the Public Service. Oecd Guidelines and Country Experiences, Paris, OCDE publishing, 2004, tr.15; OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States:A Comparative Review, 18 juin 2007, tr.6. Xem: https://www.oecd-ilibrary.org/governance/conflict-of-interest-policies-and-practices-in-nine-eu-member-states_5kml60r7g5zq-en, truy cập ngày 25/9/2020, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service. Xem: http://www.oecd.org/governance/ethics/2957360.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
[9] Bernardo Giorgio Mattarella, Le régime juridique du conflit d'intérêts. Éléments comparés, RFAP, 2010, n° 135, tr.644.
[10] OECD, Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, tr.4. Xem: http://www.oecd.org/governance/ethics/2957360.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
[11] Conseil of Europe, Recommendation No. R (2000) 10of the Committee of Ministers to Member stateson codes of conduct for public officials. Xem: https://rm.coe.int/16805e2e52, truy cập ngày 25/9/2020.
[12] Điều 13 Recommendation No. R (2000) 10 of the Committee of Ministers to Member states on codes of conduct for public officials.
[13] Bernardo Giorgio Mattarella, Le régime juridique du conflit d'intérêts. Éléments comparés, RFAP, 2010, n° 135, tr.649.
[14] Xung đột phải ở một mức độ đủ lớn, có thể ảnh hưởng đến tính đúng đắn, liêm chính, vô tư, công bằng của hoạt động công vụ.
[15] 03 nguyên tắc cơ bản điều chỉnh hoạt động dịch vụ công là đảm bảo tính liên tục, bình đẳng, tính có thể thay đổi. Xem Martine Lombard, Pháp luật hành chính của Cộng hoà Pháp, Nxb. Tư pháp, 2007, tr.454-457.
[16] Xem: Joël Moret-Bailly, Définir les conflits d’intérêts, Recueil Dalloz, 2011, chronique, tr.1100-1106.
[17] Xem: Eric Mitard, Limpartialité administrative, AJDA, 1999, tr.478-495.
[18] Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, Sđd, tr.39.
[19] Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay,Sđd, tr.39.
[20] Christian Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, 2ème édition, 2012, tr.153.
[22]Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch, October 2002, part 2635. Xem: https://www.oecd.org/mena/governance/35527111.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
[23] OGE là một cơ quan độc lập trong bộ máy Chính phủ Mỹ được thành lập năm 1989, phụ trách soạn thảo quy phạm hành vi đạo đức của nhân viên làm trong các cơ quan hành chính, xét duyệt các quy tắc phụ về hành vi đạo đức do các ban, ngành hành chính đặt ra, giám sát tình hình thi hành khai báo tài sản công khai và bí mật của các quan chức chính quyn, và thẩm tra lý lịch những quan chức được Tổng thống bổ nhiệm xem họ có xung đột lợi ích kinh tế (với chính quyền) hay không.
[24] Hiến pháp Tây Ban Nha năm 1978 (bản tiếng Anh). Xem: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
[25] Hiến pháp Italia (bản tiếng Anh). Xem: https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf, truy cập ngày 25/9/2020.
[26]Bộ luật về đạo đức nghề nghiệp của công chức (Codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni). Xem: https://www.privacy.it/archivio/dm20001128.html, truy cập ngày 08/3/2021.
[27] OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review, Sđd, tr.6.
[28] Phạm Thị Huệ, Kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ nhằm phòng ngừa tham nhũng ở Việt Nam hiện nay, Sđd, tr.41.
[29] OECD, Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review, Sđd, tr.6.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 07 (431), tháng 4/2021.)


Ý kiến bạn đọc