Khi nghiên cứu quy định pháp luật về quyền của các chủ thể trong việc sử dụng đất, có thể nhận thấy: quyền của người sử dụng đất (NSDĐ)[2] trong việc sử dụng đất được điều chỉnh bởi Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Quyền sử dụng đất (QSDĐ) của người không phải là NSDĐ, ví dụ như người thuê đất, thuê lại đất của NSDĐ khác …, về cơ bản, không được Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này điều chỉnh, mà chịu sự điều chỉnh của Bộ luật Dân sự(BLDS). Tuy nhiên, các quy định của BLDS điều chỉnh quan hệ sử dụng đất của những người này chưa đầy đủ, nhất là quan hệ sử dụng đất có bất động sản gắn liền của chủ sở hữu bất động sản nhận chuyển quyền sở hữu bất động sản từ người không phải là NSDĐ. Mối quan hệ này rất cần được BLDS can thiệp vì lý do sau đây:

Bất động sản là tài sản mà sự tồn tại của chúng phải gắn liền với đất. Như vậy, để bất động sản tồn tại, chủ sở hữu bất động sản phải có quyền khai thác công năng, tiện ích của đất vào mục đích phù hợp để tạo lập bất động sản hoặc để bất động sản tồn tại. Ví dụ chủ sở hữu bất động sản là nhà ở phải có quyền khai thác công năng, tiện ích của đất để tạo lập nhà ở hay để nhà ở tồn tại. Về nguyên tắc, người có quyền khai thác công năng, tiện ích của đất phải là người có quyền chiếm hữu, sử dụng đất một cách hợp pháp. Về lý thuyết, những người này bao gồm: chủ sở hữu đất, người được chủ sở hữu đất đồng ý với việc chiếm hữu, sử dụng đất thông qua các giao dịch dân sự, như: thuê, thuê lại … Tuy nhiên, nếu hoàn toàn dựa vào nguyên tắc này sẽ không bảo vệ được quyền của chủ sở hữu bất động sản không đồng thời là chủ sở hữu đất (NSDĐ). Ví dụ như chủ sở hữu nhà, công trình xây dựng và các tài sản gắn liền với đất thuê không thể bán nhà, công trình xây dựng của mình cho người khác trong trường hợp chủ sở hữu đất (NSDĐ) không đồng ý cho người mua nhà, công trình xây dựng khai thác, sử dụng đất. Vì vậy, khi điều chỉnh mối quan hệ này, cần có ngoại lệ cho nguyên tắc nêu trên để đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của chủ sở hữu bất động sản. Pháp luật các nước đều có ngoại lệ cho nguyên tắc này bằng cách cho phép chủ sở hữu bất động sản nhận chuyển quyền sở hữu bất động sản từ người không phải là chủ sở hữu đất có quyền sử dụng tiếp tục sử dụng đất, mà không cần sự đồng ý của chủ sở hữu đất[3]. Các nhà làm luật Việt Nam cũng có cách áp dụng tương tự như các nhà làm luật nước ngoài khi điều chỉnh quan hệ này, cụ thể: Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đều có quy định người nhận chuyển quyền sở hữu bất động sản có quyền tiếp tục sử dụng đất[4]. Quy định này được đặt ra nhằm giúp giải quyết được tình trạng người mua bất động sản cần có quyền sử dụng đối với thửa đất có bất động sản, nhưng người bán bất động sản không có quyền cho phép người mua sử dụng đất. Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam mới chỉ điều chỉnh quan hệ sử dụng đất của người mua bất động sản từ chủ sở hữu bất động sản là NSDĐ, nhưng không có quyền cho phép người khác sử dụng đất, mà chưa điều chỉnh quan hệ sử dụng đất của người nhận chuyển quyền sở hữu bất động sản từ chủ sở hữu bất động sản nằm trên đất thuộc QSDĐ của người khác. Sự điều chỉnh không đầy đủ này gây khó khăn cho chủ sở hữu bất động sản không phải là NSDĐ khi thực hiện giao dịch chuyển quyền sở hữu bất động sản, thậm chí không thực hiện được giao dịch này nếu NSDĐ từ chối cho người nhận chuyển quyền sở hữu bất động sản sử dụng đất. Hạn chế này của pháp luật đã được các nhà soạn thảo Dự thảo BLDS (sửa đổi) khắc phục bằng việc bổ sung chế định quyền bề mặt vào Dự thảo BLDS (sửa đổi).

Theo quy định của Dự thảo BLDS (sửa đổi), quyền bề mặt được hiểu là quyền của một chủ thể được sử dụng mặt đất, khoảng không trên mặt đất và lòng đất mà QSDĐ đó thuộc về chủ thể khác. Dựa vào khái niệm này và sự thay đổi tên gọi của mục này so với Dự thảo trước đây (theo Dự thảo BLDS (sửa đổi) năm 2014, tên gọi của mục này là quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác), có thể suy luận, mục đích, phạm vi, đối tượng của quyền bề mặt là quy định về QSDĐ của chủ sở hữu vật nằm trên đất thuộc quyền sử dụng của NSDĐ khác, mà không phải quy định về quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của chủ thể sử dụng đất khác. Việc thay đổi này, theo chúng tôi là hoàn toàn phù hợp, bởi lẽ, như đã trình bày ở phần 1 nêu trên, QSDĐ của chủ sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của chủ thể sử dụng đất khác cần có sự điều chỉnh đầy đủ của pháp luật để bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của chủ thể này. Tuy nhiên, hiện nay, QSDĐ của chủ thể này chưa được pháp luật điều chỉnh đầy đủ. Trong khi đó, pháp luật dân sự không cần có mục riêng quy định về quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác, vì quyền này đã được điều chỉnh bởi mục khác, phần khác của BLDS - phần hợp đồng, phần sở hữu … và pháp luật có liên quan - pháp luật đất đai, pháp luật nhà ở … Ngoài ra, quyền sở hữu vật nằm trên đất thuộc QSDĐ của NSDĐ khác chỉ là hệ quả QSDĐ của chủ sở hữu vật nằm trên đất thuộc QSDĐ của NSDĐ khác. Quy định về quyền sở hữu vật nằm trên đất chỉ là quy định lặp lại và chỉ có ý nghĩa trong việc hệ thống, mà không có ý nghĩa trong việc điều chỉnh.  

Mặc dù, đã xác định được mục đích phù hợp khi xây dựng quy định của pháp luật về quyền bề mặt, nhưng nội dung của mục này chưa có sự thống nhất và logic với mục đích, vì về cơ bản, trừ việc bổ sung khái niệm quyền bề mặt, Dự thảo vẫn giữ nguyên các nội dung như Dự thảo cũ. Với việc chỉ thay đổi tên, nhưng không thay đổi nội dung, các vấn đề liên quan đến QSDĐ của người không phải là NSDĐ, đặc biệt là chủ sở hữu bất động sản tiếp tục chưa được điều chỉnh rõ ràng, hợp lý, đầy đủ, cụ thể:

- Về căn cứ xác lập quyền bề mặt: Điều 292 Dự thảo BLDS (sửa đổi) quy định: “Quyền bề mặt được xác lập theo thỏa thuận, theo cam kết đơn phương hoặc theo quy định của Bộ luật này, luật khác có liên quan”. Chúng tôi đồng ý với các căn cứ mà Dự thảo đưa ra. Tuy nhiên, việc chỉ đưa ra căn cứ xác lập mà không quy định cụ thể điều kiện, hoàn cảnh áp dụng các căn cứ này, chắc chắn sẽ khó khăn trong việc xác định căn cứ xuất hiện trên thực tế, nhất là khi quyền bề mặt xuất hiện theo pháp luật.

- Về đối tượng quyền bề mặt: Điều 292 Dự thảo BLDS (sửa đổi) quy định: “Đối tượng của quyền bề mặt có thể là vật cụ thể gắn với đất hoặc là phần không gian, theo đó vật gắn với đất sẽ được tạo lập. Vật cụ thể gắn với đất có thể là vật nằm trên bề mặt đất, nằm dưới mặt đất hoặc phần không gian trên mặt đất”. Theo chúng tôi, đối tượng quyền bề mặt như quy định của Dự thảo chưa chính xác, vì như trên đã trình bày, mục đích, phạm vi, đối tượng của quyền bề mặt là xác định QSDĐ của người không phải là NSDĐ, mà không phải là xác định quyền sở hữu vật nằm trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác. Vì vậy, đối tượng của quyền bề mặt phải là thửa đất nơi bất động sản sẽ hình thành hoặc đã hình thành. Tuy nhiên, Dự thảo không quy định thửa đất là đối tượng của quyền bề mặt. Ngoài ra, việc quy định phần không gian là đối tượng của quyền bề mặt là chưa đầy đủ vì cho đến nay, theo cách hiểu chung, phần không gian chỉ là một nội dung trong khái niệm thửa đất.

- Về nội dung quyền bề mặt: Điều 294 Dự thảo BLDS (sửa đổi) quy định nội dung quyền bề mặt như sau: “1. Chủ thể quyền bề mặt có đầy đủ các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với vật đó; 2. Trường hợp đối tượng của quyền là phần không gian mà trong đó các vật gắn với đất có thể được tạo lập thì chủ sở hữu phần không gian có quyền xây dựng, trồng cây, canh tác và có đầy đủ các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với vật mới được tạo ra”.

Nội dung của quyền bề mặt như Dự thảo quy định chưa đề cập cụ thể, rõ ràng về phạm vi, giới hạn quyền và nghĩa vụ của người có quyền bề mặt trong việc sử dụng đất, nhất là quyền và nghĩa vụ của người có quyền bề mặt được xác lập theo pháp luật. Ngoài ra, theo pháp luật đất đai, NSDĐ có nghĩa vụ sử dụng đất đúng mục đích. Theo đó, người được trao QSDĐ để sử dụng vào mục đích trồng cây không có quyền sử dụng vào mục đích xây dựng, trừ trường hợp được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Vì vậy, với cách viết như Dự thảo dễ gây hiểu nhầm trong quá trình thực hiện quy định này trên thực tế.  

- Về căn cứ chấm dứt quyền bề mặt: Điều 295 Dự thảo BLDS (sửa đổi) quy định: “Quyền bề mặt chấm dứt trong những trường hợp sau đây: 1. Hợp đồng hoặc cam kết đơn phương làm phát sinh quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác chấm dứt; 2. Vật là đối tượng của quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác không còn; 3. Thời hạn cho thuê đất đã hết; 4. Chủ sở hữu vật và chủ sử dụng đất là một”.

Về lý thuyết và dưới góc độ luật định, quyền bề mặt xuất hiện theo thỏa thuận hoặc theo pháp luật. Căn cứ xuất hiện quyền bề mặt là yếu tố quan trọng khi xác định căn cứ chấm dứt quyền bề mặt. Vì vậy, căn cứ chấm dứt quyền bề mặt trong trường hợp quyền bề mặt xuất hiện theo thỏa thuận và theo pháp luật không đồng nhất. Tuy nhiên, Dự thảo quy định về căn cứ chấm dứt quyền bề mặt không tách riêng căn cứ xác lập cho từng trường hợp. Việc quy định như vậy gây khó khăn cho việc thực hiện trên thực tế.

Ngoài việc không phân biệt căn cứ chấm dứt quyền bề mặt theo thỏa thuận và theo pháp luật, Dự thảo chưa làm rõ được các vấn đề: quyền bề mặt có chấm dứt khi QSDĐ của NSDĐ bị chấm dứt không? Nếu có, có phải tất cả các trường hợp QSDĐ của NSDĐ là căn cứ chấm dứt quyền bề mặt hay không? Hợp đồng làm phát sinh quyền bề mặt chấm dứt trong trường hợp nào?

Từ các điểm chưa phù hợp nêu trên, chúng tôi đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục các điểm hạn chế của quyền bề mặt trong Dự thảo như sau:

Thứ nhất, thay tên gọi và bổ sung khái niệm của mục này, theo hướng: tên gọi của mục nên sửa đổi sao cho phản ánh được rõ ràng mục đích, nội dung của mục này. Theo chúng tôi, mục này nên có tên là: “QSDĐ của người không phải là NSDĐ” hoặc trong trường hợp để tránh nhầm lẫn với QSDĐ của NSDĐ, tên của mục này nên là: “quyền đối với đất của người không phải là NSDĐ”. Tuy nhiên, với tên gọi: QSDĐ của người không phải là NSDĐ phản ánh đúng nội dung, bản chất của quyền này hơn.

Bên cạnh việc thay đổi tên, nên bổ sung khái niệm QSDĐ của người không phải là NSDĐ và bỏ khái niệm quyền bề mặt tại Điều 291 Dự thảo, vì khái niệm “quyền bề mặt” không còn ý nghĩa do đã được đề nghị bỏ như đã phân tích ở phần trên. Theo đó, QSDĐ của người không phải là NSDĐ nên được hiểu là quyền khai thác, sử dụng công năng, tiện ích của đất theo thỏa thuận hoặc theo quy định pháp luật.

Thứ hai,sửa đổi quy định về căn cứ xác lập quyền bề mặt theo hướng quy định cụ thể, rõ ràng căn cứ xác lập quyền bề mặt, nhất là căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định của pháp luật. Theo chúng tôi, căn cứ xác lập quyền bề mặt theo quy định của pháp luật bao gồm các trường hợp sau: i) nhận chuyển quyền sở hữu bất động sản từ người không phải là chủ thể sử dụng đất, trừ trường hợp đã có thỏa thuận giữa các bên về vấn đề này; ii) quyền bề mặt của các chủ sở hữu nhà có chung QSDĐ (ví dụ: chủ sở hữu căn hộ chung cư và nhà của các chủ sở hữu có chung QSDĐ khác); iii) quyền bề mặt của NSDĐ trưng dụng.

Thứ ba, bổ sung quy định về quyền và nghĩa vụ trong việc sử dụng đất của các chủ thể không phải là NSDĐ. Theo chúng tôi, trong trường hợp quyền bề mặt được xác lập theo thỏa thuận, quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của chủ thể không phải là NSDĐ được xác định theo thỏa thuận hợp pháp với NSDĐ. Trong trường hợp quyền bề mặt được xác lập theo pháp luật, quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của chủ thể này được xác định theo pháp luật. Theo đó, về nguyên tắc, quyền và nghĩa vụ sử dụng đất của chủ thể không phải là NSDĐ không vượt quá quyền và nghĩa vụ của chủ thể có QSDĐ theo thỏa thuận, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác hay được sự đồng ý của NSDĐ (trong trường hợp NSDĐ có quyền cho phép người khác sử dụng đất). Do vậy, trong trường hợp này, quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu bất động sản không phải là NSDĐ nên được quy định tương tự như quyền và nghĩa vụ của người thuê QSDĐ của NSDĐ.

Thứ tư, quy định đầy đủ, rõ ràng, hợp lý căn cứ chấm dứt quyền bề mặt, theo hướng trình bày quy định căn cứ chấm dứt quyền bề mặt theo thỏa thuận và căn cứ chấm dứt quyền bề mặt theo pháp luật. Theo đó, trong trường hợp quyền bề mặt xuất hiện trên cơ sở hợp đồng thuê (thuê lại) QSDĐ với NSDĐ, quyền bề mặt chấm dứt khi hợp đồng này chấm dứt. Trong trường hợp này, cần quy định cụ thể các trường hợp hợp đồng chấm dứt hoặc quy định dẫn chiếu nếu vấn đề này đã được quy định. Căn cứ này, theo chúng tôi là căn cứ hợp lý duy nhất để quyền bề mặt theo thỏa thuận chấm dứt. Các căn cứ khác trong Dự thảo không phải là căn cứ phù hợp cho việc chấm dứt quyền bề mặt theo thỏa thuận. Nhận định này được lý giải như sau: đối với căn cứ vật là đối tượng của quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác không còn. Căn cứ này không thể là căn cứ chấm dứt quyền bề mặt theo thỏa thuận vì quyền bề mặt được xác định căn cứ theo thỏa thuận với NSDĐ. Việc thỏa thuận không phải chỉ nhằm mục đích để bất động sản tồn tại, mà còn để tạo ra bất động sản. Do vậy, việc vật không còn không thể là căn cứ chấm dứt quyền bề mặt trong trường hợp quyền bề mặt xuất hiện theo thỏa thuận. Đối với căn cứ thời hạn cho thuê đất đã hết và chủ sở hữu vật và chủ sử dụng đất là một. Căn cứ này thực ra chỉ là một trong các căn cứ làm chấm dứt hợp đồng phát sinh quyền bề mặt. Vì vậy, thực chất cũng thuộc căn cứ chấm dứt hợp đồng nêu trên.

Trong trường hợp quyền bề mặt xuất hiện trên cơ sở pháp luật, quyền bề mặt chấm dứt trong các trường hợp:

Trường hợp 1: vật là đối tượng của quyền sở hữu vật trên đất thuộc quyền sử dụng của người khác không còn. Lý do chúng tôi đưa ra đề nghị này, vì NSDĐ chỉ bị buộc cho chủ sở hữu bất động sản sử dụng đất nhằm giúp cho việc thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với bất động sản. Vì vậy, khi bất động sản không còn thì pháp luật cũng không còn lý do chính đáng cho phép chủ sở hữu bất động sản sử dụng quyền bề mặt. Việc sử dụng quyền bề mặt trong trường hợp bất động sản không còn chỉ có thể theo thỏa thuận với NSDĐ.

Trường hợp 2: Hết thời hạn sử dụng đất của chủ sở hữu bất động sản. Vì quyền bề mặt là QSDĐ của người không phải là NSDĐ, trong khi đó, đất được sử dụng có thời hạn. Vì vậy, quyền bề mặt là quyền có thời hạn. Khi thời hạn sử dụng đất của chủ sở hữu bất động sản chấm dứt thì quyền bề mặt cũng chấm dứt.

Trường hợp 3: Khi QSDĐ của NSDĐ chấm dứt, trừ trường hợp QSDĐ chấm dứt do lỗi của người có quyền bề mặt. Đề xuất QSDĐ của NSDĐ chấm dứt (chấm dứt QSDĐ không bao gồm chuyển QSDĐ) là một trong các căn cứ làm chấm dứt quyền bề mặt, vì QSDĐ của NSDĐ bị chấm dứt có thể xuất phát từ việc vi phạm pháp luật hoặc không vi phạm pháp luật, nhưng cần sử dụng đất cho mục đích, lợi ích khác hoặc hết thời hạn sử dụng đất. Trong trường hợp QSDĐ của NSDĐ bị chấm dứt do vi phạm pháp luật đất đai, mà người có quyền bề mặt có lỗi, quyền bề mặt cần bị chấm dứt vì đây là biện pháp trừng phạt người có lỗi nhằm bảo đảm cho việc thực hiện quy định của pháp luật. Quyền bề mặt cần chấm dứt nếu quyền bề mặt gây cản trở cho việc thực hiện mục đích, lợi ích mà vì mục đích, lợi ích này QSDĐ bị chấm dứt. Trong trường hợp hết thời hạn sử dụng đất, quyền bề mặt cũng cần chấm dứt vì như đã trình bày, về nguyên tắc, bất động sản chỉ được phép tồn tại trong thời hạn sử dụng đất và việc sử dụng đất của người không phải là NSDĐ không vượt quá phạm vi quyền và nghĩa vụ của NSDĐ. 

Thứ năm, sửa đổi quy định về đối tượng quyền bề mặt theo hướng, xác định thửa đất, một phần thửa đất là đối tượng của quyền bề mặt. Bỏ đối tượng của quyền bề mặt là khoảng không gian, vì như đã trình bày, đối tượng của quyền bề mặt là thửa đất, một phần thửa đất. Trong khi đó, phần không gian trên mặt đất chỉ là một nội dung trong khái niệm thửa đất, một phần thửa đất./.

 

 

---