Theo pháp luật quốc tế, chủ thể tổ chức biểu tình có thể là thể nhân hoặc pháp nhân, dù thông thường là một tổ chức xã hội hay một đảng chính trị. Thậm chí, theo Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu (OSCE):“Các nhà tổ chức biểu tình không cần thiết phải là một thực thể hợp pháp (ví dụ, một nhóm cá nhân hoặc một tổ chức chưa được công nhận). Điều kiện duy nhất cần thiết đó là sự rõ ràng về việc ai thực sự tham gia vào tổ chức sự kiện đó”[1].

Cũng theo OSCE, ngoài chủ thể tổ chức, pháp luật, cần làm rõ ai là “người tham gia” biểu tình để đảm bảo rằng những người đứng xem không phải chịu trách nhiệm nếu có sự cố xảy ra[2]. Về vấn đề này, trong khi hầu hết cá nhân đã thành niên đồng thời có thể là người tổ chức và/hoặc người tham gia biểu tình, thì có một số nhóm cần có những quy định riêng, cụ thể như sau:

Theo Uỷ ban Nhân quyền (cơ quan giám sát thực hiện Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị - ICCPR), những người nước ngoài và người không quốc tịch cũng có quyền tham gia biểu tình ôn hoà[3], còn theo OSCE, các quốc gia không nên giới hạn quyền này chỉ cho công dân của nước mình[4].

 Điều 3 Công ước của Liên hợp quốc về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) năm 1979 quy định: “Các quốc gia thành viên công ước phải… bảo đảm cho phụ nữ được thụ hưởng các quyền con người và tự do cơ bản trên cơ sở bình đẳng với nam giới”. Quy định này có nghĩa là phụ nữ được bình đẳng với nam giới cả trong việc tham gia và tổ chức các cuộc biểu tình.

Công ước về quyền trẻ em (CRC) năm 1989 của Liên hợp quốc yêu cầu các quốc gia thành viên phải thừa nhận quyền của trẻ em tự do kết giao và hội họp hoà bình (Khoản 1 Điều 15). OSCE cũng cho rằng, việc từ chối quyền tham gia biểu tình của trẻ em là không thích hợp với các chuẩn mực quốc tế, nhưng, luật có thể quy định một mức tuổi tối thiểu hoặc chỉ cho phép những người ở độ tuổi chưa thành niên được tổ chức một sự kiện công cộng với sự đồng thuận của cha mẹ hoặc người giám hộ hợp pháp[5].

Theo Liên hợp quốc thì tất cả mọi người, kể cả những người có các vấn đề về tâm thần, đều được hưởng các quyền về dân sự, chính trị quy định trong ICCPR, bao gồm quyền tham gia vào cuộc biểu tình hoà bình, bất kể khả năng pháp lý của họ[6]. OSCE cũng cho rằng không được từ chối quyền này của nhóm này, bởi trong nhiều trường hợp, những vấn đề mà họ muốn giải quyết ít khi được các nhóm khác quan tâm. Tuy nhiên, luật có thể quy định cần có sự đồng thuận của những người giám hộ hợp pháp để cho phép người tâm thần tham gia tổ chức một cuộc biểu tình[7].

-   Tù nhân

Theo Toà án nhân quyền châu Âu (ECHR), chỉ có thể áp dụng những hạn chế đối với một người đang thực hiện án tù phù hợp với điều kiện giam giữ họ[8]. Điều này có nghĩa là các tù nhân có thể bị tước quyền tham gia biểu tình vì điều đó không phù hợp với chế độ giam giữ, nhưng, việc tước quyền tham gia tổ chứcbiểu tình của họ là không phù hợp với các chuẩn mực quốc tế.[9]

-   Người thiểu số, LGBT (người đồng tính, song tính, chuyển giới)

Theo Liên hợp quốc: “Những người thuộc các nhóm thiểu số có thể thực hiện các quyền của họ một mình cũng như trong tập thể cùng với các thành viên khác mà không có bất kỳ sự phân biệt đối xử nào”[10]. Quy định này có nghĩa là người thiểu số cũng có quyền bình đẳng trong việc tham gia và tổ chức các cuộc biểu tình. Theo OSCE, việc ngăn cấm các thành viên của một nhóm sắc tộc tổ chức biểu tình, hội họp là sự vi phạm Điều 3 Công ước của Liên hợp quốc về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc[11]. Liên quan đến nhóm LGBT, cũng theo OSCE, yếu tố phân biệt đối xử trên cơ sở giới tính trong Điều 26 của ICCPR cần được hiểu bao gồm xu hướng tính dục[12].

-   Cảnh sát, sĩ quan quân đội, nhân viên hành chính

 ICCPR cho phép các quốc gia có thể áp đặt những hạn chế về quyền tự do hội họp, lập hội đối với các lực lượng vũ trang, cảnh sát hay nhân viên hành chính để bảo đảm trách nhiệm công vụ và tính trung lập của những chủ thể này[13]. Tuy nhiên, theo OSCE, điều này không nên diễn giải thành sự hạn chế không cần thiết với quyền tự do được có và thể hiện quan điểm của những chủ thể đó[14].

Theo OSCE, các quốc gia có thể quy định trách nhiệm hình sự, dân sự, hoặc hành chính với những hành vi tổ chức biểu tình bất hợp pháp, không hoàn thành các nghĩa vụ của người tổ chức, kích động thù hận về sắc tộc, tín ngưỡng và với các nhóm khác qua các phát biểu hoặc phân phát tài liệu trong cuộc biểu tình, mang theo các vật thể hoặc các chất bị cấm (như vũ khí, thuốc nổ, các chất gây nghiện, đồ uống có cồn), quấy rối một cuộc biểu tình, chống người thi hành công vụ...[15]

Theo ECHR, những người tham gia phải được miễn trừ trách nhiệm nếu họ không biết rằng cuộc biểu tình bị cấm[16]. Những cá nhân tham gia biểu tình mà không can dự vào hành vi bạo lực thì không thể bị xét xử với tội danh tham gia biểu tình trái phép, và các nhà tổ chức không thể bị quy trách nhiệm nếu họ đã nỗ lực phòng ngừa các hành vi bạo lực bộc phát nhưng bất thành, hoặc sự việc xảy ra do một bên thứ ba[17]. Chỉ các cá nhân tham gia vào hành động phá hoại trong cuộc biểu tình mới có thể bị quy trách nhiệm về những thiệt hại mà họ gây ra[18]. Cũng theo OSCE, luật cũng cần quy định việc tổ chức các cuộc điều tra toàn diện và nhanh chóng về những hành động của cảnh sát sử dụng vũ lực bất hợp pháp nhằm giải tán các cuộc biểu tình[19].

Để giảm thiểu những vi phạm, theo OSCE, các quốc gia cần quy định một thủ tụcpháp lý rõ ràngcho việc đăng ký và quản lý biểu tình[20]. Luật có thể quy định các nhà tổ chức và những người tham gia biểu tình có nghĩa vụ gìn giữ trật tự công cộng, nhưng không nên quy định phải đóng tiền đặt cọc để tổ chức biểu tình[21]. Các nhà tổ chức cũng phải chịu một trách nhiệm nhất định về việc phòng tránh sự hỗn loạn trong các cuộc biểu tình, nhưng chỉ quy kết trách nhiệm này khi họ không có hành động ngăn ngừa việc xâm hại trật tự công cộng của những người tham gia sự kiện[22]. Luật cần khuyến khích các nhà tổ chức sử dụng những kiểm soát viên để bảo đảm cuộc biểu tình diễn ra đúng pháp luật. Tuy nhiên, các kiểm soát viên không thay thế cảnh sát trong việc duy trì trật tự công cộng trong các cuộc biểu tình[23]. Luật cũng cần đặt ra các giới hạn rõ ràng về quyền lực của các kiểm soát viên; họ cần phải có trang phục để dễ nhận ra và phải được phổ biến về kế hoạch của cuộc biểu tình trước thời điểm diễn ra[24].

Theo Báo cáo viên đặc biệt của Liên hợp quốc về các quyền tự do hội họp ôn hòa và hiệp hội (Báo cáo viên đặc biệt), bảo đảm việc thụ hưởng quyền tổ chức và tham gia hội họp hòa bình (biểu tình) cho người dân là nghĩa vụ của các quốc gia[25]. Vì vậy, “người tổ chức không phải gánh bất kỳ chi phí nào cho việc giữ gìn trật tự, dịch vụ y tế và các biện pháp đảm bảo sức khỏe và an toàn khác trong các cuộc biểu tình”[26]. Người tổ chức và tham gia không bị buộc phải chịu trách nhiệm về những hành vi bất hợp pháp của những người khác trong các cuộc biểu tình[27].

Báo cáo viên đặc biệt cho rằng, việc tổ chức biểu tình không phải xin phép mà chỉ cần thông báo trước với nhà chức trách để tạo điều kiện hỗ trợ cho việc thực thi quyền và có những biện pháp bảo vệ an toàn và trật tự chung[28]. Việc thông báo cần tối đa là 48 tiếng trước ngày dự kiến tổ chức[29]. Lý tưởng nhất là việc thông báo chỉ yêu cầu đối với những cuộc hội họp lớn, hoặc những cuộc hội họp mà có thể gây ra gián đoạn giao thông[30]. Ở những quốc gia vẫn còn áp dụng cơ chế phê duyệt các cuộc biểu tình, các công chức hành chính chịu trách nhiệm về việc này phải bị giám sát thường xuyên để đảm bảo rằng, họ không tùy tiện từ chối các yêu cầu tổ chức biểu tình[31]. Báo cáo viên đặc biệt cho rằng, pháp luật nên cho phép biểu tình bộc phát diễn ra và được miễn thông báo trước, ví dụ như ở Armenia, Estonia, Đức, Cộng hòa Moldova và Slovenia[32]. Đây cũng là quan điểm của ECHR[33].

Các cuộc biểu tình nhằm biểu đạt sự không đồng ý với cuộc biểu tình khác (counter-demonstrations) cũng cần được cho phép diễn ra đồng thời với các cuộc biểu tình bị chống[34].

Báo cáo viên đặc biệt lưu ý đến việc một số quốc gia ngăn chặn việc sử dụng Internet và các công nghệ thông tin khác để tổ chức biểu tình và khuyến nghị rằng “tất cả các quốc gia [cần] đảm bảo rằng, truy cập Internet luôn được duy trì, bao gồm cả khi có sự bất ổn về chính trị”[35].

Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh, các nhà nước có nghĩa vụ chủ động, tích cực bảo vệ các cuộc hội họp hòa bình, bao gồm việc bảo vệ những người biểu tình trước hành động khiêu khích, gây gián đoạn hoặc phá hoại cuộc biểu tình[36]. Nghĩa vụ này của nhà nước cần phải được nêu rõ trong luật[37]. Cảnh sát cần được đào tạo về cách thức phân tách những người khiêu khích, phá hoại ra khỏi những người biểu tình ôn hòa[38].

 Liên quan đến hành động can thiệp của cảnh sát vào các cuộc biểu tình, Báo cáo viên đặc biệt cho rằng, cần đảm bảo áp dụng Bộ quy tắc ứng xử của công chức thực thi pháp luật và Các nguyên tắc căn bản về sử dụng vũ lực và vũ khí của công chức thi hành pháp luật của Liên hợp quốc, nhằm hướng dẫn công chức thực thi pháp luật giữ gìn trật tự cho các cuộc biểu tình ôn hòa[39]. Về vấn đề này, “tình huống duy nhất có thể được sử dụng vũ khí nóng trong các cuộc biểu tình là để ngăn cản nguy cơ ngay lập tức gây thương tích nặng hoặc gây chết người”[40].

 Báo cáo viên đặc biệt phản đối việc dùng hơi cay để giải tán các cuộc biểu tình, vì cho rằng, hơi cay không phân biệt giữa người biểu tình và người không biểu tình, người khỏe mạnh và người có vấn đề về sức khỏe[41]. Thay vào đó, các nhà nước có thể áp dụng các biện pháp kiểm soát việc sử dụng vũ lực trong các cuộc biểu tình do Ủy ban Nhân quyền liên Mỹ đưa ra, bao gồm: “(a) thực hiện các cơ chế để cấm một cách hiệu quả việc sử dụng vũ lực chết người trong các cuộc biểu tình; (b) áp dụng một hệ thống đăng ký và kiểm soát vũ khí; (c) áp dụng một hệ thống ghi lại các thông tin để giám sát các lệnh điều hành, những người chịu trách nhiệm về các lệnh này, và những người thực thi mệnh lệnh”[42]. Ông đặc biệt phản đối việc sử dụng cách “dồn khuôn” (bao vây) người biểu tình để họ không thể di chuyển và biểu dương quyết định của cảnh sát Canada bỏ biện pháp này sau khi có nhiều tranh cãi về việc áp dụng nó để giữ gìn trật tự cho Hội nghị thượng đỉnh G-20 tại Toronto năm 2010[43]. Nhìn chung, Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng của sự đối thoại thiện chí giữa các cơ quan thực thi pháp luật và người tổ chức để đảm bảo các cuộc biểu tình diễn ra một cách hoà bình, như được áp dụng ở Guatemala, Hungary, Mexico và Thụy Sỹ[44].

Theo Báo cáo viên đặc biệt, luật biểu tình cần tránh đưa ra các quy định cấm chung chung về thời gian và địa điểm; việc cấm chỉ được coi là biện pháp cuối cùng khi những biện pháp khác không thể đạt được mục đích chính đáng của cơ quan chức năng[45]. Trong trường hợp buộc phải áp dụng các giới hạn với một cuộc biểu tình, thì giới hạn đó cần phải cân xứng với mục đích hướng đến và phải được đưa ra “trước mắt và trong tầm tai” của những đối tượng liên quan[46]. Người tổ chức biểu tình không buộc phải nghe theo ý kiến của cơ quan chức năng nếu những ý kiến đó xem nhẹ bản chất của quyền tự do hội họp hòa bình của họ[47]. Trên quan điểm này, Báo cáo viên đặc biệt cảnh báo về những trường hợp trong đó cơ quan chức năng cho phép biểu tình diễn ra, nhưng chỉ ở khu vực ngoại thành hoặc trong phạm vi một quảng trường cụ thể với mục đích để hạn chế tác động của sự kiện[48].

Theo Báo cáo viên đặc biệt “việc di chuyển của các phương tiện giao thông không thể tự động có vị trí ưu tiên so với tự do hội họp”[49], “trong một xã hội dân chủ, không gian đô thị không phải chỉ để đi lại, mà còn để hội họp”[50]. Về điểm này, Ủy ban Nhân quyền liên Mỹ cũng chỉ ra rằng “các nhà nước có nghĩa vụ sắp xếp giao thông trong một khu vực nhất định để bảo đảm quyền biểu tình của công chúng”[51].

 Báo cáo viên đặc biệt nhấn mạnh tầm quan trọng của việc cơ quan chức năng cung cấp cho những người tổ chức biểu tình “lý do kịp thời và đầy đủ của việc áp dụng bất kỳ giới hạn nào..”[52]. Người tổ chức biểu tình phải được kháng nghị những giới hạn đó trước một tòa án độc lập và vô tư, và toà án phải ra quyết định nhanh chóng. Một số ví dụ tốt được Báo cáo viên đặc biệt nêu ra là ở Bulgaria, người tổ chức biểu tình có thể gửi kháng nghị trong vòng 03 ngày kể từ khi nhận được quyết định không cho phép; và tòa án hành chính có thẩm quyền sau đó phải đưa ra quyết định về lệnh cấm trong vòng 24 tiếng, quyết định của tòa án phải được công bố ngay lập tức và có giá trị cuối cùng. Tương tự, ở Estonia, người tổ chức có thể kháng nghị với tòa án hành chính, tòa này phải đưa ra quyết định trong cùng ngày hôm đó hoặc trong ngày hôm sau; ngoài ra, người tổ chức cũng có thể khiếu nại với Thanh tra Quốc hội (Estonian Ombudsman)[53].

Theo Báo cáo viên đặc biệt, để bảo đảm quyền biểu tình của người dân, các nhà nước còn cần xây dựng và tăng cường năng lực nhân quyền cho các công chức thực thi pháp luật, nhằm đảm bảo rằng các công chức này được đào tạo thích đáng về tôn trọng quyền tự do hội họp hòa bình[54].

Biểu tình không phải là việc xa lạ ở Việt Nam. Trong thời Pháp thuộc, quyền biểu tình đã được Đảng Cộng sản Đông Dương sử dụng một cách hiệu quả để vận động nhân dân đấu tranh giành độc lập. Trong cuộc kháng chiến chống Mỹ cứu nước, ở miền Nam đã có nhiều cuộc biểu tình được tổ chức, góp phần quan trọng vào thắng lợi của cuộc đấu tranh thống nhất đất nước. Ngay sau khi đất nước giành được độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 31 ngày 13/9/1945 quy định về việc tổ chức các cuộc biểu tình. Sắc lệnh khẳng định: “...tự do hội họp là một trong những nguyên tắc của chế độ dân chủ cộng hòa”, đồng thời quy định “Những cuộc biểu tình phải khai trình trước hai mươi bốn giờ với các Uỷ ban nhân dân sở tại trong thời kỳ này” (Điều thứ 1). Đây là văn bản pháp luật đầu tiên của nước ta về quyền biểu tình.

Trong các Hiến pháp của nước ta, Hiến pháp đầu tiên năm 1946 không quy định trực tiếp về quyền biểu tình, nhưng ghi nhận một cách gián tiếp qua quy định về quyền tự do hội họp (Điều 11). Quyền biểu tình sau đó được ghi nhận một cách trực tiếp thành một quyền riêng từ Hiến pháp năm 1959 (Điều 25), bên cạnh các quyền tự do hội họp, lập hội. Kể từ đó, các Hiến pháp về sau của nước ta (1980, 1992, 2013) tiếp tục ghi nhận quyền biểu tình như là một quyền riêng (Điều 67 Hiến pháp năm 1980, Điều 69 Hiến pháp năm 1992 và Điều 25 Hiến pháp năm 2013). Theo Điều 25 Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”.

Dưới Hiến pháp, Nhà nước ta từ trước đến nay đã ban hành một số văn bản pháp luật để cụ thể hoá quyền biểu tình của công dân một cách trực tiếp hoặc thông qua quyền tự do hội họp, ví dụ Sắc lệnh số101-SL/L.003 ngày 20/5/1957 của Chủ tịch nước ban hành Luật về Quyền tự do hội họp. Hiện tại, những vấn đề liên quan đến quyền biểu tình đang được điều chỉnh bởi một số văn bản pháp luật, bao gồm: Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Nghị định số 38/2005 ngày 18/3/2005 của Chính phủ Quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng; Thông tư số 09/2005 ngày 5/9/2005 của Bộ Công an hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 38/2005, trong đó trực tiếp và quan trọng nhất là Nghị định số 38/2005 và Thông tư số 09/2005. Mặc dù nội dung của hai văn bản pháp luật này không trực tiếp đề cập đến quyền biểu tình, tuy nhiên, các quy định về tập trung đông người ở nơi công cộng chính là điều chỉnh một số vấn đề về biểu tình. 

So sánh với luật về biểu tình của nhiều quốc gia trên thế giới và yêu cầu thực tế, những nội dung nêu ở Nghị định số 38/2005 còn chưa đầy đủ (chưa điều chỉnh nhiều vấn đề liên quan đến biểu tình). Ngoài ra, việc Nghị định này quy định những hạn chế liên quan đến tập trung đông người (quyền biểu tình) cũng đặt ra yêu cầu hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quyền biểu tình, bởi theo Hiến pháp năm 2013, quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế bởi luật. Do vậy, việc xây dựng Luật về Biểu tình ở nước ta là quyết định đúng đắn, nhằm bảo đảm cho người dân có thể thực hiện hiệu quả quyền hiến định này trong khuôn khổ pháp luật. Luật Biểu tình cũng sẽ tạo điều kiện cho Nhà nước giữ gìn an ninh, trật tự xã hội một cách hiệu quả hơn và cũng như giúp Nhà nước hiểu rõ hơn nguyện vọng của nhân dân để kịp thời điều chỉnh chính sách, pháp luật cho phù hợp. Việc xây dựng Luật Biểu tình rất cần tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia khác trên thế giới, trong đó các vấn đề liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tổ chức và tham gia biểu tình có tầm quan trọng đặc biệt./.

 

---