“Pháp luật vừa là sự phản ánh yêu cầu dân chủ, vừa là công cụ để thực hiện dân chủ”[1]; nói đến dân chủ là phải nói đến pháp luật, nghĩa là dân chủ luôn phải gắn liền với cơ chế bảo đảm dân chủ, mà cơ chế này phải được luật hóa. Quan hệ nội tại giữa pháp luật và dân chủ trong nhà nước pháp quyền biểu hiện ở chỗ, dân chủ nào cũng cần đến pháp luật; ngược lại pháp luật phải được xây dựng và thực hành trên cơ chế dân chủ. Quá trình dân chủ hóa xã hội là quá trình xây dựng và hoàn thiện không ngừng của pháp luật. Dân chủ càng cao thì pháp luật càng trở lên quan trọng.

Sau khi Bộ Chính trị ra Chỉ thị số 30/CT-TƯ ngày 18/02/1998 về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã cụ thể hóa một bước chỉ thị này bằng các Nghị quyết số 45/1998/NQ-UBTVQH10, số 55/1998/NQ-UBQH10 và số 60/1998/NQ-UBTVQH10 về thực hiện dân chủ ở ba loại hình đơn vị cơ sở chủ yếu là đơn vị hành chính cấp cơ sở; các cơ quan nhà nước và các cơ sở kinh tế.

Đối với thực hiện dân chủ ở đơn vị hành chính cơ sở, ngày 15/5/1998, Chính phủ ra Nghị định số 29/NĐ-CP ban hành kèm theo Quy chế thực hiện dân chủ ở xã và đã được sửa đổi, bổ sung thay thế bằng Nghị định số 79/NĐ-CP ngày 7/7/2003 (Quy chế này áp dụng cho cả phường và thị trấn).

Ngày 18/5/2005, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế giám sát đầu tư của cộng đồng, “nhằm theo dõi, đánh giá việc chấp hành các quy định về quản lý đầu tư của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các nhà thầu và đơn vị thi công dự án trong quá trình đầu tư; phát hiện, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các việc làm vi phạm các quy định về quản lý đầu tư để kịp thời ngăn chặn và xử lý các việc làm sai quy định, gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản của Nhà nước, xâm hại lợi ích của cộng đồng” (Điều 1).

Ngày 20/4/2007, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH12 về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn. Trong các đơn vị kinh tế, ngày 13/02/1999, Chính phủ ra Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ban hành kèm theo Quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước. Ngày 28/5/2007 Chính phủ ra Nghị định số 87/2007/NĐ-CP ban hành kèm theo Quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn; Nghị định số 60/2013 NĐ-CP ngày 19/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 Bộ luật Lao động về thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc và một số văn bản pháp lý khác quy định về vấn đề dân chủ ở cơ sở ...

Các văn bản này đã cho thấy sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta về phát triển dân chủ ở cơ sở.

Việc ban hành Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở cấp xã, phường, thị trấn năm 2007 đánh dấu một bước tiến bộ xã hội lớn ở nước ta, tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân thực sự phát huy quyền làm chủ của mình, tham gia quản lý các công việc ở địa phương, kiểm soát và đấu tranh chống tệ quan liêu, tham nhũng, mất dân chủ ở các cơ quan công quyền hay các biểu hiện lợi dụng dân chủ để vi phạm pháp luật. Pháp lệnh này ra đời là một biểu hiện sinh động nhằm cụ thể hoá phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” của Đảng.

Pháp lệnh này sau một thời gian triển khai và thực hiện đã thực sự phát huy quyền làm chủ, sức sáng tạo của nhân dân, động viên sức mạnh vật chất và tinh thần to lớn của các tầng lớp nhân dân tham gia phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, góp phần tác động tích cực tới công tác xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân; xây dựng các cộng đồng dân cư tự quản ở phường, xã, thị trấn, các khu dân cư, tổ dân phố… tạo ra sự chuyển biến tích cực về ý thức và phong cách làm việc của cán bộ Đảng, chính quyền, đoàn thể theo hướng gần dân, tôn trọng dân và có trách nhiệm với dân hơn.

 Đối với các cơ quan nhà nước, các quy định về thực hiện dân chủ được ghi nhận trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Cán bộ, công chức, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Thanh tra, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãnh phí, Luật Tố tụng Hành chính… trong đó, các quy định về thực hiện dân chủ được thể hiện tập trung trong quy chế hoạt động của các cơ quan nhà nước mà đặc biệt là trong các quy chế thực hiện dân chủ do Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao… ban hành. Đây là những văn bản quan trọng do Nhà nước ban hành nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, từng bước đẩy lùi các hiện tượng tiêu cực, tham nhũng, chuyên quyền độc đoán, hống hách, xa rời quần chúng, tạo động lực mạnh mẽ trong nhân dân, góp phần thúc đẩy công cuộc đổi mới xây dựng đất nước. Pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ quan nhà nước là một bộ phận quan trọng của hệ thống pháp luật về thực hành dân chủ ở cơ sở. Trên tinh thần và nội dung các quy định của pháp luật về thực hành dân chủ ở cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức có cơ sở để tham gia vào các công việc của cơ quan, được bàn bạc, được cung cấp thông tin và được đưa các ý kiến đề xuất nhằm hoàn thiện hơn nữa môi trường dân chủ trong cơ quan. Pháp luật về thực hành dân chủ ở cơ quan nhà nước với các quy định về thực hiện dân chủ trong nội bộ cơ quan và thực hiện dân chủ trong quan hệ và giải quyết công việc với công dân, cơ quan, tổ chức là cơ sở để phát huy quyền làm chủ, sức sáng tạo, động viên nguồn sức mạnh to lớn từ đội ngũ cán bộ, công chức, người lao động trong các cơ quan nhà nước. Mặt khác, pháp luật về thực hành dân chủ ở các cơ quan nhà nước cũng là cơ sở pháp lý để đấu tranh, ngăn chặn, khắc phục các hiện tượng tiêu cực trong bộ máy nhà nước.

Có thể nhận thấy trong những năm qua, pháp luật về thực hành dân chủ ở cơ sở tiếp tục được phát triển, ngày một hoàn thiện. Điều này đã góp phần phát huy bầu không khí dân chủ, cởi mở trong xã hội, quyền làm chủ của nhân dân được mở rộng, lòng tin của nhân dân vào chế độ ngày càng được củng cố, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng ở địa phương, biểu hiện rõ nhất là trong phát triển kinh tế, xây dựng nếp sống văn hoá ở xã, phường, thị trấn.

Tổng kết 25 năm đổi mới đất nước và 20 năm thực hiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ XHCN, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; …Có cơ chế cụ thể để nhân dân thực hiện trên thực tế quyền làm chủ trực tiếp. Thực hiện tốt hơn Quy chế dân chủ và Pháp lệnh dân chủ ở cơ sở. Phát huy dân chủ, đề cao trách nhiệm công dân, kỷ luật, kỷ cương xã hội; phê phán và nghiêm trị những hành động vi phạm quyền làm chủ của nhân dân, những hành vi lợi dụng dân chủ để gây rối; chống tập trung quan liêu, khắc phục dân chủ hình thức”[2]. Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã ban hành Hiến pháp năm 2013 nhằm cụ thể Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), trong đó lần đầu tiên, một văn bản pháp lý cao nhất của nước ta quy định rõ ràng về việc kiểm soát quyền lực nhà nước: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2). Kiểm soát quyền lực nhà nước là một tất yếu nhằm bảo đảm quyền lực nhà nước không vượt quá tầm kiểm soát của nhân dân, trở thành lực lượng đe dọa nhân dân - chủ sở hữu quyền lực nhà nước, xâm phạm đến quyền làm chủ và địa vị là chủ của nhân dân. Chính vì thế, việc hiến định kiểm soát quyền lực nhà nước là một bước tiến dài trong quá trình phát huy dân chủ XHCN và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN.

Thực tế cho thấy, địa phương nào thực hiện tốt các quy chế dân chủ ở cơ sở, thì ở đó kinh tế phát triển, đời sống nhân dân được nâng cao, cộng đồng dân cư đoàn kết, trật tự xã hội và an toàn xã hội được bảo đảm. Ngược lại, nơi nào xem nhẹ dân chủ, để mất dân chủ, cán bộ xa rời quần chúng nhân dân, quan liêu, cửa quyền, hách dịch, thiếu trách nhiệm, thiếu đạo đức, không lắng nghe, tôn trọng và không quan tâm đến tâm tư, nguyện vọng, lợi ích của quần chúng nhân dân… thì nơi ấy sẽ rất khó hoàn thành nhiệm vụ chính trị. Có thể nói rằng, hướng về cơ sở, phát huy vai trò của người dân tham gia trực tiếp vào công việc của chính quyền và bảo đảm sự can dự của họ vào hoạt động quản lý của các cơ quan chính quyền cũng chính là bài học dân chủ ở Việt Nam trong quá trình đổi mới[3].

Sau hơn 15 năm thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, vẫn còn những tồn tại, hạn chế cần được khắc phục kịp thời, đó là:

Một là, nhận thức về dân chủ và trách nhiệm thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở của một số cấp ủy, chính quyền, cán bộ, công chức chưa đầy đủ, phong cách làm việc quan liêu, mất dân chủ, thiếu tôn trọng dân còn khá phổ biến trong cán bộ các cấp, các ngành.

Hai là, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở hiện nay mới được triển khai tích cực ở loại hình xã, phường, thị trấn; còn ở các loại hình cơ sở khác kết quả còn hạn chế.

Ba là, trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo của một số cấp ủy đảng, đảng đoàn, ban cán sự đảng, của người đứng đầu chưa đầy đủ; không ít nơi chưa có ban chỉ đạo, chưa có người theo dõi kiểm tra, sơ kết, tổng kết, chỉ đạo thường xuyên; việc hướng dẫn, kiểm tra theo hệ thống ngành dọc chưa được coi trọng.

Bốn là, việc rà soát, ban hành, bổ sung chính sách, cơ chế chưa đồng bộ, chưa kịp thời đáp ứng yêu cầu cuộc sống đặt ra, nhất là những chính sách có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhân dân như: giá đền bù đất khi giải phóng mặt bằng, tái định cư, tiền lương, bảo hiểm xã hội, nhà ở của công nhân các khu công nghiệp... Một số văn bản pháp lý quy định về quy chế dân chủ cho một số loại hình, một số lĩnh vực còn thiếu, chưa kịp thời, chưa sát với thực tế, chậm được rà soát, bổ sung.

Năm là, Mặt trận và các đoàn thể nhân dân một số nơi còn chậm đổi mới phương thức hoạt động, còn có xu hướng hành chính hóa; chưa thực sự đại diện cho quyền lợi, nguyện vọng của nhân dân; chưa tích cực tuyên truyền, vận động, tổ chức cho nhân dân tham gia xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở.

Những tồn tại hạn chế trên dẫn đến thực tế việc thực hiện Quy chế dân chủ ở nhiều nơi còn mang tính hình thức, chất lượng chưa đồng đều, không ít nội quy, quy định còn mang tính đối phó, một số nơi còn để xảy ra tiêu cực, tham nhũng, vi phạm pháp luật, đặc biệt là trong khối doanh nghiệp nhà nước (thể hiện qua các vụ tham nhũng lớn tại Vinashin, Vinalines; cưỡng chế đất bất hợp pháp ở Tiên Lãng, Hải Phòng…) gây tổn thất cho Nhà nước, vi phạm quyền làm chủ của nhân dân. Nhiều quy ước ở tổ dân phố, thôn, xóm xây dựng không xuất phát từ thực tế cuộc sống, thiếu bàn bạc dân chủ trong nhân dân, còn rập khuôn theo hướng dẫn mẫu. Việc giám sát, kiểm tra của các tổ chức công đoàn, ban thanh tra nhân dân, ban giám sát đầu tư của cộng đồng ở nhiều nơi còn hạn chế và mang tính hình thức. Việc triển khai, tuyên truyền, quán triệt các văn bản về quy chế dân chủ của trung ương, các tỉnh đôi khi chưa được thường xuyên, kịp thời, các hình thức tuyên truyền đến người dân còn chậm đổi mới. Nhiều thủ tục hành chính còn rườm rà, bệnh giấy tờ chưa giảm, gây phiền hà cho dân, một số cán bộ, công chức ở cơ sở còn nhũng nhiễu, quan liêu đối với nhân dân. Ý thức về ý nghĩa, tầm quan trọng của Quy chế dân chủ của một bộ phận nhân dân chưa cao, thể hiện ở một số lĩnh vực như: chưa thực sự quan tâm đóng góp ý kiến để xây dựng và hoàn thiện các quy chế quy định của cơ quan; ý thức thực hiện nếp sống văn minh đô thị chưa cao, ít tham gia sinh hoạt tổ dân phố, còn vi phạm pháp luật và những quy định của địa phương trong xây dựng, việc cưới, việc tang…

Những tồn tại, hạn chế trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, nhưng sự bất cập và thiếu đồng bộ trong hệ thống pháp luật về thực hành dân chủ ở cơ sở là nguyên nhân chính cần phải được nhận diện và hoàn thiện ngay trong thời gian tới. 

Thứ nhất, cần ban hành Luật Dân chủ ở cơ sở trên cơ sở hợp nhất các văn bản pháp luật về thực hành dân chủ cơ sở hiện nay như Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.

Pháp luật dân chủ cơ sở phải hoàn thiện theo hướng tăng cường hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp tại cấp cơ sở như: tăng số lượng các công việc mà cấp chính quyền cơ sở phải thông tin, thảo luận, tiếp thu các ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, đồng thời nâng cao hiệu lực pháp lý của việc tiếp thu ý kiến nhân dân đóng góp, nâng cao vai trò giám sát của nhân dân đối với các cơ quan dân bầu, dân cử ở các địa phương, cũng như các cơ quan đại diện ở địa phương do nhân dân, hoặc HĐND bầu ra.

Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về cơ chế “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”.

Để thực hành cơ chế này hiệu quả, tránh hình thức, người dân phải nắm bắt thông tin (dân biết), tham gia thảo luận (dân bàn), triển khai (dân làm), kiểm tra, giám sát (dân kiểm tra) các chủ trương, biện pháp quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Muốn thực hiện tốt điều này, hệ thống pháp luật về thực hành dân chủ ở cơ sở cần:  

Trước hết, Nhà nước cần sớm ban hành Luật Tiếp cận thông tin để hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc thực hành công khai, minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của các cơ quan nhà nước (trừ những nội dung thuộc bí mật quốc gia liên quan đến an ninh, quốc phòng, chính trị nội bộ), đảm bảo quyền được biết của nhân dân, nhất là trong các việc quản lý, sử dụng các quỹ, các khoản đầu tư, tài trợ, huy động nhân dân đóng góp; đối tượng, mức thu các loại phí; vấn đề quy hoạch các khu công nghiệp, sử dụng đất, tái định cư, giải phóng mặt bằng; tiền lương, thu nhập, tài sản của cán bộ lãnh đạo, quản lý ở nơi này, nơi khác v.v..

Hai là, Nhà nước sớm ban hành Luật Giám sát và Phản biện xã hội để tạo cơ sở pháp lý cho nhân dân thực hiện quyền được bàn và quyền được kiểm tra, giám sát.

Trên thực tế, “dân bàn” chủ yếu dừng lại ở những vấn đề liên quan trực tiếp đến người dân ở cơ sở. Ở tầm vi mô thì đang dừng lại ở mức độ “hỏi ý kiến”. Những vấn đề quốc kế dân sinh ở tầm vĩ mô thì chủ yếu vẫn đang thông qua hình thức dân chủ đại diện. Cùng với đó, việc thực hiện phương châm“dân kiểm tra” còn nhiều vướng mắc, vì trong các quy chế, quy định chưa cụ thể hóa người dân, cán bộ, công chức, viên chức được kiểm tra ai, kiểm tra cái gì hoặc có quy định nhưng người dân khó có điều kiện thực hiện. Ở các địa phương, các nội dung kiểm tra của Đảng thì đã được quy định trong Điều lệ Đảng, về phía chính quyền thì đã có hệ thống cơ quan thanh tra của Chính phủ, giám sát thì chủ yếu dựa vào các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND, đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND). Thực tế cho thấy, người dân mới chỉ có thể kiểm tra, giám sát những dự án, chương trình đầu tư có huy động sự đóng góp của dân trên chính địa bàn cơ sở họ cư trú. Nhiều chương trình, dự án có vốn đầu tư của nước ngoài hoặc của cấp trên triển khai ở địa phương nhưng người dân ở địa phương, khu dân cư đó không được biết nên không thể thực hiện được quyền kiểm tra, giám sát. Do đó, việc sớm ban hành Luật Giám sát và Phản biện xã hội là yêu cầu khách quan để có cơ sở pháp lý cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình thông qua Mặt trận và các đoàn thể nhân dân một cách hiệu quả. Hiến pháp năm 2013 đã quy định “Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc” (Điều 9).

Thứ ba, hoàn thiện pháp luật về dân chủ trực tiếp.

Quyền dân chủ trực tiếp và gián tiếp ngày càng được thể hiện sinh động trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Điều đó thể hiện qua việc trong năm 2013 đã có trên 26 triệu lượt góp ý của người dân vào bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992[4]. Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 6).

Trước hết, hình thức dân chủ trực tiếp thể hiện sự tham gia trực tiếp của người dân vào các chính sách và quản lý của Nhà nước, nhất là ở các cấp địa phương, thông qua các cuộc họp và các hình thức khác để nêu ý kiến với các cấp thẩm quyền của Nhà nước. Ban đầu là thông qua sự tham gia của người dân vào việc đổi mới công tác bầu cử[5]. Các hình thức dân chủ trực tiếp phổ thông nhất hiện nay: trưng cầu ý dân, diễn đàn nhân dân (được mở ra trên báo chí, truyền hình…), đối thoại với các quan chức nhà nước. Hai là, hình thức dân chủ đại diện giúp truyền đạt các ý nguyện của công dân thông qua các cơ quan dân cử, các đại biểu được người dân bầu chọn thông qua lá phiếu bầu.  

Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (Điều 28) và Quốc hội “quyết định trưng cầu ý dân” (Điều 70). Cho nên, để thực hiện tốt hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện, Nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện Luật Bầu cử đại biểu HĐND, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật Báo chí theo hướng tăng cường công khai thông tin về các ứng cử viên, thực hiện các hoạt động tranh cử phù hợp, thực hiện các cam kết chính trị với cử tri. Tiếp tục hoàn thiện Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tố tụng hành chính, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thanh tra để nhân dân thực hiện tốt hơn quyền kiến nghị, khiếu nại, tố cáo. Nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về hoạt động thanh tra nhân dân theo hướng thực chất, thực quyền, tăng quyền hạn, trách nhiệm cho Ban Thanh tra nhân dân. Kiện toàn về tổ chức và hoạt động của Ban giám sát đầu tư công theo hướng trở thành một thiết chế dân chủ trực tiếp. Đồng thời sớm ban hành Luật Trưng cầu ý dân./.

 

---