Cải cách, chuyển mạnh DNNN hoạt động theo hướng thị trường đóng vai trò trung tâm trong quá trình chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền KTTT của nhiều quốc gia[1], nhằm giảm quy mô khu vực DNNN, cũng như nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.Thực chất của việc cải cách DNNN là để giảm thiểu những can thiệp bằng biện pháp hành chính thông qua các DNNN vào các quan hệ thị trường, tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh, để cho các quan hệ thị trường tự điều chỉnh dựa trên cơ sở các quy luật của nền KTTT. Quá trình cải cách DNNN được đẩy mạnh qua việc ghi nhận tại nhiều Văn kiện Đại hội Đảng, các Nghị quyết của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng sau khi phát hiện ra nhiều sai phạm trong quản lý DNNN, nhất là tình trạng thất thoát tài sản, thua lỗ của nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước từ những năm 2009[2].

Văn kiện Đại hội lần thứ XI của Đảng đề ra yêu cầu: “Đẩy mạnh đổi mới, sắp xếp và nâng cao hiệu quả kinh doanh của DNNN. Khẩn trương cơ cấu lại ngành nghề kinh doanh của các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty nhà nước, tập trung vào một số ngành, lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Từng bước xây dựng các doanh nghiệp mang tầm khu vực và toàn cầu. Xác định đúng đắn, cụ thể hơn quyền hạn, trách nhiệm của hội đồng quản trị và giám đốc doanh nghiệp đối với vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, vừa bảo đảm quyền chủ động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, vừa bảo toàn, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản nhà nước”[3].

Việc hiện thực hóa yêu cầu cải cách DNNN được thể hiện rõ trong Kết luận số 50-KL/TW ngày 29/10/2012 của Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về Đề án “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN”, trong đó có một số định hướng tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN đáp ứng bảo đảm yêu cầu xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế:

i) Các DNNN phải được tổ chức lại theo mô hình công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn phù hợp với quy định của pháp luật; áp dụng chế độ quản trị tiên tiến phù hợp với KTTT và thực hiện chế độ kiểm toán, kiểm tra, giám sát chặt chẽ, công khai, minh bạch trên cơ sở mở rộng diện niêm yết trên thị trường chứng khoán;

ii) Chức năng hỗ trợ điều tiết vĩ mô và bảo đảm an sinh xã hội của doanh nghiệp phải được đổi mới và thay thế bằng cơ chế đặt hàng của Nhà nước, được hạch toán theo cơ chế thị trường; iii) Kết thúc việc thực hiện chủ trương thí điểm tập đoàn kinh tế nhà nước; xem xét chuyển một số tập đoàn kinh tế nhà nước thành tổng công ty;

iv) Nghiên cứu hình thành tổ chức thực hiện thống nhất chức năng đại diện chủ sở hữu đối với DNNN.

Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đề ra nhiều quan điểm mới quan trọng liên quan đến thành phần kinh tế nhà nước và DNNN như: hoàn thiện thể chế về sở hữu theo hướng thể chế hóa quyền tài sản (bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản) của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đã xác định rõ “quyền quản lý, thu lợi của Nhà nước đối với tài sản công và quyền bình đẳng trong việc tiếp cận, sử dụng tài sản công của mọi chủ thể trong nền kinh tế”[4]. Theo đó, việc quản lý, thu lợi từ tài sản công thuộc về Nhà nước. Việc tiếp cận, sử dụng tài sản công là quyền của các chủ thể trong nền kinh tế. Điều này cũng có nghĩa, yêu cầu bảo đảm bình đẳng trong việc tiếp cận, sử dụng tài sản công của các chủ thể trong nền kinh tế là bước tiến vượt bậc về nhận thức lý luận, đồng thời phá bỏ mọi hoài nghi về việc đồng nhất kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế cũng đồng nghĩa với việc được ưu tiên tiếp cận các nguồn tài sản công. Để được tiếp cận, sử dụng tài sản công, DNNN cũng phải cạnh tranh, phải đáp ứng được yêu cầu như những doanh nghiệp khác thuộc mọi thành phần kinh tế, nghĩa là đã “tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản lý nhà nước, chức năng quản trị kinh doanh của DNNN”[5].

Một là, luật hóa các quy định của pháp luật về DNNN trong Luật Doanh nghiệp năm 2014, trong đó có quy địnhrõ trách nhiệm của người quản trị, điều hành với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và cơ quan đại diện chủ sở hữu.

Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã thay đổi tiêu chí xác định DNNN[6] và có nhiều quy định về tổ chức DNNN. Theo đó, Luật Doanh nghiệp năm 2014 phân định rõ quyền đại diện chủ sở hữu DNNN với quyền, trách nhiệm của người quản trị, điều hành của DNNN; quy định rõ quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của người quản lý, điều hành DNNN. Các quy định này đã làm rõ được tiêu chuẩn, điều kiện để trở thành thành viên hội đồng thành viên, Giám đốc/Tổng Giám đốc, Kiểm soát viên, trong đó đòi hỏi thành viên Hội đồng thành viên, Giám đốc/Tổng Giám đốc phải có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm thực tế trong quản trị kinh doanh hoặc trong lĩnh vực, ngành, nghề hoạt động của doanh nghiệp[7]. Đối với Kiểm soát viên phải được đào tạo một trong các chuyên ngành về tài chính, kế toán, kiểm toán, luật, quản trị kinh doanh và có ít nhất 03 năm kinh nghiệm làm việc; Trưởng Ban kiểm soát phải có ít nhất 05 năm kinh nghiệm làm việc liên quan đến chuyên ngành tài chính, kế toán, kiểm toán, luật, quản trị kinh doanh được đào tạo[8].

Hai là, tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật cho việc đẩy mạnh tái cơ cấu các DNNN đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế.

Khuôn khổ pháp luật cho việc đẩy mạnh tái cơ cấu các DNNN tập trung vào: i) Các quy định về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp[9]; ii) Quy định về quản lý, giám sát đối DNNN[10]; iii) Quy định về cổ phần hóa DNNN[11]; iv) Quy định về thoái vốn nhà nước tại các DNNN[12]. Với khuôn khổ pháp luật hiện hành có thể nhận định, các quy định này đã đáp ứng được mục tiêu tái cơ cấu DNNN là: 1. DNNN có cơ cấu hợp lý hơn, tập trung vào ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh, làm nòng cốt để kinh tế nhà nước thực hiện được vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô; 2. Nâng cao sức cạnh tranh, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu đối với doanh nghiệp kinh doanh; hoàn thành nhiệm vụ sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, quốc phòng, an ninh đối với doanh nghiệp hoạt động công ích[13].

Ba là, thiết lập và vận hành có hiệu quả khuôn khổ pháp luật bảo đảm môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế theo hướng không phân biệt hình thức sở hữu, thành phần kinh tế.

Nội dung pháp luật bảo đảm môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế liên quan đến các điều kiện gia nhập thị trường, quyền tự do kinh doanh, tự do hợp đồng, tự do cạnh tranh, phá sản và khuôn khổ giải quyết tranh chấp phát sinh trong hoạt động kinh doanh thương mại. Ngoài những quy định trên, các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động kinh doanh thương mại cũng không ngừng được hoàn thiện, nhất là quy định về điều kiện kinh doanh (lực cản gia nhập thị trường hay công cụ giới hạn quyền tự do kinh doanh), pháp luật thị trường tài chính (pháp luật thị trường tiền tệ, thị trường chứng khoán), pháp luật thuế… Có thể khẳng định, khuôn khổ pháp luật bảo đảm môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế đã thể hiện được sự bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp trong nền kinh tế. Những quy định ưu đãi dành riêng cho DNNN dần được loại bỏ cùng với yêu cầu cải cách DNNN. Các chuẩn quốc tế, nhất là chính sách đối xử tối huệ quốc, chế độ đãi ngộ quốc gia, chính sách thu hút đầu tư đã được nội luật hóa.

Thứ nhất, có sự không thống nhất giữa Luật Doanh nghiệp năm 2014 và Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” về tiêu chí xác định DNNN. Trong Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” lại phân loại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước hiện có thành 03 nhóm[14], trong đó bao gồm cả những doanh nghiệp cổ phần hóa mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoạt động trong các ngành, lĩnh vực theo quy định tại Quyết định số 14/2011/QĐ-TTg ngày 04/3/2011 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành tiêu chí, danh mục phân loại DNNN[15]. Cách phân loại này đã dẫn đến sự không thống nhất về tiêu chí nhận diện DNNN và sẽ ảnh hưởng đến tiến trình cải cách DNNN ở Việt Nam và vì vậy, không thể áp dụng các quy định về quản lý, điều hành DNNN đối với các DNNN đã cổ phần hóa hoặc chuyển sang mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn có từ hai thành viên trở lên. Nói cách khác, những nỗ lực cải cách DNNN chưa triệt để và dường như vẫn còn thấy sự “luyến tiếc”.

Thứ hai, xác định được thể chế, cơ chế, chính sách đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải bảo đảm để doanh nghiệp kinh doanh hoạt động trong môi trường pháp lý chung và cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đã đầu tư. Doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, quốc phòng, an ninh phải hạch toán và thực hiện tốt nhiệm vụ chính sách xã hội được giao. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, những ưu đãi đối với DNNN vẫn còn khá phổ biến. Những ưu đãi này đã làm méo mó thị trường, phản ánh không đúng tương quan cạnh tranh, năng lực thực sự của các DNNN. Điều này được thể hiện trên các khía cạnh:

Một là, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, quy mô sở hữu nhà nước càng lớn, thì mức độ can thiệp của nhà nước càng cao; do đó, làm giảm vai trò của thị trường trong phân bổ nguồn lực. Chính phủ Hoa Kỳ, các nước thành viên EU, Canada và nhiều quốc gia khác coi sở hữu nhà nước đối với tư liệu sản xuất là chỉ số can thiệp của nhà nước vào phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế[16]. Trong khi đó tại Việt Nam, DNNN vẫn chiếm số lượng lớn, “chiếm gần 30% GDP, sử dụng hơn 60% tổng tín dụng của nền kinh tế, tài sản của DNNN chiếm dần 45% tổng tài sản của tất cả các doanh nghiệp”[17]. Các DNNN đang đầu tư và hoạt động trong hầu khắp các ngành, nghề của nền kinh tế; phần lớn các doanh nghiệp đều kinh doanh vì lợi nhuận, hoạt động trong các ngành, nghề trực tiếp cạnh tranh với khu vực tư nhân; chỉ một số ít các doanh nghiệp là công ích, hoặc hoạt động trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng[18]. Như vậy, phần lớn DNNN vẫn cạnh tranh với khu vực tư nhân để tìm kiếm lợi nhuận[19], và thực tiễn được dành nhiều chính sách ưu đãi, dẫn tới không công bằng với các doanh nghiệp thuộc khối tư nhân. DNNN mặc dù số lượng chỉ chiếm dưới 1% về số lượng doanh nghiệp trong cơ cấu của hệ thống doanh nghiệp Việt Nam nhưng lại nắm giữ tới gần 40% các khoản nợ[20]. Trong thực tế, có nhiều ngân hàng thương mại sẵn sàng cho các DNNN được xem là kém hiệu quả vay vì họ kỳ vọng Nhà nước sẽ hỗ trợ khi không trả được nợ; Lợi thế về thủ tục: Văn bản chỉ đạo cho phép cho vay vượt mức cấp tín dụng có sự chỉ đạo, chỉ định, bảo lãnh, tín chấp của Nhà nước[21]. Không những thế, DNNN có những lợi thế nhất định trong tiếp cận các nguồn lực[22] và gián tiếp làm cho năng lực cạnh tranh được nâng cao nhưng không dựa trên nội lực thực sự của các doanh nghiệp này.

Hai là, cải cách DNNN đáp ứng yêu cầu xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế đã thể hiện được quyết tâm chính trị mạnh mẽ và các quy định của pháp luật rất rõ ràng. Tuy nhiên, từ quyết tâm chính trị, hoạt động lập pháp đến “sự rút lui khó khăn của giới quan chức khỏi lãnh địa kinh doanh…”[23] vẫn còn khoảng cách rất xa.

Trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung phát triển năm 2011), Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Việc tiếp tục ghi nhận kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo nếu nhìn ở khía cạnh lý luận có thể đánh giá là thể chế hóa tốt chủ trương chính sách của Đảng về thể chế KTTT định hướng XHCN. Song, việc ghi nhận này không đáp ứng được mong mỏi các thành phần kinh tế, bởi lẽ, thực chất của việc tiếp tục ghi nhận này phản ánh “sự bất bình đẳng từ nội hàm của tư tưởng này”[24].

Khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992, về vấn đề ghi nhận các thành phần kinh tế trong Hiến pháp, đã có quan điểm cho rằng, nên từ bỏ tư duy cát cứ chia nền kinh tế thành sáu thành phần khác nhau, nếu được, nên ghi nhận cam kết của chính quyền khi thực hiện nền kinh tế Việt Nam là nền KTTT có điều tiết nhằm phân bổ phúc lợi một cách hài hòa cho các giai tầng nhân dân, giữ gìn tài nguyên quốc gia cho các thế hệ, bảo đảm cân đối giữa phát triển và an ninh sinh thái, bảo vệ môi trường[25]. Trên bình diện quốc tế, sự ưu đãi rõ ràng đối với khu vực kinh tế nhà nước thông qua vai trò chủ đạo và chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với các DNNN trên hầu hết các ngành, lĩnh vực kinh tế tạo ra các quan ngại về một sự can thiệp không lành mạnh vào nền kinh tế, có thể dẫn đến bóp méo tính bình đẳng và cạnh tranh lành mạnh của thị trường; cộng thêm những định kiến về sự ảnh hưởng mạnh mẽ của cơ chế tập trung bao cấp cũ đã khiến Việt Nam phải chấp nhận tư cách của nền kinh tế phi thị trường trong 12 năm đầu gia nhập WTO và chấp nhập các điều kiện gia nhập và nhượng bộ hết sức khắt khe đối với nền kinh tế đang phát triển thấp như Việt Nam[26].

Ngoài ra, nếu nhìn nhận “Kinh tế nhà nước bao gồm các DNNN và các yếu tố thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện, như đất đai, rừng, biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên, của cải, tài sản, tư liệu sản xuất, vốn, ngân sách nhà nước, lực lượng dự trữ, kể cả mộtphần vốn của Nhà nước đưa vào các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Nghĩa là, hệ thống kinh tế nhà nước gồm hai bộ phận cấu thành: DNNN và kinh tế nhà nước phi doanh nghiệp (đất đai, rừng, biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên, của cải, tài sản, tư liệu sản xuất, vốn, ngân sách nhà nước, các quỹ quốc gia)”[27] thì trong các Văn kiện của Đảng cũng chưa làm rõ được tiêu chí xác định “Kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển. Kinh tế nhà nước cùng với kinh tế tập thể ngày càng trở thành nền tảng vững chắc của nền kinh tế quốc dân”[28]. Nghĩa là, chúng ta chưa phân định một cách rõ ràng về vai trò của DNNN trong nền kinh tế và Nhà nước sử dụng DNNN để can thiệp, điều tiết nền kinh tế như thế nào. Ngoài ra, bảo đảm cơ hội tiếp cận nguồn lực kinh tế phi nhà nước của các thành phần kinh tế cũng chưa thật sự rõ ràng.

Hậu quả của sự thiếu vắng tiêu chí xác định vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước là không kiểm soát được tình trạng đầu tư ngoài ngành của các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế nhà nước, làm thất thoát nguồn lực tài chính quốc gia đã dẫn đến yêu cầu phải thực hiện thoái vốn mạnh mẽ và phải thực hiện tái cơ cấu DNNN. Những bất ổn trong quản lý, vận hành các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước thời gian qua là những minh chứng không thể chối bỏ, làm giảm đáng kể vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước, làm cho kinh tế nhà nước chưa trở thành lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môi trường và điều kiện thúc đẩy các thành phần kinh tế cùng phát triển.

Thứ ba, cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại các DNNN[29] đã đạt được nhiều kết quả, trong đó đáng chú ý là giảm được số lượng DNNN, thu hồi được tài sản cho Nhà nước thông qua việc cổ phần hóa và thoái vốn tại DNNN. Tuy nhiên, trong điều kiện xác định DNNN là các doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu 100% đòi hỏi phải thiết lập cơ chế pháp lý để quản lý phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp mà Nhà nước có phần vốn đầu tư.

Thứ tư, việc quản trị doanh nghiệp để DNNN mà trọng tâm là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đang cố gắng nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong sản xuất, kinh doanh theo hướng tăng trách nhiệm của người quản lý, điều hành DNNN, đồng thời thống nhất chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DNNN. Cụ thể:

- Xác định cụ thể và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của Hội đồng thành viên, Tổng giám đốc/Giám đốc doanh nghiệp trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước để bảo đảm quyền chủ động sản xuất, kinh doanh và bảo toàn, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tài sản.

- Có chế độ công bố, minh bạch báo cáo tài chính, thông tin tài chính, kinh doanh, điều hành tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.

- Tăng cường trách nhiệm giải trình của Hội đồng thành viên và Ban điều hành.

- Ban hành Nghị định riêng về tổ chức và hoạt động của từng tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đặc biệt quan trọng để nâng cao tính pháp lý, tăng cường công tác giám sát, kiểm tra của chủ sở hữu nhà nước và các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước hoạt động có hiệu quả hơn.

- Bảo đảm cơ chế tài chính đối với doanh nghiệp sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích, quốc phòng, an ninh bảo đảm người lao động có mức thu nhập hợp lý, doanh nghiệp có lãi, thu hút được nguồn lực của xã hội tham gia; đổi mới cơ chế quản lý tiền lương, tiền thưởng để doanh nghiệp thực sự chủ động trong trả lương, trả thưởng gắn với năng suất lao động, hiệu quả sản xuất, kinh doanh; bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp, người lao động; thu hút lao động có trình độ cao vào làm việc.

Tuy nhiên, chế độ quản trị DNNN vẫn còn nhiều bất cập hạn chế như[30]:

- Chế độ sở hữu của Nhà nước còn thiếu thống nhất, chưa rõ ràng, còn nhiều bất hợp lý.

- Bộ máy và cách thức thực hiện chức năng chủ sở hữu còn chưa đúng quy định của pháp luật, không rõ ràng trách nhiệm giải trình của chủ sở hữu, không bảo đảm tính toàn vẹn của hệ thống quản trị; cơ chế ủy quyền nhiều cấp chủ thể, không gắn trách nhiệm cũng như tạo động lực cá nhân cho hiệu quả thực thi quyền sở hữu nhà nước đối với tập đoàn kinh tế nhà nước; chưa tách biệt được chức năng thực hiện quyền chủ sở hữu với các chức năng khác của Nhà nước trong quản lý DNNN.

- Hoạt động giám sát DNNN còn nhiều khiếm khuyết như thiếu khung khổ giám sát bên ngoài đối với DNNN, cơ chế giám sát thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước còn nhiều hạn chế; hoạt động giám sát đối với từng DNNN còn nhiều bất cập, thiếu hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu cải thiện quản trị DNNN…

- Công bố thông tin và minh bạch hóa hoạt động của DNNN còn nhiều hạn chế.

- Trách nhiệm và hiệu quả của bộ máy quản lý, điều hành DNNN chưa cao.

Những tồn tại, hạn chế trong việc áp dụng các chuẩn mực quản trị đối với DNNN được xem như nguyên nhân căn bản dẫn tới thất thoát trong hoạt động của các DNNN Việt Nam thời gian qua, bởi lẽ, các chuẩn mực và thông lệ quốc tế không được áp dụng hoặc áp dụng không triệt để tại các DNNN dẫn tới sự không rõ ràng về quyền của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với quyền, trách nhiệm của người quản trị, điều hành DNNN. Những tác động, can thiệp từ phía cơ quan công quyền thông qua các công cụ chính sách, pháp luật vô hình chung đã tạo ra những “bao bọc” cho các DNNN, nhất là việc áp dụng kỷ luật thị trường như “lời ăn, lỗ chịu”; được tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận nguồn vốn. Việc áp dụng chế độ ngân sách mềm và những đối xử khác biệt đối với DNNN đã và đang làm cho thị trường ở Việt Nam vốn đã kém phát triển, trở nên sai lệch nhiều hơn, nhất là thị trường các yếu tố sản xuất[31]. Điều này đã tạo ra môi trường kinh doanh không bình đẳng, thiếu minh bạch và làm biến dạng, méo mó việc thực thi pháp luật. Khoảng cách giữa quy định của pháp luật với cơ chế thực thi pháp luật còn có nhiều khoảng cách.

Cải cách DNNN đáp ứng yêu cầu xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế được xem là một trong những nút thắt cần được tháo gỡ. Việc đặt cải cách DNNN đáp ứng yêu cầu xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế là một trong ba trụ cột của tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế Việt Nam cho thấy nỗ lực cải thiện tình trạng hoạt động của DNNN đáp ứng các yêu cầu của thị trường.

Từ kết quả nghiên cứu trên đây, chúng tôi rút ra một số kết luận chính yếu sau đây:

Một là, đã có sự chuyển hóa cải cách DNNN đáp ứng yêu cầu xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế từ chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước thành các hành động cụ thể để lấy lại vị trí của DNNN trong nền kinh tế. Sự chuyển hóa này là kết quả của thành tựu 30 năm đổi mới đất nước với sự nỗ lực đáng kể trong việc xác định đúng vị trí, vai trò của DNNN trong nền kinh tế. Trọng tâm của cải cách DNNN hiện nay là thiết lập được cơ quan có thẩm quyền quản lý và thực hiện chức năng đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo hướng:

- Giao cho các Bộ quản lý ngành thực hiện quyền quản lý và thực hiện chức năng đại diện phần vốn nhà nước đối với các DNNN sở hữu 100% vốn. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được giao quyền quản lý và thực hiện chức năng đại diện phần vốn nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp này. Những lo lắng về tình trạng tư lợi khi bổ nhiệm các chức danh quản lý, điều hành tại DNNN sở hữu 100% như đã xảy ra thời gian qua là không cần thiết vì Luật Doanh nghiệp năm 2014 đã quy định tiêu chuẩn người liên quan[32].

- Tổng công ty Đầu tư kinh doanh vốn nhà nước thực hiện quyền quản lý và thực hiện chức năng đại diện phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có cổ phần, phần vốn góp của Nhà nước. Tổng Giám đốc Tổng công ty Đầu tư kinh doanh vốn nhà nước chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính về hiệu quả đầu tư, kinh doanh phần vốn của Nhà nước theo nguyên tắc thị trường.

Hai là, phát huy vai trò của thị trường trong việc huy động và phân bổ có hiệu quả các nguồn lực phát triển, là động lực chủ yếu để giải phóng sức sản xuất - một trong những nội dung mới trong Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII[33]. Theo đó, việc quản lý, thu lợi từ tài sản công thuộc về Nhà nước; việc tiếp cận, sử dụng tài sản công là quyền của các chủ thể trong nền kinh tế. Điều này cũng có nghĩa, yêu cầu bảo đảm bình đẳng trong việc tiếp cận, sử dụng tài sản công của các chủ thể trong nền kinh tế là bước tiến vượt bậc về nhận thức lý luận, đồng thời phá bỏ mọi hoài nghi về việc đồng nhất kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế với việc được ưu tiên tiếp cận các nguồn tài sản công. Để được tiếp cận, sử dụng tài sản công, DNNN cũng phải cạnh tranh, phải đáp ứng được yêu cầu như những doanh nghiệp khác thuộc mọi thành phần kinh tế, nghĩa là đã “tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản lý nhà nước, chức năng quản trị kinh doanh của DNNN”[34]; phân biệt rõ ràng chức năng kinh doanh của DNNN với nhiệm vụ chính trị, công ích. Để làm được điều này, cần giới hạn sự can thiệp của Nhà nước, tăng cường quyền lực thị trường và khuyến khích sự tự điều tiết của thị trường. Nhà nước chỉ can thiệp khi thị trường thất bại, mục đích can thiệp nhằm phân bổ phúc lợi thông qua chính sách điều tiết hoặc các chính sách thuế[35]; “sớm xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu của các bộ, Ủy ban nhân dân đối với vốn, tài sản của nhà nước tại doanh nghiệp”[36]. Điều đó cũng có nghĩa, Nhà nước không nên sử dụng DNNN là công cụ để điều tiết vĩ mô nền kinh tế, là công cụ vật chất để Nhà nước điều tiết nền kinh tế. Điều này hoàn toàn trái với quy luật của KTTT, bởi lẽ, khi DNNN tham gia thị trường, DNNN phải tuân thủ luật chơi của thị trường chứ không được áp dụng luật chơi đối với thị trường thông qua khả năng tác động chính sách hoặc tạo áp lực lên cơ quan quản lý để thay đổi, điều chỉnh hoặc dành cho DNNN luật chơi riêng.

Ba là, áp dụng chuẩn mực và thông lệ quốc tế vào quản trị DNNN phải được xem là bước đột phá trong cải cách DNNN đáp ứng yêu cầu xây dựng môi trường kinh doanh minh bạch, công bằng, hội nhập quốc tế. Khuôn khổ chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đã thể hiện rõ ràng đòi hỏi phải áp dụng chuẩn mực và thông lệ quốc tế vào quản trị DNNN. Tuy nhiên, để có thể áp dụng thành công chuẩn mực và thông lệ quốc tế vào quản trị DNNN đòi hỏi phải có sự thay đổi về nhận thức. Dường như “vết hằn ưu tiên cho DNNN” vẫn còn khá phổ biến; các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế phi nhà nước gặp vô vàn khó khăn, thực sự phải tìm cách chống đỡ để tồn tại trên thị trường. Đối nghịch với khu vực kinh tế này, xã hội, người dân lại dễ dàng nhận thấy những ưu đãi dành cho các DNNN khi tiếp cận các nguồn lực thuộc kinh tế nhà nước; nhiều DNNN làm ăn thua lỗ, nhưng không bị truy cứu trách nhiệm, người quản lý, điều hành những doanh nghiệp này có thể không phải chịu trách nhiệm về những thu lỗ, thiệt hại do mình gây ra./…

 

---