Quy hoạch phát triển các KKT ven biển của Việt Nam đến năm 2020 đã được quy định tại Quyết định số 1353/QĐ-TTg ngày 23/9/2008, trong đó xác định 15 KKT dự kiến thành lập đến năm 2020. Tiếp đó, đã bổ sung thêm 3 KKT vào Quy hoạch: KKT Đông Nam, tỉnh Quảng Trị; KKT tỉnh Thái Bình và KKT Ninh Cơ, tỉnh Nam Định. Như vậy, hiện có 18 KKT được phê duyệt trong Quy hoạch phát triển các khu kinh tế ven biển đến năm 2020 với tổng diện tích cả mặt đất, mặt nước là 726.603 ha.

Qua thực tế phát triển các KKT ở Việt Nam có thể thấy tương đối rõ nét 2 mô hình phát triển sau: (1) mô hình KKT dựa vào phát triển công nghiệp, dịch vụ, có cảng biển nước sâu, gắn với hệ thống giao thông đường bộ liên kết vùng kinh tế trọng điểm, có khả năng thu hút các dự án kinh tế động lực; (2) mô hình KKT dựa vào phát triển du lịch biển đảo và dịch vụ, được hình thành trên các hòn đảo ngoài khơi, có tiềm năng lớn về du lịch và dịch vụ (KKT Vân Đồn, KKT đảo Phú Quốc và cụm đảo Nam An Thới). Hiện nay, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước các KKT; các Bộ, ngành quản lý nhà nước các KKT theo chức năng chuyên ngành được giao; UBND cấp tỉnh quản lý nhà nước các KKT theo chức năng quản lý hành chính, lãnh thổ; Ban quản lý KKT trực tiếp quản lý nhà nước đối với KKT theo thẩm quyền được giao và theo ủy quyền của các Bộ, ngành và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Theo Vụ Quản lý các Khu kinh tế - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong năm 2010, các KKT thu hút được hơn 30 dự án đầu tư nước ngoài, kể cả các dự án tăng vốn, mở rộng sản xuất với tổng vốn đăng ký tăng thêm gần 2 tỷ USD; hơn 80 dự án đầu tư trong nước với tổng vốn đầu tư gần 20 nghìn tỷ đồng. Cho đến nay, các KKT cả nước đã thu hút được gần 700 dự án trong nước và nước ngoài với tổng vốn đầu tư đăng ký gần 33 tỷ USD và 330.000 tỷ đồng. Trong đó, có một số dự án lớn và quan trọng tại KKT Nghi Sơn, KKT Vũng Áng, KKT Dung Quất gồm Nhà máy lọc dầu số 1 và số 2, Nhà máy đóng tàu Dung Quất, Nhà máy thép Quảng Liên, Khu liên hợp gang thép và cảng nước sâu Sơn Dương, Nhà máy liên hiệp công nghiệp hạng nặng Doosan, các nhà máy nhiệt điện Nghi Sơn và Vũng Áng, cảng trung chuyển quốc tế Vân Phong; dự án Khu du lịch Laguna... Phần lớn các dự án trên đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư hoặc đang thực hiện đầu tư. Một số các dự án đã bắt đầu đi vào hoạt động như: Nhà máy lọc dầu Dung Quất, Nhà máy liên hiệp công nghiệp hạng nặng Doosan, Nhà máy đóng tàu Dung Quất, Nhà máy ô tô Trường Hải tại KKT mở Chu Lai, Nhà máy xi măng tại KKT Nghi Sơn... và bước đầu đã có đóng góp cho ngân sách, ví dụ: riêng trong năm 2010, Nhà máy lọc dầu số 1 Dung Quất đã nộp ngân sách 9.000 tỷ đồng.

Kinh nghiệm của một số nước cho thấy, phần lớn đất đai ở những khu KKT, khu công nghiệp trước khi xây dựng là đầm lầy, điều kiện khó khăn để có thể sản xuất, nuôi trồng… nên hiệu quả khai thác là hết sức hạn chế. Tuy nhiên, sau quá trình đầu tư, xây dựng thì các khu này đã trở thành các khu đô thị, KKT, khu công nghiệp (KCN) hiện đại, như Thâm Quyến, Côn Minh (Trung Quốc).

Cũng như ở nhiều nước đang phát triển trước đây, việc hình thành các KKT Việt Nam gắn với thời điểm bắt đầu quá trình cải cách, chuyển đổi căn bản nền kinh tế, khi đó cơ chế chung của nền kinh tế còn nhiều bất cập, không thuận lợi cho hoạt động đầu tư, kinh doanh. Và ở giai đoạn đó, các KKT ven biển Việt Nam đóng vai trò “phòng thí nghiệm chính sách mở cửa”. Tận dụng các lợi thế về điều kiện tự nhiên, về vị trí địa kinh tế, các KKT được giao đóng vai trò là những đầu mối giao thương quốc tế, làm cầu nối với các thị trường khu vực và quốc tế.

Trong giai đoạn tiếp theo, khi nền kinh tế đã mở cửa hội nhập quốc tế toàn diện, vai trò chủ yếu của các KKT tập trung vào việc tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế vùng, thu hẹp khoảng cách giữa các vùng kinh tế trong cả nước. Thực tiễn cho thấy rằng, KKT sẽ góp phần giải quyết việc làm, tạo thu nhập cho người lao động, thúc đẩy chuyển đổi cơ cấu lao động, thúc đẩy đào tạo và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, góp phần tạo ra những sản phẩm có thương hiệu, chất lượng và khả năng cạnh tranh cao...

Những kết quả đạt được của các KKT là đáng ghi nhận, ví dụ như ở Quảng Nam, sau hơn 07 năm xây dựng, KKT mở Chu Lai đã có 64 dự án đầu tư, với tổng vốn đăng ký là 1,456 tỷ USD, trong đó có 38 dự án đang hoạt động với tổng vốn 579,26 triệu USD; 26 dự án đang triển khai xây dựng với vốn 858,84 triệu USD. Năm 2010, giá trị sản xuất công nghiệp đạt 1.500 tỷ đồng, chiếm 15% giá trị sản xuất công nghiệp cả tỉnh. Kim ngạch xuất khẩu khoảng 40 triệu USD, chiếm 15% toàn tỉnh, nhập khẩu 300 triệu USD, chiếm 60% toàn tỉnh, tổng thu ngân sách hơn 2.000 tỷ đồng chiếm hơn 40% thu ngân sách cả tỉnh, giải quyết việc làm cho gần 10.000 lao động[1]. Ở tỉnh Quảng Ngãi, trong giai đoạn 2006-2009, Khu kinh tế Dung Quất đã đóng góp gần 50% tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh, đưa Quảng Ngãi từ một tỉnh có nguồn thu ngân sách thấp trở thành thành viên của Câu lạc bộ 1.000 tỷ vào năm 2006 rồi lên Câu lạc bộ 4.000 tỷ vào năm 2009, và Câu lạc bộ 10.000 tỷ vào năm 2010. Thu ngân sách năm 2010 tỉnh Quảng Ngãi đạt 15.070 tỷ đồng, tăng 29 lần so với năm 2005. Tốc độ tăng GDP bình quân giai đoạn 2006 - 2010 là 18,53%, giá trị sản xuất công nghiệp tăng bình quân 56%, tỷ trọng công nghiệp tăng từ 30% lên 58,3%…

Bên cạnh đó, trong những năm đầu hoạt động, các KKT cũng bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém và chưa tương xứng với tiềm năng.  

Một là, công tác xây dựng quy hoạch về KKT vẫn còn nhiều bất cập và dường như, quy hoạch tổng thể phát triển các KKT vẫn còn mang dáng dấp của một bản tổng hợp đầy nể nang các đề xuất, kiến nghị của các địa phương, mà trong không ít trường hợp, những đề xuất đó lại xuất phát từ tâm lý “trăm hoa đua nở”... Nhiều đồ án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch chung xây dựng các KKT khác nhau lại rất giống nhau - như các sản phẩm được sản xuất hàng loạt. Chúng ta có thể thấy rằng, một số KKT trong cùng một vùng kinh tế được định hướng phát triển tương tự như nhau, nhạt nhòa, thiếu bản sắc, không khai thác được đặc thù riêng có, lợi thế cạnh tranh của từng địa phương, dẫn đến sự cạnh tranh hạn chế lẫn nhau giữa các KKT, ảnh hưởng xấu đến sự phát triển của từng KKT nói riêng và của các KKT trong vùng nói chung. Điều này đã dẫn tới hiện tượng đầu tư dàn trải, chậm tiến độ, không phát huy được hiệu quả về vốn mà Nhà nước đã bỏ ra tại các KKT, trong khi nguồn lực của đất nước còn hạn chế. Trung Quốc là nước có nguồn lực trên nhiều phương diện lớn hơn Việt Nam rất nhiều, nhưng họ có cơ chế, chính sách đầu tư nguồn lực rất tập trung. Và bài học về sự quá tải và bất cập của các khu công nghiệp tại nước ta thời gian vừa qua rất có ý nghĩa để KKT không nên đi vào vết xe đổ đó. Lãnh đạo tỉnh Phú Yên cho rằng: cơ chế, chính sách phân bổ nguồn lực quốc gia hiện nay hạn chế là nguyên nhân cơ bản nhất dẫn tới việc "lạm phát KKT” như hiện nay, vì các địa phương phải có KKT, KCN mới có nguồn thu, mới được hưởng các cơ chế, chính sách đầu tư... dẫn đến sự chèn lấn giữa các địa phương. Do vậy, cần nghiên cứu lại để có cơ chế, chính sách phân bổ nguồn lực quốc gia hợp lý và hiệu quả hơn…

Hai là, việc thực hiện quy hoạch về KKT cũng còn nhiều bất cập. Xây dựng và phê duyệt Đề án Quy hoạch tổng thể phát triển các KKT ven biển của Việt Nam là chủ trương đúng đắn. Tuy nhiên, việc các địa phương đồng loạt đề xuất thành lập quá nhiều KKT (đã được quy hoạch) gần như trong cùng một thời điểm, trong khi khả năng cân đối nguồn vốn ngân sách nhà nước hỗ trợ đầu tư hạ tầng các KKT lại rất hạn chế, khiến cho việc đầu tư phát triển chúng gặp nhiều khó khăn, làm chậm việc phát huy hiệu quả của các KKT.

Ba là, tính liên kết trong các KKT chưa được chú trọng đúng mức, việc liên kết vùng và liên kết ngành thiếu quy hoạch chung, thiếu sự kết nối, thậm chí là có sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các KKT... dẫn đến làm giảm hiệu quả đầu tư của Nhà nước cho các KKT. Cần tạo ra một chuỗi sản phẩm, giá trị trong liên kết vùng và ngành như sản phẩm của ngành này là đầu vào cho ngành khác và ngược lại thì mới khai thác hiệu quả của các KKT (làm giảm chi phí chuyên chở, giảm tác động đến giao thông, môi trường…). "Phát triển cơ sở hạ tầng để thúc đẩy cụm ngành và chuỗi giá trị trong KKT ở nước ta hiện nay rất kém trong khi một số nước trong khu vực làm rất tốt việc này như Cụm ngành công nghệ thông tin ở Bangalore, Ấn Độ; Cụm ngành hóa dầu và cụm ngành vận tải - hậu cần ở Singapore; Cụm ngành đồ chơi trẻ em ở Quảng Châu...”[2].

Bốn là, việc phối, kết hợp giữa các KKT trong công tác xúc tiến đầu tư còn hạn chế, thiếu đồng bộ. Công tác thẩm tra năng lực tài chính của các nhà đầu tư còn bất cập, một số dự án được cấp phép nhưng trong một thời gian dài chưa triển khai thực hiện và dẫn tới việc rút giấy phép, gây lãng phí nguồn lực. Một số dự án lớn tại Phú Yên ở trong tình trạng này.

Năm là, việc phân tích, đánh giá nguồn lực, tác động và hiệu quả của các nhà đầu tư, các dự án còn nhiều hạn chế. Kinh nghiệm của các nước đi trước cho thấy rằng, không nên thu hút đầu tư bằng mọi giá và các dự án ảnh hưởng đến môi trường như dự án thép (tốn năng lượng nhất, tốn nước nhất, ô nhiễm môi trường nhiều nhất). Có ý kiến cho rằng, xuất khẩu thép là xuất khẩu năng lượng trong lúc chúng ta đang thiếu năng lượng trầm trọng. Đại diện tỉnh Phú Yên cho biết, KKT Nam Phú Yên hiện vẫn chưa thu hút được dự án có vốn đầu tư lớn và công nghệ kỹ thuật cao, hầu hết các dự án đầu tư vào các KCN trong thời gian qua chủ yếu là chế biến gỗ, may mặc, luyện cán thép, sản xuất vật liệu xây dựng...

Sáu là, cơ sở, hạ tầng ở các KKT đầu tư thiếu đồng bộ giữa hệ thống cảng biển, cảng sân bay và đường bộ dẫn đến kém hiệu quả. Sân bay quốc tế, cảng nước sâu lại nhiều và dày đặc trong lúc đó hệ thống đường bộ, đường sắt lạc hậu, không đáp ứng được nhu cầu vận chuyện hành khách và hàng hóa ngày càng tăng với chi phí hợp lý nhất. Điều này đã không phát huy được lợi thế theo quy mô và lợi thế theo phạm vi của cơ sở hạ tầng tại các KKT[3]. Chúng ta nên thay việc xây dựng đường sắt cao tốc bằng việc đầu tư, phát triển hệ thống đường bộ và đường sắt hiện tại.

Các địa phương có KKT thường là các tỉnh nghèo, còn nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương nên nguồn lực để đầu tư cho các KKT rất hạn chế, phụ thuộc phần lớn vào trung ương. Đại diện tỉnh Phú Yên chỉ ra rằng, do nguồn thu ngân sách dựa vào trợ cấp từ ngân sách trung ương trên 50%, nên nguồn đầu tư không đáp ứng được nhu cầu phát triển chung tại địa phương, trong đó có cả đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng tại KKT.

Bảy là, tuy lực lượng lao động khá dồi dào nhưng lao động qua đào tạo và có kỹ năng làm việc ở môi trường công nghiệp còn hạn chế. "Bài học thành công nổi bật của đặc khu kinh tế Thâm Quyến chính là những chính sách mở nhằm thu hút lực lượng lao động trong toàn quốc: mở rộng quy định nhập cư và cho phép công nhân nhập cư tiếp cận các dịch vụ công một cách bình đẳng, cung cấp bảo hiểm y tế “cho không” cho 95% công nhân đến năm 2015”[4].

Tám là, KKT đóng trên địa bàn tỉnh nhưng vai trò của HĐND tỉnh trong việc quyết định và giám sát các cơ chế, chính sách có liên quan lại rất hạn chế. Nhiều ý kiến cho rằng, HĐND gần như chưa có vai trò, tiếng nói nào trong việc quyết định, còn vai trò giám sát thì có nhưng cũng rất hạn chế.

Kỳ vọng về các KKT rất lớn, việc phát triển, xây dựng các KKT đang được triển khai khá rầm rộ trong cả nước, nhưng nhiều câu hỏi cũng đang được đặt ra. Chẳng hạn như các KKT góp phần tạo ra sự dịch chuyển cơ cấu kinh tế ra sao cho địa bàn; tạo thêm được bao nhiêu chỗ làm việc mới; đóng góp bao nhiêu cho ngân sách địa phương và tỷ lệ của khoản đóng góp đó so với số vốn ngân sách đã đầu tư vào KKT như thế nào? Các KKT đã phản ánh đầy đủ và phát huy được lợi thế so sánh và chi phí cơ hội hay chưa? Và vấn đề không kém phần quan trọng là tác động của KKT đối với môi trường sinh thái, ảnh hưởng của nó đến đời sống, sản xuất và sinh hoạt của dân cư ở KKT và cả các vùng lân cận ra sao?... Lấy ví dụ như Nhà máy lọc dầu Dung Quất, các đại biểu Quốc hội, người dân và các cơ quan báo chí đã nhiều lần nêu ý kiến về sự chậm trễ cũng như tác động chưa rõ của Nhà máy đối với việc việc bình ổn giá xăng dầu, nhưng các ý kiến chưa được giải đáp kịp thời và thuyết phục.

Để tiếp tục phát triển đúng hướng các KKT, nhiều ý kiến đã đề xuất các kiến nghị, giải pháp cụ thể nhằm cải thiện tình hình:

Một là, Nhà nước cần nghiên cứu xem xét để ban hành Luật KKT, KCN để đảm bảo tính pháp lý cao, thống nhất và đồng bộ trong quản lý, điều hành và hoạt động của KKT, KCN.

Hai là, các cơ quan chức năng cần tính đến việc sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước hiện hành để xóa bỏ tính lồng ghép của ngân sách, đảm bảo sự độc lập tương đối giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Nghiên cứu, xem xét để sửa đổi Khoản 3, Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước hiện hành theo hướng cho phép địa phương (có thành lập KKT theo các quyết định của Thủ tướng Chính phủ) thực hiện các phương thức huy động các nguồn vốn để đầu tư cơ sở hạ tầng cho KKT với tỷ lệ phù hợp, để địa phương có thể huy động tối đa mọi nguồn lực đầu tư.

Ba là, xây dựng và áp dụng cơ chế phân bổ vốn từ ngân sách trung ương với một tỷ lệ phù hợp theo lộ trình để đầu tư cơ sở hạ tầng cho các KKT. Xem xét quy định các địa phương được sử dụng tất cả hoặc một phần các nguồn thu phát sinh trên địa bàn KKT để bảo đảm chính sách tái đầu tư, nuôi dưỡng nguồn thu cho địa phương. Thực hiện theo cơ chế này sẽ phát huy tính chủ động, tích cực, năng động của địa phương để đẩy nhanh đầu tư phát triển KKT.

Bốn là, cần ban hành cơ chế, chính sách đào tạo nguồn nhân lực cho các KKT để triển khai đồng bộ, thống nhất giữa các địa phương, bảo đảm cung cấp nguồn nhân lực có chất lượng cao phục vụ cho các KKT. Đây là định hướng quan trọng cho chiến lược phát triển các KKT giai đoạn 2011-2020.

Năm là, tăng cường công tác phối, kết hợp trong hoạt động giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội với HĐND đối với các KKT. Cần thường xuyên giám sát, kiểm tra để kịp thời điều chỉnh, hoàn thiện các cơ chế, chính sách và điều phối hoạt động giữa các KKT./.

 

 

 

---