Tiêu chuẩn, thẩm quyền và thủ tục phân loại đơn vị hành chính ở Trung Quốc

01/09/2018

ThS. NCS. BÀNH CHẤN THANH

Học viện Quản lý công, Đại học Nhân dân Trung Quốc.

TS. NGUYỄN TRỌNG BÌNH

Học viện Chính trị khu vực IV thuộc Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

Tóm tắt: Do điều kiện lịch sử, văn hóa, kinh tế và nhiều yếu tố khác nên việc phân loại đơn vị hành chính ở mỗi quốc gia có sự khác nhau. Ở Trung Quốc, một trong những nguyên tắc cơ bản của việc thiết lập và phân chia đơn vị hành chính là phải đảm bảo tính ổn định lâu dài. Việc thay đổi đơn vị hành chính (chia tách, sáp nhập) phải nhằm mục đích phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, quản lý hành chính, đảm bảo duy trì sự đoàn kết dân tộc hoặc củng cố quốc phòng an ninh.
Từ khóa: tiêu chuẩn; thẩm quyền; thủ tục; phân loại đơn vị hành chính

Abstract: Due to the historical, cultural, economic circumstances and other factors, the classification of the administrative geography units in each country may be different. In China, one of the basic principles for division and establishment of an administrative geography unit is the long-term stability. The change of administrative geography unit (separation, mergering) must be aimed at the socio-economic development, administrative management, maintenance of national unity or strengthening of national defense.

            Keywords: criteria; authority; procedures; classification of administrative geography unit

Untitled_165.jpg

Ảnh minh họa: nguồn internet

1. Nguyên tắc phân chia đơn vị hành chính ở Trung Quốc
Hầu hết các quốc gia đều phân chia đơn vị hành chính theo từng khu vực. Bất kỳ nhà nước nào, việc phân chia đơn vị hành chính cũng phải phù hợp với lợi ích căn bản của giai cấp thống trị và cân nhắc đến các yếu tố liên quan như chính trị, kinh tế, dân tộc, dân số, quốc phòng, truyền thống lịch sử... Ở Trung Quốc, việc phân chia khu vực hành chính thường dựa vào các nguyên tắc sau:
Một là, nguyên tắc chính trị. Nguyên tắc chính trị đòi hỏi việc phân chia đơn vị hành chính phải hướng đến mục đích thúc đẩy cơ quan nhà nước gắn bó mật thiết với quần chúng nhân dân, tạo điều kiện thuận lợi cho quần chúng nhân dân tham gia công tác quản lý nhà nước cũng như giám sát việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao của các cơ quan nhà nước; qua đó phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên mọi lĩnh vực, bảo đảm mọi quyền lực thuộc về nhân dân. Chủ nghĩa Mác-Lênin cho rằng “nhân dân là người sáng tạo ra lịch sử”, nghĩa là sự phát triển của xã hội loài người chính là do quần chúng nhân dân tạo ra. Vì vậy, gắn bó mật thiết với nhân dân là bản chất của Đảng Cộng sản, cũng là một đòi hỏi đối với Đảng Cộng sản cầm quyền. Trong điều kiện cầm quyền, mối liên hệ giữa Đảng Cộng sản với nhân dân được xây dựng dựa trên nền tảng của mối quan hệ giữa chính quyền, cơ quan nhà nước với nhân dân.
Hai là, nguyên tắc kinh tế. Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân chia khu vực, đơn vị hành chính phải căn cứ vào đặc điểm, tình hình kinh tế của từng khu vực khác nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho việc nâng cao sức lao động của xã hội và phát huy tiềm năng kinh tế của từng khu vực. Mặc khác, khu vực hành chính không thể tồn tại độc lập, tách biệt khỏi khu vực kinh tế, bởi vì bất kỳ sự phân chia khu vực hành chính, đơn vị hành chính nào cũng phải hướng đến một trong những mục đích cuối cùng đó là phát triển nhanh về kinh tế. Việc phân chia khu vực hành chính đòi hỏi phải tương thích với khu vực kinh tế được tạo ra bởi nền văn minh công nghiệp hiện đại, thích ứng với nhu cầu sản xuất theo hướng xã hội hóa, công nghiệp hóa, thị trường hóa và hiện đại hóa, phát huy đầy đủ vai trò trung tâm của khu vực thành thị[1].
Ba là, nguyên tắc dân tộc. Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân chia khu vực hành chính, đơn vị hành chính phải căn cứ vào tình hình cư trú và đặc điểm các dân tộc thiểu số để tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển của các dân tộc thiểu số; đảm bảo thực hiện chính sách phát triển toàn diện, từng bước nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân các dân tộc thiểu số; đảm bảo việc giữ gìn tiếng nói, chữ viết, bản sắc dân tộc, phát huy những phong tục tập quán, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của mỗi dân tộc; qua đó, củng cố sự đoàn kết giữa các dân tộc.
Ngoài các nguyên tắc nói trên, việc phân chia đơn vị hành chính còn phải xem xét đến các nhân tố khác, như lịch sử, truyền thống, tình hình phân bố dân cư, điều kiện địa lý và nhu cầu về an ninh, quốc phòng... Chẳng hạn, việc phân chia đơn vị hành chính của Trung Quốc hiện nay còn mang tính kế thừa từ lịch sử. Từ thời nhà Tần (221 TCN - 207 TCN), sau khi đất nước Trung Quốc được thống nhất đã phân chia lãnh thổ theo từng quận, huyện.
Có thể thấy rằng, một trong những nguyên tắc cơ bản của việc thiết lập và phân chia đơn vị hành chính tại Trung Quốc là phải đảm bảo tính ổn định lâu dài. Việc thay đổi đơn vị hành chính (chia tách, sáp nhập) phải nhằm mục đích phục vụ cho sự phát triển kinh tế - xã hội, quản lý hành chính, đảm bảo duy trì sự đoàn kết dân tộc hoặc củng cố quốc phòng an ninh.
2.  Phân chia đơn vị hành chính và các cấp hành chính ở Trung Quốc hiện nay
Về  phân chia  đơn  vị  hành  chính
Điều 30 Hiến pháp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa quy định cụ thể về việc phân loại đơn vị hành chính của Trung Quốc như sau: Cả nước Trung Quốc chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và đặc khu hành chính. Tỉnh, khu tự trị chia thành châu tự trị, huyện, huyện tự trị, thành phố cấp huyện. Châu tự trị chia thành huyện, huyện tự trị. Huyện, huyện tự trị chia thành hương, hương dân tộc, trấn. Riêng thành phố trực thuộc trung ương hoặc thành phố tương đối lớn chia thành khu, huyện[2].
Ngoài ra, Điều 31 Hiến pháp Trung Hoa cũng ghi rõ, trong trường hợp cần thiết, Nhà nước phải thiết lập đặc khu hành chính. Các quy định cụ thể về đặc khu hành chính do Đại hội Đại biểu Nhân dân toàn quốc (Quốc hội) quy định theo pháp luật.
Hiện tại, Trung Quốc có tổng cộng 34 đơn vị hành chính cấp 1 (cấp tỉnh), trong đó gồm 23 tỉnh, 05 khu tự trị, 04 thành phố trực thuộc trung ương và 02 đặc khu hành chính (Hồng Kông và Ma Cao). Hương, trấn là đơn vị hành chính cấp cơ sở (nhỏ nhất) của Trung Quốc. Khu tự trị, châu tự trị, huyện tự trị tại Trung Quốc đều là những nơi do người dân tộc thiểu số tập trung sinh sống và tự trị.
Bên cạnh đó, Hiến pháp cũng ghi rõ, trong trường hợp nhằm tạo điều kiện cho việc quản lý hành chính và xây dựng, phát triển kinh tế đạt hiệu quả cũng như tăng cường đoàn kết dân tộc, Nhà nước Trung Quốc có thể căn cứ nhu cầu thực tế để tiến hành điều chỉnh và thay đổi việc phân chia đơn vị hành chính cho phù hợp.
Các cấp hành chính
Mặc dù Hiến pháp Trung Quốc quy định đơn vị hành chính cơ bản là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp cấp hương (cấp xã), tuy nhiên, trong thực tiễn, đơn vị hành chính của Trung Quốc lại được chia thành 6 cấp, cụ thể gồm:
Một là, khu vực (hay đơn vị) hành chính cấp tỉnh (cấp 1) có bộ máy chính quyền địa phương với các tên gọi như: đại hội đại biểu nhân dân (cơ quan dân cử) tỉnh, cơ quan hành chính tỉnh, cơ quan hành chính khu tự trị, cơ quan hành chính thành phố trực thuộc trung ương, chính phủ đặc khu hành chính. 
Hai là, đơn vị hành chính cấp địa khu (cấp 2) có bộ máy chính quyền địa phương với các tên gọi như: công sở hành chính địa khu, công sở hành chính “minh” (盟 - đơn vị hành chính tại khu tự trị Mông Cổ, Trung Quốc), cơ quan hành chính châu tự trị, cơ quan hành chính thành phố cấp địa[3].
Ba là, đơn vị hành chính cấp huyện (cấp 3) có bộ máy chính quyền địa phương với các tên gọi như: đại hội đại biểu nhân dân (cơ quan dân cử) huyện, cơ quan hành chính huyện, cơ quan tự trị cấp huyện, cơ quan tự trị cấp “kỳ” (旗 - đơn vị hành chính tại khu tự trị Mông Cổ, Trung Quốc), cơ quan hành chính kỳ tự trị, cơ quan hành chính thành phố cấp huyện, cơ quan hành chính khu trực thuộc thành phố, cơ quan hành chính “lâm khu” (林区 - đơn vị hành chính tại khu rừng quốc gia tỉnh Hồ Bắc, Trung Quốc), cơ quan hành chính đặc khu.
Bốn là, đơn vị hành chính cấp hương (cấp 4) có bộ máy chính quyền địa phương với các tên gọi như: đại hội đại biểu nhân dân (cơ quan dân cư) hương, cơ quan hành chính hương, cơ quan hành chính hương dân tộc, cơ quan hành chính trấn, văn phòng khu phố, cơ quan hành chính “Tô Mộc” (苏木 - đơn vị hành chính tại khu tự trị Mông Cổ, Trung Quốc), cơ quan hành chính dân tộc Tô Mộc, cơ quan hành chính công sở cấp khu trực thuộc huyện, chính phủ thành phố trực thuộc huyện (đơn vị hành chính tại Đài Loan).
Năm là, đơn vị hành chính cấp thôn (cấp 5) có bộ máy chính quyền địa phương với các tên gọi như: ủy ban nhân dân thôn, ủy ban nhân dân xã khu (tổ chức tự trị mang tính quần chúng).
Sáu là, đơn vị hành chính cấp tổ (cấp 6) có bộ máy chính quyền địa phương với các tên gọi như: ủy ban tiểu tổ nhân dân trực thuộc thôn, ủy ban tiểu tổ cư dân trực thuộc xã khu.
Nhìn chung, đơn vị hành chính của Trung Quốc được phân chia thành nhiều cấp khác nhau nhưng có thể thấy, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp hương là ba đơn vị hành chính cơ bản nhất.
3. Tiêu chuẩn thành lập đơn vị hành chính  
Hiện Trung Quốc không có văn bản pháp luật nào quy định xem số dân bao nhiêu, diện tích bao nhiêu...thì được thành lập đơn vị hành chính. Mặc dù vậy, Điều lệ quản lý việc phân chia đơn vị hành chính của Trung Quốc cũng đã nêu lên một số tiêu chuẩn mang tính “định tính” để phục vụ cho việc thiết lập đơn vị hành chính. Các tiêu chuẩn này cụ thể là: việc thành lập đơn vị hành chính phải tương xứng với chiến lược phát triển và trình độ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; chú ý đến quy hoạch tổng thể giữa thành thị và nông thôn cũng như sự hài hòa giữa các khu vực; tôn trọng quy luật phát triển của thành thị; đẩy mạnh sự phát triển đồng bộ giữa thành thị và nông thôn; điều chỉnh hợp lý kết cấu đô thị và bố cục không gian đô thị hóa; có sự kết nối với quy hoạch vùng kinh tế trọng điểm và quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị.
Sự phân chia và quan hệ lệ thuộc của đơn vị (khu vực) hành chính Trung Quốc được xác định dựa trên các tiêu chuẩn như: phải xem xét tổng thể tình hình phát triển kinh tế - xã hội, địa hình, giao thông, thông tin truyền thông; phù hợp năng lực quản lý; tương xứng với yếu tố nguồn lực và hài hòa với nhu cầu phát triển khu vực. Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng quy định rõ tên gọi của các đơn vị hành chính không được trùng lắp nhau; đồng thời phải thể hiện được đặc trưng lịch sử, văn hóa, địa lý của địa phương; không được dùng tên ngành nghề hoặc tên sản phẩm để đặt tên cho đơn vị hành chính,…Việc xác định địa điểm làm việc của chính quyền địa phương các cấp và cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương phải thuận tiện cho việc quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công, phù hợp với yêu cầu về “sức tải” của tài nguyên môi trường (đối với các hoạt động xã hội - kinh tế của con người) và điều kiện địa lý, địa chất. Việc thiết lập thành phố, khu trực thuộc thành phố, trấn, khu phố phải phù hợp tiêu chuẩn do cấp có thẩm quyền xây dựng. Ví dụ: tiêu chuẩn thiết lập thành phố và khu trực thuộc thành phố phải do Bộ Dân chính của Quốc Vụ viện (Chính phủ) phối hợp với cơ quan, đơn vị liên quan xây dựng, đệ trình Quốc Vụ viện xem xét, phê chuẩn. Tiêu chuẩn thiết lập trấn và khu phố phải do cơ quan phụ trách công tác dân chính thuộc cơ quan hành chính cấp tỉnh phối hợp với cơ quan, đơn vị liên quan xây dựng, đệ trình cơ quan hành chính cấp tỉnh xem xét, phê chuẩn. Tiêu chuẩn thiết lập thành phố, khu trực thuộc thành phố, trấn, khu phố tại Trung Quốc bao gồm các nội dung liên quan đến kết cấu quy mô dân số, trình độ phát triển kinh tế xã hội, “sức tải” của tài nguyên môi trường (đối với các hoạt động xã hội - kinh tế của con người), tình trạng xây dựng cơ sở hạ tầng và năng lực phục vụ công cơ bản,…
Bên cạnh việc xây dựng những quy định tương đối nghiêm ngặt, cụ thể về tiêu chuẩn thiết lập đơn vị hành chính, Trung Quốc còn rất chú trọng đến công tác đánh giá các tiêu chuẩn này để từ đó có phương hướng điều chỉnh cho phù hợp. Việc đánh giá tình hình thực hiện các tiêu chuẩn thiết lập đơn vị hành chính tại Trung Quốc được giao cho Bộ Dân chính thuộc Quốc vụ viện và cơ quan dân chính của chính phủ nhân dân cấp tỉnh chủ trì thực hiện; đồng thời căn cứ nhu cầu thực tế phối hợp với các cơ quan, đơn vị liên quan kịp thời điều chỉnh, bổ sung các tiêu chuẩn, báo cáo cơ quan có thẩm quyền xem xét, phê chuẩn[4]
4. Thẩm quyền quyết định việc phân chia đơn vị hành chính  
Thẩm quyền quyết định việc thành lập, phân chia, đổi tên đơn vị hành chính được Quốc Vụ viện (Chính phủ) quy định cụ thể như:
a. Việc thiết lập, xóa bỏ, đổi tên tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương phải do Đại hội Đại biểu Nhân dân toàn quốc (Quốc hội) xem xét, quyết định.
b. Quốc vụ viện Trung Quốc có quyền phê chuẩn việc thay đổi ranh giới khu vực hành chính của tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; di dời nơi làm việc của cơ quan hành chính cấp tỉnh hoặc khu tự trị; thiết lập, xóa bỏ, đổi tên châu tự trị, huyện, khu hoặc huyện tự trị, thành phố, khu trực thuộc thành phố; thay đổi quan hệ lệ thuộc (giữa đơn vị cấp dưới với đơn vị cấp trên); di dời nơi làm việc của cơ quan hành chính cấp thành phố; thay đổi ranh giới khu vực hành chính của châu tự trị, huyện tự trị; thay đổi lớn về ranh giới khu vực hành chính của thành phố; thay đổi quan hệ lệ thuộc và ranh giới khu vực hành chính của các địa bàn trọng yếu nơi bờ biển, hải đảo, biên cương hoặc khu vực tài nguyên trọng yếu, khu vực có tình hình đặc thù.
c. Việc thay đổi một phần (bộ phận) ranh giới khu vực hành chính của huyện, thành phố, khu trực thuộc thành phố tại Trung Quốc do Quốc vụ viện ủy quyền cho cơ quan hành chính tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương xem xét phê chuẩn; khi phê chuẩn phải đồng thời báo cáo Bộ Dân chính (trực thuộc Quốc vụ viện). Việc thiết lập, xóa bỏ, đổi tên và thay đổi ranh giới khu vực hành chính đối với hương, hương dân tộc, trấn cũng như việc di dời nơi làm việc của chính phủ nhân dân cấp hương, hương dân tộc, trấn do cơ quan hành chính cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương xem xét, phê chuẩn.
d. Việc xóa bỏ, đổi tên, di dời nơi làm việc của công sở hành chính, công sở cấp khu, văn phòng khu phố do cơ quan hành chính trực tiếp quản lý các cơ quan, đơn vị này xem xét phê duyệt.
e. Những nội dung liên quan đến việc thay đổi đơn vị hành chính cần phải báo cáo với cơ quan hành chính cấp trên bao gồm: lý do thay đổi, phạm vi, quan hệ lệ thuộc, tình hình kinh tế - chính trị, dân số và diện tích, bản đồ ranh giới khu vực hành chính dự kiến thay đổi, báo cáo và ý kiến của cơ quan hành chính (gồm công sở hành chính) cấp huyện trở lên[5].  
5. Hồ sơ và quy trình phân chia đơn vị hành chính  
Điều lệ quản lý việc phân chia đơn vị hành chính của Trung Quốc quy định rõ,cơ quan hành chính và cơ quan nhà nước ở địa phương nơi có nhu cầu tiến hành phân chia, thay đổi đơn vị hành chính có trách nhiệm chuẩn bị, đệ trình các hồ sơ liên quan bao gồm: Đơn đề nghị phân chia lại đơn vị hành chính; ý kiến của cơ quan hành chính địa phương các cấp có liên quan đến việc phân chia lại đơn vị hành chính, báo cáo đánh giá rủi ro của việc phân chia lại đơn vị hành chính, ý kiến nhận xét của các chuyên gia về việc phân chia lại đơn vị hành chính, ý kiến của xã hội và công chúng về phương án phân chia lại, bản vẽ hiện trạng và sau khi thay đổi của khu vực hành chính cần phân chia lại,… cùng với các hồ sơ, giấy tờ liên quan do Bộ Dân chính Quốc Vụ viện quy định.
Việc phân chia lại đơn vị hành chính tại Trung Quốc cần phải dựa trên các quy định sau đây để làm căn cứ đề xuất theo từng cấp, ngành liên quan xem xét, phê chuẩn:
a. Trường hợp việc phân chia lại đơn vị hành chính không vượt quá địa phận khu vực, sẽ do cơ quan hành chính địa phương nơi cần phân chia lại đơn vị hành chính làm hồ sơ đề xuất.
b. Trường hợp việc phân chia lại đơn vị hành chính vượt quá địa phận khu vực từ dưới cấp tỉnh trở xuống, sẽ do cơ quan hành chính địa phương cấp trên (một bậc) của các khu vực hành chính có liên quan làm hồ sơ đề xuất.
c. Trường hợp việc phân chia lại đơn vị hành chính vượt quá địa phận khu vực cấp tỉnh, sẽ do cơ quan hành chính tại các tỉnh có liên quan cùng phối hợp làm hồ sơ đề xuất.
d. Các trường hợp phân chia lại đơn vị hành chính liên quan đến nhu cầu đặc thù như chính trị, quân sự, ngoại giao… hoặc chiến lược phát triển khu vực có ý nghĩa quan trọng sẽ do cơ quan hành chính địa phương cấp trên trực tiếp làm hồ sơ đề xuất.
Cơ quan hành chính địa phương từ cấp huyện trở lên, khi xem xét hồ sơ đề nghị phân chia lại đơn vị hành chính do cơ quan hành chính địa phương cấp dưới đệ trình cần phải xác minh rõ và tiến hành nghiên cứu luận chứng về tính hoàn chỉnh, chân thật và tính tất yếu, khả thi của việc phân chia lại đơn vị hành chính; nếu cho rằng có thể thực hiện thì phải báo cáo với cơ quan hành chính địa phương cấp trên trực tiếp xem xét, phê chuẩn. Đơn vị phụ trách dân chính trực thuộc chính phủ nhân dân hoặc cơ quan hành chính từ cấp huyện trở lên là cơ quan chuyên môn phụ trách thẩm định hồ sơ đề nghị phân chia lại đơn vị hành chính; trong quá trình thẩm định phải căn cứ tình hình thực tế, trưng cầu ý kiến của các đơn vị liên quan ở các lĩnh vực như: nội vụ, ngoại vụ, cải cách phát triển, dân tộc, tài chính, tài nguyên đất đai,… Trường hợp việc phân chia lại đơn vị hành chính có liên quan đến vùng địa phương do người dân tộc tự trị thì cần phải phối hợp hiệp thương đầy đủ với cơ quan tự trị của địa phương và đại diện của người dân tộc có liên quan./.
Tài liệu tham khảo
1. Lưu Kinh Hải, “Cải cách phân chia khu vực hành chính nước ta theo nguyên tắc kinh tế”, Tạp chí “Quốc tình quốc lực Trung Quốc”, năm 1994.
2. Hiến pháp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa.
3. Quốc vụ viện Trung quốc: Điều lệ quản lý việc phân chia đơn vị hành chính.
4. Quốc vụ viện Trung Quốc: Quy định về quản lý việc phân chia đơn vị hành chính.

 


[1] Lưu Kinh Hải (1994), Cải cách phân chia khu vực hành chính Trung Quốc theo nguyên tắc kinh tế, Tạp chí “Quốc tình quốc lực Trung Quốc”.
[2] Hiến pháp nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 2004.
[3] Ở một số thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn như Bắc Kinh, do là thành phố lớn nên Thành phố này đã thành lập cơ quan phụ trách mang tính trung gian giữa cấp thành phố với cấp quận. Chẳng hạn, xét về quản lý hành chính thì Thành phố này thành lập thêm Công sở hành chính cấp khu (khu Đông, khu Tây, khu Nam, khu Bắc) để giúp Chính phủ nhân dân Thành phố điều phối một số hoạt động của chính phủ nhân dân các quận của Bắc Kinh.
[4] Bộ Dân chính thuộc Quốc vụ viện Trung Quốc: Điều lệ quản lý việc phân chia đơn vị hành chính.
[5] Quốc vụ viện Trung Quốc: Quy định về quản lý việc phân chia đơn vị hành chính.

(Nguồn tin: Bài viết đăng tải trên ấn phẩm Nghiên cứu lập pháp số 18(370)-tháng 9/2018)


Ý kiến bạn đọc