Cơ sở hiến định liên quan đến đất đai ở nước ta được quy định từ Hiến pháp năm 1959 (Điều 14), Hiến pháp năm 1980 (Điều 20) và hiện tại là Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001 (Điều 17, Điều 18). Tuy nhiên, cho đến nay, tất cả các bản Hiến pháp Việt Nam đều không có quy định về vấn đề THĐ. Vì thế, đã có ý kiến cho rằng, khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003 (THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế) có dấu hiệu trái với Điều 18 Hiến pháp năm 1992 (quy định về việc Nhà nước giao đất cho cá nhân, tổ chức sử dụng ổn định lâu dài)[1]. Vần đề đặt ra là phải bổ sung cơ sở hiến định về THĐ trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Khoản 3 Điều 58 của Dự thảo đã khắc phục khiếm khuyết đó: “Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội”.

Việc Dự thảo ghi nhận quy định này là một bước tiến lớn, thật sự cần thiết, nhưng dường như vẫn chưa định ra nguyên tắc nhằm giải quyết các vướng mắc trong công tác THĐ mà các chủ thể thực thi pháp luật phải đối mặt trong giai đoạn hiện nay. Mặt khác, Dự thảo cũng chưa ghi nhận đầy đủ quyền của cá nhân tổ chức có đất bị thu hồi liên quan đến việc được bồi thường, hỗ trợ, TĐC tương xứng, được tham gia vào quy trình THĐ một cách công bằng, bình đẳng... Có thể nhìn nhận mặt được và chưa được của khoản 3 Điều 58 Dự thảo.

Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp đã ghi nhận các lý do được phép THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội và quyền được “bồi thường” khi Nhà nước THĐ. Việc quy định này thể hiện nhiều ưu điểm nổi bật.

Một là, từ nay các trường hợp THĐ theo quy hoạch vì mục đích công ích và kinh tế - xã hội có cơ sở hiến định từ cơ quan lập hiến, tạo tiền đề cho Luật Đất đai quy định cụ thể về nội dung này.

Hai là, đảm bảo pháp chế và trật tự pháp lý của hệ thống pháp luật quốc gia: Khi Hiến pháp định ra nguyên tắc thì chỉ có Hiến pháp mới được xác định trường hợp ngoại lệ. Trong quy định này, Hiến pháp cam kết “bảo hộ người SDĐ” và khi người SDĐ không vi phạm các quy định về quản lý đất đai thì các cơ quan nhà nước không được phép THĐ, ngoại trừ các trường hợp được xác định trong Hiến pháp vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội. Các cơ quan thực thi pháp luật không được tự ý mở rộng các nhóm mục đích THĐ này. 

Tuy nhiên, ngoài những ưu điểm nêu trên, cơ sở hiến định về THĐ theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp có một số vấn đề cần phải được nghiên cứu trao đổi thêm, bởi lẽ nếu không quy định rõ ràng, việc hợp hiến hóa quy định về THĐ có thể “khuyến khích các nhóm lợi ích thúc đẩy việc THĐ, làm tổn hại đến lợi ích của số đông người dân”[2]. Vấn đề này cần phải được làm rõ bằng cách trả lời các câu hỏi chi tiết sau đây: Khi Nhà nước THĐ, người SDĐ sẽ được bồi thường theo giá đất nào? Việc bồi thường có được xác định cùng với chính sách hỗ trợ việc làm cho người mất nghề nông và tái định cư (TĐC) cho người không còn đất ở? Khi bồi thường, thiệt hại vô hình có được tính đến? Thể thức bồi thường được thực hiện như thế nào, có đảm bảo các quyền công bằng, bình đẳng giữa các chủ thể trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta không ngừng dân chủ hóa đời sống xã hội hay không?

Thứ nhất, vướng mắc lớn nhất khi nói đến hoạt động THĐ, bồi thường, hỗ trợ và TĐC là vấn đề giá đất trong bồi thường. Một mặt, giá này thường thấp hơn giá thị trường, có nơi chỉ bằng 20%, tại các đô thị cũng chỉ bằng 30-60%[3]. Mặt khác, từ trước đến nay, các quy định pháp luật chỉ xác định thời hạn phải bàn giao mặt bằng là “20 ngày kể từ khi tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thanh toán xong tiền bồi thường”[4], chứ không hề xác định thời điểm nào là thời hạn phải chi trả tiền bồi thường, thời điểm này cách thời điểm kiểm đếm tài sản là bao lâu… Điều này dẫn đến những trường hợp kéo dài thời gian chi trả bồi thường. Khi đến tay người nhận, số tiền bồi thường không còn đúng giá trị thực so với thiệt hại tại thời điểm kiểm đếm tài sản.

Đối chiếu trong quy định tại Điều 23 của Hiến pháp hiện hành “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Câu hỏi đặt ra ở đây là việc trưng mua, trưng dụng áp dụng cho chiến tranh, thiên tai mang tính tạm thời mà vẫn tính được “thời giá thị trường”, thì tại sao việc THĐ mang tính vĩnh viễn đối với đất đai, nhà cửa; gây thiệt hại lớn hơn cho người SDĐ[5] mà Hiến pháp lại không quy định “theo thời giá thị trường”?  

Thứ hai, nhiều nghiên cứu đã xác định, thiệt hại trong THĐ không chỉ là thiệt hại hữu hình thông qua quan sát, cân đo đong đếm mà đằng sau nó còn rất nhiều thiệt hại nối tiếp về tài sản và tinh thần như: mất địa thế kinh doanh, thiếu vắng làng xóm sum vầy tình nghĩa, đất đai bị chia cắt, tầm nhìn bị che khuất, tiếng ồn tiếp diễn, những căng thẳng, lo âu hoặc ngay cả trường hợp tuy không có đất bị thu hồi nhưng chịu tác động, ảnh hưởng[6]…. Theo lẽ công bằng, tất cả những thiệt hại đó đều phải được tính toán bồi thường.  

Thứ ba, ngay từ những văn bản hướng dẫn sơ khai về bồi thường khi Nhà nước THĐ, pháp luật nước ta đã xây dựng chế định hỗ trợ với các hình thức đa dạng như: hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, hỗ trợ nghề nghiệp và tạo việc làm…[7]. Điều này thể hiện tính ưu việt của một nhà nước xã hội chủ nghĩa, không chỉ là bồi thường sòng phẳng dưới góc độ kinh tế mà Nhà nước ta nhìn nhận vấn đề đời sống, việc làm của người dân có đất bị thu hồi là một vấn đề xã hội cần phải có những chính sách xã hội tương thích. Thậm chí, các văn bản quy phạm pháp pháp luật còn luôn cho phép chính quyền cấp tỉnh quyết định thêm các hình thức hỗ trợ khác phù hợp với đời sống, tập quán địa phương[8]. Mặc dù chính sách này hiện nay chưa được thực hiện tốt ở nhiều dự án, dẫn đến tình trạng là chỉ thực hiện “hỗ trợ việc làm bằng tiền” mà không chăm lo “bố trí việc làm” dẫn đến hiệu quả thấp, nhưng đây rõ ràng là các quy định tiến bộ, phù hợp với thể chế chính trị ở nước ta, cần phải được ghi nhận trong quy định về THĐ trong Hiến pháp[9].

Thứ tư, gắn liền với các quy định về bồi thường, hỗ trợ là quy định về TĐC. Tuy các quy định pháp luật không trực tiếp định nghĩa khái niệm TĐC nhưng đều khẳng định việc hiện diện của chính sách bố trí nơi ở mới cho những chủ thể bị thu hồi hết đất ở hoặc diện tích đất ở còn lại sau thu hồi không đủ điều kiện để ở theo quy định[10]. Hơn thế, Luật Đất đai hiện hành còn quy định các nguyên tắc nền tảng như: khu TĐC phải được lập và thực hiện trước khi THĐ, khu TĐC phải được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ…[11]. Cũng giống như chính sách hỗ trợ, TĐC là chính sách tiến bộ của Nhà nước chăm lo đến vấn đề chỗ ở để “an cư lạc nghiệp”, tái lập cuộc sống sau khi toàn bộ đất ở bị thu hồi. Tuy nhiên, do không tạo được hành lang pháp lý hoàn chỉnh và cơ sở vững chắc, các quy định về TĐC bị đặt trước tình trạng vi phạm nghiêm trọng như: khu TĐC xây dựng cho một dự án theo kiểu làm đến đâu, xây TĐC đến đó; không có tiêu chí xác định thế nào là “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”; thế nào là “bằng”, thế nào là “tốt hơn”; liệu rằng có sự công bằng giữa hộ được bố trí “bằng nơi ở cũ” và hộ được bố trí “tốt hơn nơi ở cũ”? Mặt khác, một số địa phương còn có tình trạng người SDĐ bị buộc phải giao đất khi khu TĐC chưa hoàn thành hoặc không bố trí TĐC… Điều này dẫn đến một lệnh cấm: “Từ nay, các địa phương không được cưỡng chế buộc tháo dỡ nhà ở khi người bị THĐ chưa được giải quyết chỗ TĐC”[12]. Chính vì vậy, cùng với việc ghi nhận chính sách bồi thường trong THĐ, nên có quy định các nguyên tắc trọng yếu trong TĐC, đảm bảo thực sự bảo vệ cho người có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, một điều cần lưu ý là các khu TĐC hiện nay không phù hợp với tập quán sống và điều kiện sinh hoạt dẫn đến chất lượng cuộc sống, về cả phương diện vật chất lẫn tinh thần, chưa hẳn đã tốt hơn nơi ở cũ mặc dù đã được bê tông hóa, kiên cố hóa. Vì lẽ đó, quy định về bồi thường khi THĐ cần phải xác định thêm yêu cầu TĐC phù hợp với tập quán sống và sinh hoạt của địa phương.

Thứ năm, ở các nước tiên tiến, sau các quy định về bồi thường thì các quy định về trình tự, thủ tục THĐ là quy định quan trọng hàng đầu. Những quốc gia này thậm chí quy định cả trình tự của buổi thương lượng giá, buổi giải quyết bất đồng giữa Nhà nước và người SDĐ, vị trí chỗ ngồi của từng người trong bàn “đàm phán” đó. Về bản chất, chính trình tự, thủ tục là yếu tố thể hiện rõ ràng nhất tính dân chủ, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trước và trong quá trình thay đổi cuộc sống một con người: chỗ ở, nghề nghiệp, rời xa quê hương... Không phải ngẫu nhiên mà Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” dù đây là trường hợp “mượn đất tạm thời”. Vì lẽ đó, cần thiết phải trao thẩm quyền quy định thể thức trong THĐ cho cơ quan lập pháp bằng văn bản luật là điều vô cùng cần thiết: “Thể thức THĐ do luật định”.  

Khi đó, tương tự như mối quan hệ giữa Điều 23 Hiến pháp năm 1992 và Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản, Điều 58 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp sẽ được hướng dẫn chi tiết bởi Luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước THĐ. Dự luật này cần phải xây dựng bởi các lý do sau: Một là, trong khi chính quyền địa phương quan tâm đến công tác THĐ để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phương, thì người dân đặc biệt quan tâm đến việc bồi thường, hỗ trợ, TĐC được thực hiện thế nào, thể thức ra sao. Hai là, THĐ là khái niệm của pháp luật đất đai nhưng bồi thường, hỗ trợ TĐC về đất, nhà cửa, cây trồng vật nuôi thì vượt khỏi phạm vi của pháp luật đất đai, cần phải được điều chỉnh bởi đạo luật độc lập[13]. Ba là, trong lúc có sự không đồng thuận giữa người dân và chính quyền địa phương về giá đất, về mức độ công khai, minh bạch thông tin về bồi thường, hỗ trợ, TĐC, về mức độ công bằng, dân chủ khi thực hiện THĐ…, thì chỉ có Quốc hội mới có đầy đủ tiếng nói để cân bằng lợi ích các bên; đặc biệt trong điều kiện vì mải lo khuyến khích đầu tư, một số chính quyền chưa quan tâm đúng mức các quy định về bồi thường, hỗ trợ, TĐC gây ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống người dân có đất bị thu hồi.      

Cuối cùng, nếu xem toàn bộ Điều 58 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp (sửa đổi, bổ sung Điều 18 Hiến pháp năm 1992) sẽ thấy thiếu sự tương thích trong các khoản. Nếu các khoản 1 và khoản 2 thể hiện việc hướng đến đối tượng chính yếu là đất, hiệu quả SDĐ, chủ thể SDĐ thì khoản 3 Điều 58 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp mang nặng tính hành chính, quyền lực: “Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội”. Thiết nghĩ, cùng với việc bổ sung các nội dung nêu trên, cũng nên xem xét vấn đề câu chữ bảo đảm các quyền hợp pháp của chủ thể SDĐ, thể hiện sự cam kết vốn có của Hiến pháp nước ta trước các chủ thể này.

Trên cơ sở những phân tích vừa nêu, đối chiếu giữa yêu cầu của thực tiễn và các quy định sẵn có trong Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 2003[14], theo chúng tôi, khoản 3 Điều 58 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 18 Hiến pháp năm 1992) cần được ghi nhận, bổ sung như sau:

“Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước THĐ do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường về đất và các tài sản gắn liền với đất theo thời giá thị trường. Việc chi trả bồithường cho người SDĐ hợp pháp phải tương xứng với tất cả các thiệt hại mà người SDĐ gánh chịu do hoạt động THĐ gây ra.

Các dự án TĐC phải được lập trước khi THĐ nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở, đất ở cho người bị THĐ ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu TĐC phải phù hợp với tập quán dân cư nhằm tái lập chỗ ở và cải thiện cuộc sống của người có đất bị thu hồi.

Trường hợp THĐ của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất mà không có đất để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất, ngoài việc được bồi thường bằng tiền, người bị THĐ còn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi ngành nghề và bố trí việc làm mới. 

Thể thức bồi thường, hỗ trợ, TĐC do luật định”.

Việc sửa đổi, bổ sung các nội dung nêu trên tạo nền tảng thiết yếu không chỉ cho người SDĐ, mà kể cả chủ đầu tư và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm các yếu tố sau:

Thứ nhất, giới hạn các nhóm mục đích THĐ và luật hóa các trường hợp - lý do THĐ. Trước hết, tạo cơ sở để Luật Đất đai xác định các nhóm mục đích THĐ. Điều này cũng tương thích với Dự thảo sửa đổi bổ sung Luật Đất đai có xác định cụ thể các trường hợp được phép THĐ thuộc nhóm mục đích công cộng, mục đích phát triển kinh tế[15]. Ngoài ra, việc quy định cụ thể từng trường hợp THĐ nhằm tránh tình trạng cơ quan hành pháp “tự tiện” mở rộng các trường hợp THĐ có bồi thường thiếu sự cân nhắc về lợi ích các bên. Thực tiễn những năm qua cho thấy, Chính phủ đã không ngừng mở rộng biên độ các trường hợp THĐ từ năm 2004, 2006 đến năm 2007[16].

Thứ hai, bảo đảm nguyên tắc công bằng, tương xứng trong bồi thường đối với tất cả các thiệt hại gây ra do THĐ; trong đó bảo đảm giá bồi thường về đất là giá giao dịch trên thị trường. Một mặt, người SDĐ sẽ an tâm với cuộc sống của mình ngay cả khi đất đai, nhà ở thuộc diện quy hoạch. Mặt khác, nhà đầu tư an tâm trong việc đầu tư vào các dự án cần giải phóng mặt bằng vì khả năng tiến triển của các dự án có THĐ. Riêng chính quyền địa phương chắc chắn sẽ cân nhắc hơn trong quá trình “giao-thu” đối với đất, nhìn nhận đầy đủ lợi ích các bên, tránh cho phép đầu tư tràn lan, dàn trải dẫn đến quy hoạch treo làm giảm hiệu quả SDĐ. Điều này trước mắt có thể làm giảm các số lượng dự án đầu tư nhưng về lâu dài sẽ tạo bước phát triển ổn định, lành mạnh về đất đai, góp phần khuyến khích đầu tư, ổn định thị trường bất động sản, tác động tích cực đến nền kinh tế.

Thứ ba, bảo đảm nguyên tắc hỗ trợ nghề nghiệp, hướng đến tạo việc làm hiệu quả đối với người sản xuất nông nghiệp nay không còn đất sản xuất, đồng thời bảo đảm người bị thu hồi hết đất ở có đủ điều kiện lựa chọn nơi ở mới nhằm cải thiện đời sống. Điều này thể hiện sự cân bằng giữa lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội trong THĐ, thể hiện tính ưu việt của chế độ ta.

Thứ tư, bảo đảm các chủ thể THĐ được tham gia vào quy trình THĐ, bồi thường, hỗ trợ, TĐC một cách dân chủ, công khai, minh bạch. Từ cơ sở hiến định này, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC có cơ sở nền tảng để được xây dựng, vun đắp. Khi đó, công tác giải phóng mặt bằng, đẩy nhanh các tiến độ thực hiện dự án, hoàn thành các mục tiêu kinh tế- xã hội của các địa phương, giữ gìn an ninh trật tự địa bàn, giảm thiểu các khiếu nại khiếu kiện ở tất cả các địa phương là điều có cơ sở để thực hiện khả quan.  

Tóm lại, nếu quy định được các nguyên tắc trên trong Hiến pháp Việt Nam, sẽ tạo ra được cơ sở vững chắc cho việc phát triển kinh tế, ổn định chính trị và bảo đảm công bằng xã hội. Đó là các nguyên tắc công bằng, công khai, dân chủ. Công bằng ở đây không chỉ giữa nhà đầu tư với người bị thiệt hại do THĐ, mà còn là công bằng giữa Nhà nước (chủ thể giao quyền SDĐ) và cá nhân, tổ chức, hộ gia đình (chủ thể được giao quyền SDĐ); quan trọng hơn là công bằng giữa các hộ dân với nhau trong cùng một dự án và trong các dự án khác nhau./.  

 

---