Dự thảo Chương IX Hiến pháp sửa đổi được xây dựng trên cơ sở đổi tên Chương IX Hiến pháp năm 1992 (Hội đồng nhân dân - HĐND và Ủy ban nhân dân - UBND). Dự thảo quy định một cách tổng quát về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ, còn những vấn đề về tổ chức, thẩm quyền của từng cấp chính quyền địa phương sẽ do luật định.
Ảnh minh họa: nguồn internet
Quy định về đơn vị hành chính lãnh thổhiện giữ nguyên như Điều 118 Hiến pháp năm 1992, đồng thời, để tạo cơ sở hiến định cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, Dự thảo không quy định cụ thể về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương mà quy định theo hướng: “Việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” (khoản 2 Điều 115).
Về địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương,Dự thảo tiếp tục khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương; quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều 116).
Tuy nhiên, có một số vấn đề sau đây đề nghị cần được nghiên cứu để hoàn thiện hơn Chương Chính quyền địa phương.
1. Nguyên tắc phân công quyền lực (theo chiều ngang) giữa trung ương và địa phương
Việc đổi tên Chương thành “Chính quyền địa phương” là cần thiết nhằm làm rõ tính chất của hệ thống cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa HĐND, UBND trong chỉnh thể của chính quyền địa phương.
Dự thảo quy định theo hướng không quy định quá chi tiết về nhiệm vụ của chính quyền địa phương các cấp mà để luật quy định cụ thể cũng là phù hợp nhằm cụ thể hóa các nhiệm vụ cần phải phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau để có thể “phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương” (theo tinh thần Báo cáo tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992).
Tuy nhiên, Dự thảo chưa thể hiện rõ và
chưa quy định nguyên tắc thực hiện phân quyền, phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (hoặc đặt vấn đề tự quản địa phương) nhằm giải quyết những bất cập hiện nay trong việc phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau
[1], đáp ứng được yêu cầu
phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương, bảo đảm
quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp của chính quyền địa phương theo tinh thần văn kiện Đại hội Đảng XI; đồng thời quy định các điều kiện bảo đảm thực hiện (ví dụ về ngân sách).Do đó,
vẫn chưa có cơ sở hiến định vững chắc để thực hiện đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, làm cơ sở cho việc sửa đổi Luật Tổ chức HĐND, UBND.
2. Mối quan hệ giữa các cơ quan trung ương với chính quyền địa phương
Dự thảo chưa xác định hợp lý mối quan hệ giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục các bất cập từ quy định của Hiến pháp hiện hành. Một trong những bất cập hiện nay là hoạt động của HĐND chịu sự hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) và Chính phủ.
Chính quyền địa phương có chức năng quan trọng nhất là tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, trong đó HĐND với tư cách là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương phải chịu trách nhiệm cao nhất về việc thực hiện nhiệm vụ này.
Vì vậy, HĐND cùng với cơ quan hành chính ở địa phương phải thuộc hệ thống cơ quan chấp hành, hành chính quốc gia, phải chịu sự quản lý, điều hành thống nhất của Chính phủ, sự kiểm tra và xử lý vi phạm về mặt hành chính của Chính phủ. Theo đó, thẩm quyền bãi bỏ các nghị quyết sai trái của HĐND cấp tỉnh, giải tán HĐND cấp tỉnh khi làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân phải giao cho Chính phủ thay vì UBTVQH; đồng thời, Chính phủ chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của HĐND chứ không phải UBTVQH.
Với việc sửa đổi thành tên “chính quyền địa phương” trong Dự thảo, với việc xác định rõ vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, khoản 6 Điều 79 Dự thảo về nhiệm vụ của UBTVQH (hướng dẫn và giám sát hoạt động của HĐND; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tánHĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân) cần được chuyển sang cho Chính phủ thực hiện để đảm bảo sự quản lý, điều hành thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước.
3. Địa vị pháp lý của các cấp chính quyền địa phương và các cơ quan chính quyền địa phương
Quy định về vị trí của HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” chưa phù hợp với tính chất, nhiệm vụ của HĐND
[2].
Như đã nêu ở trên, chính quyền địa phương có chức năng quan trọng nhất là tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, theo đó, HĐND không phải là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương mà thuộc hệ thống cơ quan chấp hành, hành chính quốc gia, phải chịu sự quản lý thống nhất của Chính phủ, sự kiểm tra và xử lý vi phạm về mặt hành chính của Chính phủ (Báo cáo của Chính phủ về tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 cũng đã phân tích rõ bất cập của việc phân định không rõ, chồng chéo giữa nhiệm vụ “giám sát và hướng dẫn hoạt động” của UBTVQH và “hướng dẫn, kiểm tra, tạo điều kiện” của Chính phủ đối với hoạt động của HĐND). Điều này cũng phù hợp, thống nhất với nội dung của Điều 6 Dự thảo theo tinh thần là các cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước đều là các cơ quan thực thi quyền lực nhà nước mà không chỉ có các cơ quan đại diện trực tiếp là Quốc hội và HĐND.
4.Tổ chức chính quyền địa phương các cấp
Quy định của Dự thảo chưa đảm bảo cơ sở hiến định cho việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương (ví dụ: tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần theo hướng tinh gọn, giảm tầng nấc, đảm bảo sự phù hợp về tổ chức của từng cấp chính quyền và đặc thù đô thị, nông thôn
[3]) để giải quyết những vướng mắc, bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay
[4].
Điều 115 Dự thảo cần quy định theo hướng xác định rõ các cấp tổ chức chính quyền địa phương mà không phải phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ.
Bên cạnh đó, cần thiết bổ sung quy định “việc thành lập mới, chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ phải căn cứ vào các tiêu chí, trình tự, thủ tục luật định” để làm cơ sở cho việc quy định cụ thể về vấn đề này tại luật và khắc phục những bất cập hiện nay trong vấn đề chia tách các đơn vị hành chính lãnh thổ
[5]; đồng thời cần bổ sung quy định về việc tổ chứccác
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định để bảo đảm thẩm quyền của Quốc hội trong việc ban hành quy chế cho các đơn vị hành chính này.5. Nhiệm vụ và nguyên tắc hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương
Dự thảo đã thể hiện được đầy đủ và khái quát ở tầm Hiến pháp các nhiệm vụ cơ bản của HĐND để làm cơ sở cho việc luật định các nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan này, xác định rõ nhiệm vụ của HĐND trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương cũng như tổ chức thi hành pháp luật tại địa phương. Tuy nhiên, quy định HĐND luôn phải căn cứ vào “văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 116) sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Cơ quan hành chính chịu trách nhiệm tổ chức thi hành các quyết định của HĐND, chịu sự giám sát của HĐND phải là cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng; cần đổi tên UBND thành Ủy ban hành chính để làm rõ tính chất của cơ quan này vìtên gọi UBND và phương thức hoạt động theo chế độ tập thể chưa thể hiện được chính xác và đầy đủ tính chất, đặc điểm của cơ quan hành chính ở địa phương
[6]. Đồng thời, cần thay đổi nguyên tắc hoạt động của cơ quan hành chính ở địa phương từ chế độ tập thể sang chế độ thủ trưởng để bảo đảm sự chủ động, linh hoạt trong điều hành, quản lý của cơ quan hành chính ở địa phương và cần được ghi nhận trong Hiến pháp.
6. Các quy định khác tại Chương Chính quyền địa phương
Bên cạnh việc bổ sung các nội dung cần thiết phải hiến định như đã nêu ở trên (về nguyên tắc phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương, về mối quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, về giao luật quy định tiêu chí, trình tự thủ tục chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ, về xác định rõ các cấp chính quyền địa phương thay vì xác định các đơn vị hành chính lãnh thổ, về xác định nguyên tắc hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương và các nhiệm vụ, chức năng cơ bản của các cơ quan) thì cũng cần lược bỏ các quy định khác như Điều 117, Điều 118 và Điều 119 ( nội dung các Điều 117, 118 nên được quy định trong Luật bầu cử Đại biểu Quốc hội còn Điều 119 chỉ nên quy định trong Luật Tổ chức HĐND, UBND)
[1] Thực tiễn tổng kết thi hành Hiến pháp cho thấy, do Hiến pháp chưa quy định rõ nguyên tắc phân cấp nên dẫn đến tình trạng phân cấp khi thì chặt chẽ, khi lại lỏng lẻo, chưa theo những nguyên tắc và tiêu chí thống nhất mà hệ lụy là có sự trùng lắpvề việc phân cấp nhiệm vụ giữa chính quyền địa phương vàcác cơ quan trung ương.
[2]Thực tiễn cho thấy, cách quy định này đã tạo ra sự nhận thức không thống nhất về địa vị pháp lý và mối quan hệ giữa HĐND và UBND với các cơ quan nhà nước khác. HĐND dù ở cấp nào đều chỉ là cơ quan thực hiện chức năng, thẩm quyền của mình trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên; là cơ quan ban hành các biện pháp để thực thi thẩm quyền, tổ chức thi hành pháp luật trong phạm vi hành chính lãnh thổ. Do đó, HĐND thực chất phải thuộc hệ thống hành pháp
. Tuy nhiên, trên thực tế HĐND vẫn được coi như là cánh tay nối dài của cơ quan lập pháp (Quốc hội). Từ đó, Chính phủ gặp khó khăn trong việc bảo đảm nền hành chính thống nhất, thông suốt trong việc chỉ đạo, đôn đốc HĐND thực hiện các quy định, chính sách do Chính phủ ban hành hoặc quy định cụ thể nhiệm vụ cho HĐND khi được luật ủy quyền quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.
[3]Báo cáo chính trị Đại hội Đảng XI đã nêu ra yêu cầu: "nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo".
[4] Ví dụ: Qua tổng kết thực tiễn cho thấy, việc tổ chức thành 3 cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) giống nhau không tạo được sự chủ động cho chính quyền địa phương trong việc điều hành, nhiều cơ quan trung gian làm cho bộ máy cồng kềnh, không năng động, sáng tạo, hoạt động thiếu hiệu quả, không rõ chức năng của từng cấp chính quyền. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay cũng được đánh giá là rập khuôn, máy móc, rập khuôn về tổ chức và rập khuôn về nhiệm vụ nên dẫn đến thiếu linh hoạt trong việc giải quyết các vấn đề thực tế.
[5] Việc điều chỉnh địa giới hành chính trong thời gian qua đã dẫn đến việc thành lập quá nhiều đơn vị hành chính mới (ví dụ từ năm 2001-2010, cấp xã tăng thêm 611 đơn vị).
[6]Trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 cũng có ý kiến cho rằng cần đổi tên thành Ủy ban hành chính và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, có nhiệm vụ chính là chịu trách nhiệm tổ chức thi hành các quyết định của HĐND và văn bản của trung ương, chịu sự giám sát của HĐND, do đó Ủy ban hành chính không có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
