Đơn vị hành chính lãnh thổ, trong chừng mực nào đó, được hiểu là sự hoá thân của quốc gia trong phạm vi địa phương. Ở đó, vừa có sự hiện diện của Nhà nước, như là một tổng thể các quyền lực chi phối đời sống chính trị, pháp lý trên phạm vi cả nước, vừa có những thiết chế chỉ có thẩm quyền giới hạn trong phạm vi địa phương, tạo thành một thực thể chính trị - pháp lý gọi là chính quyền địa phương.  

Có thể thừa nhận rằng việc thiết lập các đơn vị hành chính lãnh thổ xuất phát từ yêu cầu dung hoà lợi ích chung của cả nước với lợi ích của địa phương về phương diện quản trị công: chính quyền trung ương mong muốn vươn tay rộng khắp trên lãnh thổ quốc gia để có thể huy động cao nhất các nguồn lực của đất nước nhằm thực hiện các mục tiêu chung của Nhà nước; nhưng chính quyền địa phương cũng mong muốn có sự tự trị nhất định để thực hiện các mục tiêu của riêng địa phương mình.    

Ở góc độ kinh tế - xã hội vĩ mô, đơn vị hành chính lãnh thổ là một thực thể quản lý giữ một vai trong kịch bản phát triển chung của cả đất nước. Mức độ quan trọng, nổi bật của từng vai có thể rất khác biệt. Có địa phương được coi là đầu tàu của cả nước, là động lực của một vùng, có khả năng tạo ra một khối lượng lớn của cải vật chất và đóng góp to lớn vào việc thực hiện các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Có địa phương chỉ làm tròn vai, có thể tự lo cho địa phương mình, nhưng không có khả năng góp phần gia tăng tích luỹ cho quốc gia. Cũng có địa phương yếu kém về khả năng tạo ra của cải vật chất và phải dựa chủ yếu vào sự bảo bọc của chính quyền trung ương để tồn tại. 

Một cách hợp lý, việc tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ, về phương diện xây dựng các thiết chế của chính quyền địa phương phải được thực hiện như thế nào để cho phép phát huy cao nhất tiềm năng phát triển của từng địa phương, đồng thời phục vụ tốt việc thực hiện các mục tiêu chung về phát triển quốc gia.    

Có thể nhận thấy ngay, từ tư tưởng chủ đạo đó, thì giữa Chương IX của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và yêu cầu xây dựng chính quyền địa phương để phục vụ cho việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội có một khoảng cách khá lớn. Nói rõ hơn, Dự thảo không phản ánh được thực tiễn sinh động về phát triển vùng miền và do đó, không chỉ ra được giải pháp tối ưu về tổ chức chính quyền địa phương như là động lực, là công cụ xây dựng, phát triển kinh tế - xã hội.   

Đọc Dự thảo, người ta dễ có cảm giác về sự hình dung diện mạo lãnh thổ hành chính quốc gia khá đơn giản, đứng hơn là khá đơn điệu: quốc gia được chia thành các tỉnh, thành phố; mỗi tỉnh hoặc thành phố có các đơn vị hành chính nhỏ hơn gọi là huyện, quận hoặc thị xã, thành phố thuộc tỉnh; mỗi đơn vị cấp nhỏ hơn ấy lại được chia thành các đơn vị nhỏ hơn nữa (đơn vị hành chính lãnh thổ cơ sở) gọi là xã, phường hoặc thị trấn. Ở mỗi cấp đơn vị hành chính lãnh thổ đều có những tên gọi cho phép liên tưởng đến những khu vực cư trú đan xen mang tính chất thành thị hoặc nông thôn. 

Trong khi đó, xét cả về tiềm năng và về trình độ phát triển trên thực tế, giữa các đơn vị hành chính lãnh thổ ở cùng một cấp có thể có sự khác biệt rất lớn. Do sự khác biệt đó mà việc tổ chức chính quyền địa phương, được hiểu là giải pháp cho bài toán quản trị công nhằm phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, phải được thực hiện một cách linh hoạt với việc áp dụng nhiều mô hình đa dạng, nhằm tạo điều kiện thuận lợi nhất cho sự phát triển ổn định của từng địa phương cũng như cho việc hoàn thành vai trò của từng địa phương trong kịch bản phát triển chung. 

Mối quan hệ giữa khả năng phát triển dựa vào nội lực và thiên hướng tự quản của đơn vị hành chính lãnh thổ. Hình dung mỗi địa phương như một con người cụ thể, có những nhu cầu riêng, lợi ích riêng để theo đuổi trong suốt quá trình tồn tại của mình. Có thể trong những giai đoạn nhất định, do đặc điểm của hoàn cảnh lịch sử cụ thể, có những nơi chốn được cho là có vị trí địa lý, điều kiện giao thương thuận lợi và có tiềm năng to lớn sẽ có sức thu hút mạnh đối với con người và do đó, có sức phát triển mạnh; các đơn vị hành chính lãnh thổ ở những nơi ấy thường có xu hướng và nhu cầu tự chủ, tự quản cao: một cách tự nhiên, một khi có ít nhiều tiềm lực vật chất, thì người ta mong muốn có điều kiện tự mình quyết định các giải pháp khai thác tiềm lực ấy theo ý mình, không lệ thuộc vào ý chí, mệnh lệnh của ai khác. Trái lại, những địa phương yếu kém về tiềm lực, theo bản năng sinh tồn, thường coi chính quyền trung ương là chỗ dựa, nơi che chắn, bảo hộ vững chắc cho sự tồn tại của mình.  

Lý thuyết pháp nhân công và tổ chức chính quyền địa phương. Trên nguyên tắc, quy mô, cách thức tổ chức chính quyền phải được quyết định trên cơ sở phân biệt mức độ, khả năng tự chủ về kinh tế của đơn vị hành chính lãnh thổ.

 Ở mức độ tự chủ cao nhất, đơn vị hành chính lãnh thổ được hiểu là một pháp nhân công[1]. Đó là một tổ chức có tư cách chủ thể độc lập, có tài sản riêng, có năng lực tự mình quản trị tài sản với các quyền năng của chủ sở hữu. Tài sản của pháp nhân công chủ yếu hình thành từ chính các nguồn lực đa dạng của địa phương, như thu thuế, lệ phí dịch vụ công, khai thác công năng kinh tế của tài sản, trong đó có các bất động sản, chủ yếu toạ lạc tại địa phương.

Dẫu sao, không thể phủ nhận một thực tế là pháp nhân không phải là con người bằng xương bằng thịt mà chỉ là một khái niệm, một hư cấu của luật để phục vụ cho việc xây dựng những quy tắc pháp lý cần thiết chi phối sự vận hành nội tại của thiết chế và việc xác lập, thực hiện những mối quan hệ giữa thiết chế với các chủ thể khác. Pháp nhân chính quyền địa phương hoá thân vào các cơ quan tạo thành bộ máy chính quyền và được nhận dạng thông qua hoạt động của các cơ quan đó.

Một cách hợp lý, mọi pháp nhân đều phải được quản trị nội tại theo cơ chế phân quyền thì mới ngăn ngừa được tình trạng lạm dụng, chuyên quyền, độc đoán của người này, người nọ ở các vị trí quyền lực trong bộ máy. Bởi đơn giản, một khi nắm giữ tài sản không phải của mình trong tay mà không bị ai kiểm soát, giám sát, không chế[2], thì tự nhiên, theo sự thôi thúc của bản năng tìm kiếm lợi ích riêng, người ta sẽ dễ sa vào tình trạng suy nghĩ, hành động tuỳ tiện trong quá trình sử dụng tài sản.  

Theo học thuyết pháp lý phương Tây, một pháp nhân kiểu mẫu vận hành dựa trên ba thiết chế[3]: quyết nghị (deliberating), quản lý (managing) và kiểm soát (controlling). Trong chừng mực nào đó, có nhiều nét tương đồng giữa một pháp nhân và một nhà nước dân chủ theo mô hình nhà nước tư sản. Cơ quan quyết nghị là cơ quan xây dựng, thông qua điều lệ (một kiểu hiến pháp) của pháp nhân và quyết định về những vấn đề quan trọng nhất của pháp nhân (kể cả việc chấm dứt sự tồn tại của nó). Cơ quan quản lý là người chấp hành các quyết định của cơ quan quyết nghị, điều hành công việc hàng ngày của pháp nhân và chịu trách nhiệm trước cơ quan quyết nghị về hiệu quả hoạt động của pháp nhân. Cơ quan kiểm soát kiểm tra hoạt động của cơ quan quản lý và thậm chí cả tính hợp pháp, hợp lệ cũa các quyết định của cơ quan quản lý và cơ quan quyết nghị. Nhờ có các quyền năng độc lập, có khả năng kềm chế lẫn nhau, các thiết chế của pháp nhân có điều kiện thúc đẩy sự vận hành của pháp nhân một cách suôn sẻ và nhất là bảo đảm việc sử dụng, khai thác tài sản của pháp nhân, việc khuếch trương cơ nghiệp của pháp nhân được thực hiện một cách có hiệu quả.

Tư tưởng chủ đạo. Quy chế đơn vị hành chính lãnh thổ tự chủ, nghĩa là tư cách pháp nhân công, chỉ nên được thừa nhận cho các địa phương thực sự có tiềm năng, điều kiện phát triển bằng nội lực, qua đó, góp phần thúc đẩy sự phát triển chung của đất nước.  Các đơn vị hành chính không có đủ các điều kiện ấy nên được xây dựng như các khu uỷ thác quản lý đặt dưới thẩm quyền của đơn vị hành chính cấp trên có quyền tự chủ.      

Điều này nên được khẳng định ngay trong Hiến pháp. Không nên để Hiến pháp nói chung chung, rồi chuyển trách nhiệm cụ thể hoá cho một luật về tổ chức chính quyền địa phương; bởi, suy cho cùng, việc luật tổ chức quyết định địa phương nào có tư cách pháp nhân, địa phương nào không có, phải có cơ sở hiến định. Hiến pháp nên đặt ra nguyên tắc cơ bản, đúng hơn nữa là thiết lập bộ tiêu chí cơ bản (cả định tính và định lượng, nếu có thể được) về tổ chức chính quyền địa phương. Dựa vào bộ tiêu chí đó, luật tổ chức chính quyền địa phương quy định ở cấp nào và trong trường hợp nào, chính quyền địa phương có tư cách pháp nhân công.

Một trong những tiêu chí đó, thậm chí phải được coi là tiêu chí hàng đầu, là tiềm năng tạo ra của cải vật chất của địa phương. Điều quan trọng nhất là trên địa hạt của đơn vị phải có các hoạt động tạo ra nguồn thu ít nhất đủ để bù đắp chi phí quản trị của bộ máy chính quyền địa phương. Nói cách khác, đơn vị hành chính tự chủ trước hết phải là đơn vị có khả năng tự thiết lập ngân sách hoạt động bằng nội lực của địa phương mình, chứ không dựa dẫm vào bầu sữa ngân sách trung ương[4]. 

Xác định quy mô tổ chức bộ máy tuỳ theo khả năng tự chủ của địa phương. Ở góc nhìn tổ chức bộ máy, cơ chế đối trọng quyền lực giữa cơ quan quyết nghị và cơ quan quản lý được diễn dịch thành mô hình đối trọng Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) hoặc Uỷ ban hành chính (UBHC). Cơ chế này chỉ nên được triển khai đầy đủ tại các địa phương có đủ điều kiện đảm nhận vai trò đơn vị hành chính tự chủ. HĐND đảm nhận vai trò cơ quan quyết nghị, đồng thời giám sát hoạt động của UBND hoặc UBHC là cơ quan được giao chức năng quản lý, điều hành, bao gồm chức năng quản trị khối tài sản đặt dưới thẩm quyền của pháp nhân chính quyền địa phương. Dưới thể chế dân chủ, HĐND do nhân dân địa phương bầu ra. Bởi vậy, có thể nói HĐND là cơ quan thay mặt nhân dân địa phương giám sát, kiểm soát việc quản trị cơ nghiệp địa phương của cơ quan quản lý nhà nước. Việc cơ quan quản lý giải trình trước HĐND cũng có thể được coi là việc cơ quan này gián tiếp giải trình trước nhân dân địa phương.     

Có thể thừa nhận sự thiết lập cơ chế đối trọng đó một cách đương nhiên ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh)[5]. Từ cấp quận, huyện xuống đến cơ sở, việc áp dụng mô hình phải được xem xét trên cơ sở thẩm định năng lực của từng đơn vị hành chính lãnh thổ. Có thể nhận thấy từ đó rằng, ngay việc phân định địa giới của các địa phương cũng nên được thực hiện dựa theo khả năng thừa nhận tư cách pháp nhân công cho địa phương: cần tìm kiếm phương án phân định địa giới cho phép có được nhiều nhất các đơn vị hành chính lãnh thổ tự chủ bền vững về phương diện kinh tế - xã hội.

Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm cao nhất ở địa phương, UBND hoặc UBHC cấp tỉnh có thể dựa vào bộ tiêu chí chung được xác định trong Hiến pháp và tình hình thực tế của địa phương, của từng khu vực trong địa phương, để xây dựng dự thảo bản đồ địa giới hành chính trên cơ sở phân biệt đơn vị hành chính tự chủ và đơn vị hành chính không tự chủ. Dự thảo này phải được trình HĐND cùng cấp xem xét và thông qua; nhưng việc trao quy chế đơn vị hành chính lãnh thổ tự chủ phải được Quốc hội thực hiện bằng cách phê chuẩn Nghị quyết của HĐND. Điều chắc chắn là một khi tiếp nhận quy chế đơn vị hành chính lãnh thổ tự chủ, địa phương phải tự cân đối thu - chi trong quá trình hoạt động hoặc ít nhất là có thể tự cân đối sau một thời gian nhất định. Không đạt được điều này, quy chế đơn vị hành chính tự chủ có thể bị thu hồi.  

Trong trường hợp đơn vị hành chính lãnh thổ không hội đủ các điều kiện cần thiết để được trao tư cách pháp nhân công, thì việc quản trị địa phương được xây dựng theo mô hình uỷ thác quản lý. Đơn vị hành chính uỷ thác quản lý không phải là một chủ thể. Nó không có tài sản riêng và do đó, không cần có đủ các thiết chế kiểm soát hỗ tương. Tất nhiên, với chức năng quản trị địa phương, chính quyền địa phương luôn phải có cơ quan quản lý; nhưng do không có tài sản riêng, nó không tổ chức ra cơ quan đại diện dân cử để thay mặt nhân dân giám sát hoạt động của cơ quan quản lý. Tài sản công ở địa phương thuộc sở hữu của pháp nhân công cấp trên. Cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương loại này có trách nhiệm giải trình với cơ quan quyết nghị của chính quyền cấp trên về hoạt động của mình hoặc với cơ quan quản lý cấp trên.

Việc bổ nhiệm, bãi nhiệm người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương thuộc diện uỷ thác quản lý có thể thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trực tiếp hoặc của cơ quan quyết nghị cấp trên trực tiếp đó. Cấp bổ nhiệm đồng thời có quyền xác định phạm vi quyền hạn quản lý của người được bổ nhiệm trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương theo sự uỷ thác.

Nâng cao hiệu quả quản lý, điều hành: cá nhân hoá trách nhiệm. Đạt hiệu quả công tác cao nhất với chi phí thấp nhất là tiêu chí số một để đánh giá một mô hình quản trị. Cách đơn giản và hợp lý nhất để thoả mãn tiêu chí này là giao một khối lượng công việc đến mức có thể cho một vị trí công tác.

Liên quan đến vị trí đứng đầu, cách làm đó tất yếu dẫn đến yêu cầu cá nhân hoá chức năng, trách nhiệm lãnh đạo[6]. Thiết chế quản lý, điều hành trong bộ máy chính quyền địa phương không phải là ngoại lệ. UBND hoặc UBHC, một thực thể quản lý, điều hành gồm nhiều người, chỉ nên được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ tự chủ. Các đơn vị hành chính lãnh thổ uỷ thác nên được điều hành, quản lý bởi một cơ quan tinh gọn có người đứng đầu được bổ nhiệm và một số người giữ các vị trí phụ tá, giúp việc.

Đối với UBND hoặc UBHC, nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức vận hành bộ máy cũng có thể được thiết lập, nhưng nên được giới hạn phạm vị áp dụng trong quan hệ nội bộ Uỷ ban hoặc nhiều lắm là trong quan hệ giữa Uỷ ban và HĐND cùng cấp, chẳng hạn, trong khuôn khổ trách nhiệm giải trình. Đối với người dân cũng như trong quan hệ với cấp quản lý trung ương, người đứng đầu UBND hoặc UBHC cần được xác định là người chịu trách nhiệm về hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành ở địa phương.

 

---