Hoàn thiện các quy định về quyền chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013

25/05/2023

TS. NGUYỄN VĂN HỢI

Trường Đại học Luật Hà Nội.

Tóm tắt: Quyền chuyển quyền sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là nội dung có nhiều điểm mới, nhưng trong đó có những điểm chưa phù hợp so với thực tiễn cũng như với các quy định của pháp luật hiện hành. Trong bài viết này, tác giả tập trung phân tích, chỉ ra những điểm bất cập và đưa ra hướng hoàn thiện các quy định về quyền chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất trong Dự thảo Luật Đất đai.
Từ khoá: Dự thảo Luật Đất đai, chuyển quyền, người sử dụng đất.
Abstract: The right to transfer land use rights in the draft Law on Land (amendment) is a content with several new viewpoints, of which there are a number of these viewpoints that are inconsistent with practical enforcement as well as with the provisions of current law. Within this article, the author focuses on analyzing to find out inadequacies and giving suggestions for further improvements of the regulations on the right to transfer land use rights of the land users in the draft Law on Land.
Keywords: Draft Law on Land, transfer of rights, land users.
 CHUYỂN-NHƯỢNG-NHÀ-ĐẤT_1.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Về thuật ngữ “chuyển quyền sử dụng đất”
Khoản 9 Điều 3 của dự thảo Luật Đất đai (Dự thảo) đưa ra định nghĩa như sau: “Chuyển quyền sử dụng đất là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Theo định nghĩa này thì chuyển quyền sử dụng đất không bao gồm việc “chuyển đổi quyền sử dụng đất” như định nghĩa được đưa ra tại khoản 10 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013. Về sự thay đổi này, tác giả cho rằng cần xem xét bản chất của thuật ngữ “chuyển đổi quyền sử dụng đất” và hiện nay trong Dự thảo đưa ra định nghĩa về “chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp” tại khoản 7 Điều 3 Dự thảo.
Trong khoa học pháp lý dân sự, chuyển quyền sử dụng đất là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất[1]; chuyển quyền sử dụng đất cũng bao gồm cả chuyển đổi quyền sử dụng đất[2]. Trong đó, chuyển đổi quyền sử dụng đất được nhận diện là một hợp đồng dân sự đặc thù, trong đó các bên chuyển giao quyền sử dụng đất cho nhau theo quy định của pháp luật về đất đai[3]. Sau khi hoàn thiện việc chuyển đổi quyền sử dụng đất, các bên được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất đã chuyển đổi[4]. Như vậy, chuyển đổi quyền sử dụng đất cũng chính là một trường hợp đặc biệt của chuyển quyền sử dụng đất và là hình thức chuyển quyền sử dụng đất đơn giản nhất trong các hình thức chuyển quyền sử dụng đất[5]. Có chăng, điểm khác biệt giữa chuyển đổi quyền sử dụng đất với các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất khác đó là mỗi bên trong hợp đồng chuyển đổi quyền sử dụng đất vừa là bên chuyển quyền đối với quyền sử dụng đất của mình, vừa là bên nhận chuyển quyền đối với quyền sử dụng đất của bên kia.
Như vậy, việc tách biệt “chuyển đổi quyền sử dụng đất” ra khỏi thuật ngữ “chuyển quyền sử dụng đất” là không phù hợp. Ban soạn thảo cần cân nhắc để bổ sung cụm từ “chuyển đổi quyền sử dụng đất” vào khoản 9 Điều 3 Dự thảo.
Ngoài ra, trong các hình thức chuyển quyền sử dụng đất có một hình thức với tên gọi là “thừa kế”. Tuy nhiên, thuật ngữ “thừa kế” được hiểu là việc dịch chuyển tài sản của người đã chết sang cho người còn sống[6] theo di chúc hoặc theo pháp luật. Ngoài ra, thừa kế cũng được tiếp cận dưới góc độ là quyền thừa kế - quyền nhận di sản do người chết để lại[7]. Chính vì vậy, nếu tiếp cận thừa kế là một trong các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất thì điều này chỉ đúng khi tiếp cận từ phía người để lại di sản. Tức là chủ sở hữu tài sản trước khi chết có quyền quyết định việc định đoạt tài sản của mình thông qua một trong các hình thức được luật ghi nhận, trong đó có để lại thừa kế. Do đó, để bảo đảm việc hiểu và áp dụng thống nhất thì cần thay đổi cụm từ “thừa kế” thành cụm từ “để lại thừa kế”.
2. Về một số quy định chung liên quan đến quyền chuyển quyền sử dụng đất
Thứ nhất, khoản 1 Điều 28 Dự thảo quy định rằng: “Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Quy định này không phù hợp, bởi vì việc thực hiện các quyền này không phải chỉ tuân theo quy định của Luật Đất đai mà còn phải tuân theo quy định của các Luật khác có liên quan. Ví dụ, việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải tuân theo cả quy định của Bộ luật Dân sự (quyền sử dụng đất đang là tài sản thế chấp thì không được phép chuyển nhượng theo quy định tại khoản 8 Điều 320 Bộ luật Dân sự năm 2015); hoặc việc chuyển quyền sử dụng đất thông qua đấu giá phải được thực hiện theo quy định của Luật Đấu giá tài sản;... Ngay chính Điều 4 Dự thảo cũng đã ghi nhận về việc áp dụng Luật Đất đai và các Luật khác có liên quan. Do đó, cần bổ sung thêm cụm từ “và các Luật khác có liên quan” vào cuối khoản 1 Điều 28 Dự thảo.
Thứ hai, điểm b khoản 2 Điều 28 Dự theo quy định: “Trường hợp nhóm người sử dụng đất mà quyền sử dụng đất phân chia được theo phần cho từng thành viên trong nhóm, nếu từng thành viên của nhóm muốn thực hiện quyền đối với phần quyền sử dụng đất của mình thì phải thực hiện thủ tục tách thửa theo quy định, làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và được thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo quy định của Luật này”. Đối chiếu với quy định của Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 có thể thấy rằng nội dung điểm này có liên quan đến một trường hợp cụ thể của định đoạt tài sản chung theo phần tại Điều 218 BLDS năm 2015.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 218 BLDS năm 2015 thì khi một chủ sở hữu chung bán phần quyền thì các chủ sở hữu chung khác được quyền ưu tiên mua, nếu hết thời hạn ưu tiên mua mà không có chủ sở hữu chung nào mua thì chủ sở hữu đó được quyền bán cho người khác. Vậy, nếu thành viên của nhóm muốn chuyển nhượng phần quyền sử dụng đất của mình cho các thành viên khác trong nhóm thì có cần thiết phải thực hiện thủ tục tách thửa theo quy định hay không, đặc biệt là trong trường hợp nhóm chỉ có hai thành viên. Rõ ràng, nếu buộc một trong các thành viên muốn chuyển nhượng cho thành viên còn lại phải thực hiện thủ tục tách thửa, làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sau đó mới được chuyển nhượng sẽ gây ra phiền hà về thủ tục, gây lãng phí về tài chính cho chính chủ thể và Nhà nước. Do đó, quy định tại khoản này cần phải được điều chỉnh cho phù hợp theo hướng bổ sung cụm từ “Trường hợp chuyển quyền sử dụng đất cho thành viên trong cùng nhóm thì không phải thực hiện thủ tục tách thửa, không phải làm thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” vào cuối điểm này.
Thứ ba, đoạn hai điểm b khoản 2 Điều 28 Dự thảo quy định: “Trường hợp quyền sử dụng đất của nhóm người sử dụng đất không phân chia được theo phần thì ủy quyền cho người đại diện để thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhóm người sử dụng đất”. Quy định này đề cập đến một trong các hình thức sở hữu chung được quy định trong BLDS năm 2015, đó là sở hữu chung hợp nhất. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 218 BLDS năm 2015 thì “Việc định đoạt tài sản chung hợp nhất được thực hiện theo thỏa thuận của các chủ sở hữu chung hoặc theo quy định của pháp luật”. Theo đó, các đồng chủ sở hữu chung hợp nhất đối với quyền sử dụng đất có thể thoả thuận cùng thực hiện hoặc uỷ quyền cho nhau thực hiện quyền định đoạt và các quyền khác đối với quyền sử dụng đất là tài sản chung. Chính vì vậy, việc ghi nhận một phương thức thực hiện quyền thông qua việc uỷ quyền cho người đại diện ở đoạn hai điểm b khoản 2 Điều 28 Dự thảo là không phù hợp, gây ảnh hưởng đến quyền tự định đoạt của chủ thể trong quan hệ dân sự. Do đó, nội dung đoạn này cần được sửa đổi như sau: “Trường hợp quyền sử dụng đất của nhóm người sử dụng đất không phân chia được theo phần thì tất cả các thành viên cùng thực hiện hoặc ủy quyền cho người đại diện để thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhóm người sử dụng đất”.
Thứ tư, Điều 29 Dự thảo quy định về thời điểm được thực hiện các quyền của người sử dụng đất, song không quy định về thời điểm người sử dụng đất được thực hiện quyền lập di chúc để định đoạt quyền sử dụng đất sau khi chết là thời điểm nào. Theo quy định của BLDS năm 2015 thì quyền sử dụng đất cũng là một trong các loại tài sản được ghi nhận ở dạng quyền tài sản[8]. Thông thường, với trường hợp lập di chúc để lại quyền thừa kế sau khi chết được thực hiện khi đất đã được cấp giấy chứng quyền sử dụng đất, bởi chỉ khi đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì mới có cơ sở để xác định quyền sử dụng đất đó thuộc sở hữu của người lập di chúc hay không. Tuy nhiên, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng không phải là căn cứ duy nhất để xác định quyền của người sử dụng đất. Trong nhiều trường hợp, đối với việc để lại thừa kế theo quy định của pháp luật thì việc người để lại di sản đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay chưa cũng không ảnh hưởng đến vấn đề thừa kế. Chính vì vậy, thời điểm người sử dụng đất được để lại thừa kế quyền sử dụng đất cũng không nhất thiết là thời điểm được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ban soạn thảo cũng nên cân nhắc đến vấn đề này khi bổ sung quy định về thời điểm được để lại thừa kế quyền sử dụng đất.
3. Về điều kiện thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất
Thứ nhất, về điều kiện phải “có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”.
Luật hiện hành và Dự thảo đều ghi nhận việc để lại thừa kế quyền sử dụng đất cũng là một trong các trường hợp chuyển quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, cũng tương tự với việc bỏ qua quy định về thời điểm được để lại thừa kế quyền sử dụng đất thì điểm a khoản 1 Điều 49 của Dự thảo cũng bỏ qua quy định về điều kiện được để lại thừa kế quyền sử dụng đất có bắt buộc phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay không. Đây là một trong những nội dung cần được bổ sung vào điểm a khoản 1 Điều 49 Dự thảo. Với những phân tích ở mục 2 nêu trên, tác giả cho rằng đối với trường hợp để lại thừa kế quyền sử dụng đất không nhất thiết phải có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng cần phải có đầy đủ căn cứ để khẳng định người để lại thừa kế quyền sử dụng đất đã có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Thứ hai, về điều kiện “đất không có tranh chấp”.
Theo quy định tại khoản 50 Điều 3 Dự thảo thì “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”. Tuy nhiên, ngoài tranh chấp đất đai thì những tranh chấp liên quan đến đất đai (ví dụ tranh chấp giữa các bên phát sinh từ hoạt động thương mại liên quan đến đất đai được đề cập tại khoản 2 Điều 225 Dự thảo) cũng là vấn đề cần phải được giải quyết trước khi người sử dụng đất thực hiện các quyền của người sử dụng đất (bao gồm quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất). Ví dụ, A chuyển nhượng quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ chồng cho B, B đã làm thủ tục và được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sau đó vợ của A khởi kiện yêu cầu tuyên bố hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa A và B là vô hiệu, nên trước khi tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa A và B được giải quyết, B không thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác. Như vậy, ngoài điều kiện “đất không có tranh chấp”, Ban soạn thảo nên bổ sung thêm nội dung “không có tranh chấp liên quan đến đất” vào điểm b khoản 1 Điều 49 Dự thảo, hoặc bổ sung thêm một điểm chứa đựng nội dung này vào khoản 1 Điều 49 Dự thảo.
Thứ ba, các điều kiện khác theo quy định của BLDS.
Ngoài các điều kiện được ghi nhận tại các điều 49 đến Điều 53 của Dự thảo, việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất (đặc biệt là quyền chuyển quyền sử dụng đất) cần phải đáp ứng các điều kiện khác như:
(i) Điều kiện về năng lực hành vi dân sự của chủ thể là cá nhân tại thời điểm thực hiện quyền.
Theo quy định tại các điều từ Điều 21 đến Điều 24 BLDS năm 2015 thì cá nhân có đầy đủ năng lực hành vi dân sự được tự mình xác lập, thực hiện các giao dịch về bất động sản (trong đó có giao dịch về quyền sử dụng đất). Cá nhân không có hoặc có năng lực hành vi dân sự không đầy đủ thì không được xác lập hoặc phải có sự đồng ý của người đại diện theo pháp luật khi xác lập các loại giao dịch này.
(ii) Điều kiện đối với quyền sử dụng đất không phải là tài sản bảo đảm.
Khi quyền sử dụng đất đang được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ thì chủ sở hữu không được định đoạt tài sản đó. Vấn đề này được ghi nhận cụ thể trong các quy định về các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ. Ví dụ, theo quy định tại khoản 8 Điều 320 BLDS năm 2015, bên thế chấp không được bán, trao đổi, tặng cho tài sản thế chấp trừ trường hợp tài sản đó là hàng hoá luân chuyển trong quá trình sản xuất, kinh doanh theo khoản 4 Điều 321 hoặc được bên nhận thế chấp đồng ý cho bán theo khoản 5 Điều 321 BLDS năm 2015.
(iii) Ngoài các điều kiện trên thì quyền sử dụng đất có thể bị hạn chế chuyển nhượng trong một số trường hợp nhất định. Ví dụ, trường hợp quyền sử dụng đất là đối tượng của hợp đồng chuyển nhượng có thoả thuận chuộc lại thì trong thời gian chờ bên chuyển nhượng chuộc lại, bên nhận chuyển nhượng không được thực hiện các giao dịch định đoạt quyền sử dụng đất đó[9].
Với những phân tích trên cho thấy, việc bổ sung các quy định nhằm ghi nhận các điều kiện khác khi thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất nói riêng, quyền của người sử dụng đất nói chung là cần thiết, bảo đảm sự thống nhất giữa Dự thảo và quy định pháp luật hiện hành. Phương án bổ sung có thể là liệt kê cụ thể các điều kiện hoặc bổ sung một điểm có nội dung “các điều kiện khác theo quy định của pháp luật về dân sự”.
Thứ tư, một số vấn đề khác cần hoàn thiện.
Một là, khoản 3 Điều 49 Dự thảo quy định “Việc thực hiện quyền của người nhận chuyển quyền sử dụng đất chỉ được Nhà nước bảo hộ khi được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”. Quy định này có hai vấn đề không phù hợp, đó là:
(i) Quy định này thực chất đang đề cập đến việc người nhận chuyển nhượng tiếp tục thực hiện các quyền đối với quyền sử dụng đất nhận chuyển nhượng. Việc quy định vấn đề bảo hộ việc tiếp tục chuyển nhượng này là không cần thiết vì thực tế khi họ thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất mà họ đã nhận chuyển nhượng cũng chính là thực hiện quyền của người sử dụng đất. Trong khi đó, tất cả các vấn đề này đã được ghi nhận ở các quy định khác nhau.
(ii) Điều kiện để người đã nhận chuyển quyền được bảo hộ việc thực hiện quyền là được cấp giấy chứng nhận là không phù hợp, bởi vì mâu thuẫn với chính quy định tại điểm a khoản 1 Điều 49 về các trường hợp không cần có giấy chứng nhận.
Hai là, quy định tại khoản 4 Điều 49 là quy định liên quan đến điều kiện để Tổ chức kinh tế được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp mà không phải là điều kiện “thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất”. Do đó, việc thiết kết nội dung khoản 4 không phù hợp với tên gọi Điều 49 cũng như tên gọi của mục 5 chương III.
Ba là, thuật ngữ “điều kiện thực hiện quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất” có nghĩa khác với cụm từ “việc chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất”. Do đó, để bảo đảm sự tương thích giữa tên của Điều luật với nội dung thì khoản 5 Điều 49 Dự thảo cần được sửa đổi như sau: “Điều kiện thực hiện quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất đối với các dự án kinh doanh bất động sản thông qua sàn giao dịch bất động sản tuân theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản”.
Bốn là, nội dung khoản 6 Điều 49 quy định về các trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất mà không liên quan trực tiếp đến các điều kiện để thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất. Do đó, nội dung khoản này cần chuyển lên và ghép vào Điều 30 của Dự thảo.
Năm là, theo kết cấu của mục 5 chương III Dự thảo thì khoản 1 Điều 49 ghi nhận các điều kiện chung, áp dụng với các trường hợp thực hiện quyền của người sử dụng đất. Trong một số trường hợp cụ thể, có thể phải tuân theo các quy định tại các Điều 50, 51, 52, 53 của Dự thảo. Tuy nhiên, điểm a khoản 3 Điều 53 lại quy định rằng: “Việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở phải có đủ các điều kiện theo quy định tại khoản 1 Điều 49 của Luật này” trước khi quy định thêm hai điều kiện riêng biệt. Đây là quy định dẫn chiếu ngược và không cần thiết, bởi vì theo quy định tại khoản 2 Điều 49 Dự thảo thì đương nhiên các quy định tại khoản 1 Điều 49 đã được áp dụng với trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở tại khoản 3 Điều 53. Do đó, điểm a khoản 1 Điều 53 cần được lược bỏ. Tương tự, điểm a khoản 4 Điều 53 cũng cần được lược bỏ với những lý do này./.

 


[1] Xem Vũ Thị Hồng Yến (2016), Giao dịch chuyển quyền sử dụng đất trong mối quan hệ giữa Bộ luật dân sự với Luật đất đai, Tạp chí Luật học, số 6, tr. 94-100, 51.
[2] Xem thêm Phan Thị Ngọc Dung (2017), Chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp theo pháp luật Việt Nam, luận văn thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr. 13.
[3] Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật dân sự (tập II), tr. 236-237.
[4] Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật dân sự (tập II), tr. 240.
[5] Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật dân sự (tập II), tr. 236-237.
[6] Phạm Văn Tuyết (2002), Bàn về khái niệm thừa kế, Tạp chí Luật học, số 6/2002, tr. 45-47.
[7] Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật dân sự (tập I), tr. 287-288.
[8] Xem Điều 105 và Điều 115 Bộ luật dân sự năm 2015.
[9] Xem thêm Điều 454 BLDS năm 2015.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 07 (479), tháng 4/2023.)