Đổi mới việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội

11/04/2022

PGS.TS. ĐINH DŨNG SỸ

Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ.

Tóm tắt: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành quy định việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Tuy nhiên, sự cần thiết và tính khả thi của chương trình này là một vấn đề rất cần bàn. Vì thực tiễn cho thấy, tính khả thi của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm thấp, tình trạng điều chỉnh bổ sung, rút, hoãn diễn ra thường xuyên và gần như là điều không thể tránh khỏi từ rất nhiều năm, qua nhiều nhiệm kỳ Quốc hội. Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích nguyên nhân của tình trạng nêu trên và đề xuất giải pháp khắc phục.
Từ khóa: Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Abstract: The current Law on the Promulgation of Legal Documents provides for the annual law and ordinance-making program. However, the necessity and feasibility of this program is a big matter of discussion. As practical enforcement of the Law has revealed low efficiecy of the feasibility of the annual law and ordinance-making program, which shows a frequent situation of amendment, withdrawal, and postponement of the annual program and is almost inevitable in years, through several terms of National Assembly. Within the scope of this article, the author provides an analysis of the causes of the above situation and also gives out a numer of recommendations for further improvements.
Keywords: Annual law and ordinance-making program; Law on the Promulgation of Legal Documents of 2015.
Quoc-hoi_1.jpg
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Thực trạng vấn đề
Ngày 20/10/2021, sau khi đã hoàn thiện trên cơ sở Kết luận số 19-KL/TW, ngày 14/10/2021 của Bộ Chính trị, Đảng đoàn Quốc hội đã ban hành Đề án Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật (XDPL) nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV. Đề án gồm ba phần: (1) Đánh giá khái quát kết quả XDPL nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV và thực trạng hệ thống pháp luật; (2) Về nội dung định hướng Chương trình XDPL nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV và (3) Về tổ chức thực hiện. Việc xây dựng và ban hành Đề án nêu trên ngay từ đầu nhiệm kỳ, đánh dấu bước đổi mới quan trọng của Quốc hội khóa XV về công tác lập pháp. Với 8 nhóm định hướng cơ bản của Đề án, đã bao quát toàn bộ những tư tưởng, quan điểm và những định hướng lớn cho việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trên tất cả các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng của đất nước, là việc triển khai kịp thời Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng về một trong ba đột phá chiến lược là hoàn thiện thể chế phát triển.
Ngoài 8 nhóm định hướng XDPL trên tất cả các lĩnh vực, Đề án còn ban hành kèm theo 6 Phụ lục, trong đó đặc biệt là Phụ lục 1, xác định Danh mục nhiệm vụ XDPL nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV gồm 3 loại nhiệm vụ: Loại thứ nhất gồm 12 nhiệm vụ xây dựng các dự án luật đã có trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2021 và 2022; Loại thứ hai gồm 88 nhiệm vụ cần nghiên cứu, rà soát để đề xuất sửa đổi, bổ sung các luật, pháp lệnh, nghị quyết hiện hành trong giai đoạn từ 2021 đến 2026; Loại thứ ba gồm 37 nhiệm vụ cần nghiên cứu xây dựng mới các dự án luật, pháp lệnh đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi mới của kinh tế - xã hội, đặc biệt là các dự án luật phục vụ chuyển đổi số nền kinh tế, xây dựng nền kinh tế số, xã hội số cũng như đáp ứng yêu cầu điều chỉnh pháp luật những vấn đề mới mà chưa có luật điều chỉnh. Với nội dung bao trùm và toàn diện nêu trên, Đề án Định hướng Chương trình XDPL nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV sẽ là cơ sở, là định hướng cho việc nghiên cứu, xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội giai đoạn 2021-2026.
Nhân việc Đảng đoàn Quốc hội ban hành Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV nêu trên – một điểm mới quan trọng của Quốc hội nhiệm kỳ này, chúng tôi thấy cần phải trao đổi một số vấn đề xung quanh việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), mà thực tế từ rất nhiều năm nay có nhiều bất cập cần phải đánh giá, xem xét và đổi mới.
Việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH)  đã được ghi nhận là một quy trình bắt buộc ngay từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 có hiệu lực. Khoản 5 Điều 22 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, khoản 2 Điều 22 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đều quy định: Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Thực tiễn thi hành các các văn bản luật trên cho thấy, quy định trên không mang tính khả thi. Bởi lẽ, do tính dự báo của các cơ quan lập chương trình chưa cao, chưa sát với nhu cầu đòi hỏi của thực tiễn, hầu như đều dựa vào yếu tố chủ quan của các cơ quan liên quan ở thời điểm lập chương trình, trong khi cuộc sống thì luôn biến động, thay đổi, dẫn đến tình trạng điều chỉnh chương trình, bổ sung, rút, hoãn các dự án luật, pháp lệnh xẩy ra thường xuyên và gần như là một sự tất yếu. Để khắc phục bất cập này, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bỏ quy định về lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội.
Việc bỏ chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội là hợp lý. Tuy nhiên, việc Đảng đoàn Quốc hội Khóa XV ban hành Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội lại rất cần thiết. Bởi lẽ, Định hướng thể hiện những tư tưởng, mục tiêu, tầm nhìn dài hạn về chương trình xây dựng pháp luật của một nhiệm kỳ, trên cơ sở những dự báo ở tầm vĩ mô, tổng quát nhất về tình hình kinh tế, xã hội đất nước để xác định nhu cầu lập pháp. Đây được coi như một chiến lược ngắn hạn, mang tính định hướng, cùng với đó là phụ lục những nhiệm vụ nghiên cứu mang tính gợi mở và dẫn dắt, không phải là những chỉ tiêu mang tính “pháp lệnh”.
Trở lại chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội. Chúng tôi cho rằng, sự cần thiết và tính khả thi của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm vẫn là một vấn đề cần bàn. Thực tiễn cho thấy, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm vẫn chưa bảo đảm yếu tố khả thi, tình trạng điều chỉnh bổ sung, rút, hoãn vẫn còn diễn ra và gần như là điều không thể tránh khỏi. Vấn đề là tình trạng này đã diễn ra từ rất nhiều năm, qua nhiều nhiệm kỳ Quốc hội và đến nay vẫn tiếp tục tiếp diễn. Có ý kiến cho rằng, tình trạng điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đặc biệt là gửi trình hồ sơ dự án chậm so với quy định (các cơ quan Quốc hội thường gọi là tình trạng “bắc nước chờ gạo”) đã trở thành “căn bệnh kinh niên” không có thuốc chữa. Vậy nguyên nhân của tình trạng nói trên là gì:
Thứ nhất, về khách quan, nguyên nhân chính là do sự thay đổi nhanh chóng của đời sống kinh tế - xã hội, trong khi khả năng phân tích, dự báo của chúng ta còn thấp, chưa sát, chưa theo kịp sự biến đổi hằng ngày của các quan hệ xã hội, các lĩnh vực của đời sống, đặc biệt là trong bối cảnh của thương mại hóa toàn cầu và sự phát triển vũ bão của khoa học, công nghệ, thậm chí là tình trạng dịch bệnh như hai năm vừa qua; một nguyên nhân khách quan khác là nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính cho xây dựng pháp luật còn rất hạn chế, nên việc thực hiện các quy trình, thủ tục, đặc biệt là nghiên cứu, khảo sát thực tiễn, lấy ý kiến, đánh giá tác động của chính sách gặp nhiều khó khăn, làm kéo dài thời gian, quá trình soạn thảo.
Thứ hai, về mặt chủ quan, việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm vẫn mang nặng yếu tố chủ quan, chưa sát với thực tiễn, tính dự báo thấp, chưa theo kịp những thay đổi của đời sống kinh tế - xã hội; do kỷ luật, kỷ cương hành chính trong xây dựng, trình các dự án, dự thảo VBQPPL còn lỏng lẻo; các cơ quan soạn thảo, thẩm định cũng như thẩm tra đều chưa tuân thủ nghiêm các quy trình, thời hạn theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL. Mặt khác, việc ấn định thời hạn soạn thảo và trình các dự án luật, pháp lệnh một cách chủ quan như hiện nay, vô hình chung đã tạo nên áp lực lớn cho cơ quan soạn thảo, trình luật vì phải chạy theo tiến độ, thậm chí “vừa chạy vừa xếp hàng”, và nhiều khi các dự án chưa được chuẩn bị kỹ lưỡng, chất lượng chưa bảo đảm cũng phải trình cho đúng chương trình, kế hoạch, vì nếu không sẽ bị phê bình, nhắc nhở. Cơ quan thẩm tra thì cũng chưa kiên quyết trong thực hiện các quy định của Luật, mặc dù Luật Ban hành VBQPPL đã quy định rất rõ là cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự án, dự thảo khi chưa đủ các tài liệu trong hồ sơ hoặc hồ sơ gửi không đúng thời hạn theo quy định[1]. Tuy nhiên, trên thực tế, trong hầu hết các nhiệm kỳ Quốc hội vừa qua, khi các cơ quan trình dự án luật gửi hồ sơ muộn, các cơ quan, ủy ban của Quốc hội cũng hầu như không từ chối mà vẫn tiếp nhận để thẩm tra vì các lý do: nể nang, ngại va chạm; kỷ luật, kỷ cương , thưởng phạt không nghiêm nên cả cơ quan trình lẫn cơ quan thẩm tra đều dễ dãi bỏ qua cho nhau mà không phải chịu trách nhiệm gì; do áp lực về chương trình định sẵn, dự án luật, pháp lệnh đã được dự kiến trong phiên họp của UBTVQH và kỳ họp Quốc hội, nếu không có dự án trình thì sẽ lỡ kế hoạch, chương trình của UBTVQH và Quốc hội, và phần nào cũng ảnh hưởng đến uy tín, tinh thần phối hợp, cộng đồng trách nhiệm của cơ quan thẩm tra. Từ đó, các cơ quan của Quốc hội cũng bị áp lực chương trình, không nỡ và cũng khó có thể từ chối tiếp nhận, thẩm tra khi hồ sơ dự án gửi không đúng hạn.
Ngoài ra, việc ấn định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đã kéo theo những quy trình, thủ tục khác không khoa học, không hợp lý, thậm chí là tạo ra mâu thuẫn giữa các quy định của Luật Ban hành VBQPPL. Cụ thể là, việc UBTVQH xác định trước trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm thủ tục trình Quốc hội tại hai kỳ họp đối với hầu hết các dự án luật là không có cơ sở. Thậm chí, không đúng với quy trình xem xét và thông qua dự án luật của Quốc hội được quy định tại các điều từ 73 đến điều 79 Mục 5 Chương III Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Nghiên cứu các điều từ 73 đến 79 cho thấy, việc xem xét và quyết định thông qua dự án luật tại một kỳ họp hay hai, thậm chí ba kỳ họp thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Khi dự án luật được trình Quốc hội xem xét, nếu nhận thấy dự án luật đã được chuẩn bị có chất lượng, đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn thì Quốc hội quyết định thông qua, nếu chưa bảo đảm yêu cầu thì Quốc hội chưa thông qua hoặc chỉ thông qua một phần. Vậy cơ sở nào để UBTVQH xác định trước ngay từ khi lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm là dự án luật sẽ được trình Quốc hội xem xét và thông qua tại hai kỳ họp? Thật ra, cơ sở của vấn đề này là do Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về một quy trình xem xét, thông qua dự án luật với hai giai đoạn: giai đoạn một, cơ quan trình dự án luật trình Quốc hội cho ý kiến lần đầu; giai đoạn hai là UBTVQH chủ trì việc tiếp thu ý kiến của Quốc hội để trình lại Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp sau. Tuy nhiên, theo tác giả, đây là một quy trình không khoa học, không hợp lý. Vì trong giai đoạn hai, cơ quan thẩm tra lại trở thành cơ quan trình luật, còn cơ quan trình luật đã mất vai trò của người trình luật, chỉ còn vai trò của người phối hợp tiếp thu!!! Do đó, tiếng nói của cơ quan trình luật đã bị suy yếu đi rất nhiều trong việc bảo vệ các quan điểm chính sách của mình trong quá trình tiếp thu, giải trình ý kiến của Quốc hội để trình lại[2]. Và chính quy định về quy trình hai giai đoạn này đã tạo ra sự mâu thuẫn với các quy định từ điều từ 73 đến 79 về thẩm quyền xem xét, thông qua luật của Quốc hội. Từ đây dẫn đến hệ lụy tiếp theo là buộc UBTVQH phải ấn định việc cho ý kiến và thông qua tại hai kỳ họp đối với hầu hết các dự án luật trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Mâu thuẫn này cần phải được giải quyết. Việc giải quyết vấn đề này không chỉ đơn thuần là việc giải quyết một mâu thuẫn của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mà còn có ý nghĩa lớn hơn là: Phải bảo đảm và tuân thủ tuyệt đối quyền quyết định luật của Quốc hội.
2. Kiến nghị về một giải pháp đổi mới
Chúng tôi cho rằng, việc Quốc hội khóa XV ban hành Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ là cơ sở quan trọng cũng là cơ hội để nghiên cứu đổi mới việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Từ tình trạng thiếu khả thi của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm như nêu trên, chúng tôi cho rằng, chương trình này là không thực sự cần thiết. Thậm chí, khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được sửa đổi, bổ sung vào năm 2020, một số ý kiến từ phía Chính phủ cũng như một số Ủy ban của Quốc hội đã đề xuất nên bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm nhưng đã không được chấp nhận. Tất nhiên, Quốc hội làm việc phải có chương trình, kế hoạch, đó là điều không thể thiếu, nhất là Quốc hội Việt Nam chỉ họp mỗi năm hai kỳ, không phải là thường xuyên như nghị viện ở các nước. Vì vậy, chúng tôi kiến nghị bỏ việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, thay vào đó là lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội.
Theo đó, chúng tôi kiến nghị thay toàn bộ quy trình lập, thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; quy trình lập, xem xét, thông qua và triển khai dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm bằng một quy trình mới về lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội. Theo đó, chúng tôi đề xuất sửa đổi toàn diện Mục 1 Chương III Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (từ Điều 31 đến Điều 51) về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như sau:
2.1. Bãi bỏ các quy định về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm; đồng thời sửa đổi các quy định về lập Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Cắt bỏ quy trình về lập dự kiến, thẩm tra, xem xét thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng như triển khai thực hiện, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm (bãi bỏ Điều 31, khoản 2 Điều 48 và các điều 49, 50, 51 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).
Cùng với việc bỏ các quy định về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm nói trên, chúng tôi đồng thời kiến nghị loại bỏ một số thủ tục không cần thiết của quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Việc lập các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vẫn sẽ được thực hiện như các quy định hiện hành từ Điều 32 đến Điều 45 (trừ Điều 43) của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Nhưng quy trình xem xét, thông qua các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chỉ nên dừng lại ở khâu Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình theo quy định tại các điều 41, 44 và 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Từ đó sẽ bãi bỏ các điều 42, 43 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
Việc cắt bỏ, đơn giản hóa quy trình nói trên là có cơ sở khoa học và thực tiễn. Vì đây mới chỉ là giai đoạn lập dự kiến xây dựng dự án luật, pháp lệnh, xác định các định hướng chính sách dự kiến, chưa phải là soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nên để cho các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình luật, pháp lệnh tự thực hiện và thông qua. Ở giai đoạn này, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội chưa cần thiết phải thẩm tra, thông qua các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mà sẽ tập trung vào việc thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh khi đã được Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội hoàn thiện và trình ở giai đoạn sau. Theo đó, UBTVQH cũng không lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm như kiến nghị nêu trên. Nếu sửa đổi theo phương án này sẽ là bước cải cách có tính đột phá, nhằm đơn giản hóa một số quy trình, thủ tục không thực sự cần thiết, tiết giảm được chi phí, rút ngắn được thời gian và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh khi đã được cơ quan có thẩm quyền thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đồng thời, quy trình làm luật sẽ hợp lý hơn, khoa học hơn, đặc biệt là việc bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm sẽ tránh được nhiều hệ lụy không đáng có đã tồn tại từ rất lâu trên thực tế như đã chỉ ra ở trên[3].
2.2. Lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội
Việc bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm sẽ được thay bằng việc lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội. Chúng tôi kiến nghị quy trình này như sau:
-          Đối với các dự án luật
Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội căn cứ vào thực tiễn tình hình soạn thảo, chuẩn bị các dự án luật (bao gồm cả các nghị quyết QPPL của Quốc hội), quyết định gửi Ủy ban Pháp luật của Quốc hội các hồ sơ dự án luật đã hoàn chỉnh về hồ sơ, quy trình, thủ tục cũng như nội dung (chưa cần trình các cơ quan chuyên môn của Quốc hội). Ủy ban Pháp luật tiến hành thẩm tra sơ bộ về hồ sơ và quy trình, thủ tục soạn thảo dự án luật theo quy định (chưa thẩm tra về mặt nội dung), trình UBTVQH xem xét, cho ý kiến.
Trên cơ sở hồ sơ dự án luật và báo cáo thẩm tra sơ bộ của Ủy ban Pháp luật, UBTVQH sẽ xem xét, nếu dự án luật đủ điều kiện theo quy định thì UBTVQH sẽ tổng hợp và lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội, bao gồm các dự án luật cùng các nội dung khác. Nếu dự án luật chưa đáp ứng được yêu cầu về quy trình, thủ tục, hồ sơ theo quy định thì UBTVQH trả lại cơ quan trình luật. Dự kiến chương trình Quốc hội kỳ sau sẽ được UBTVQH lập và trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp trước. Căn cứ vào đề nghị của UBTVQH, cuối mỗi kỳ họp, Quốc hội sẽ xem xét và thông qua Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội tiếp theo, trong đó có các dự án luật đã được Chính phủ cũng như các cơ quan, tổ chức, các đại biểu Quốc hội hoàn thiện, trình UBTVQH. 
Sau khi Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội đã được thông qua tại kỳ họp Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội mới bắt tay vào thẩm tra chính thức, toàn diện các dự án luật. Như vậy, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội cũng như UBTVQH có thời gian khoảng 5 tháng giữa hai kỳ họp để xem xét, thẩm tra kỹ lưỡng các dự án này; các cơ quan trình luật cũng có đủ thời gian để nghiên cứu tiếp thu, giải trình. Trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội một tháng, căn cứ vào kết quả thẩm tra, UBTVQH sẽ xem xét dự án nào có đủ điều kiện về thủ tục, hồ sơ cũng như chất lượng nội dung, đáp ứng yêu cầu thực tiễn thì đưa vào Chương trình nghị sự chính thức của Quốc hội, nếu chưa đủ điều kiện thì kiên quyết loại bỏ, hoặc có thể bổ sung những dự án cần thiết khác, nếu đáp ứng đủ điều kiện quy định; đồng thời gửi tài liệu, hồ sơ các dự án luật đến các đoàn đại biểu Quốc hội để chuẩn bị cho kỳ họp. Tại kỳ họp, khi xem xét, cho ý kiến về các dự án luật, Quốc hội sẽ căn cứ vào chất lượng dự án, yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn để quyết định việc thông qua hay chưa thông qua dự án luật. Quốc hội cũng như UBTVQH không xác định trước là dự án đó phải được trình hai kỳ Quốc hội theo chương trình như hiện hành. Tất nhiên, việc đổi mới theo định hướng nêu trên cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nhiều điều khoản liên quan khác của Luật ban hành VBQPPL.
-          Đối với các dự án pháp lệnh
Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội căn cứ vào thực tiễn tình hình soạn thảo, chuẩn bị các dự án pháp lệnh (bao gồm cả nghị quyết QPPL của UBTVQH), quyết định gửi Ủy ban Pháp luật của Quốc hội thẩm tra sơ bộ, nếu đủ điều kiện thì Uỷ ban Pháp luật trình UBTVQH đưa vào Dự kiến chương trình phiên họp tiếp theo của UBTVQH. Sau đó, các cơ quan, Ủy ban chuyên môn của Quốc hội tiến hành thẩm tra toàn diện về hồ sơ cũng như quy trình, thủ tục và nội dung dự án pháp lệnh, trình UBTVQH xem xét, cho ý kiến và thông qua. Trường hợp dự án pháp lệnh chưa đủ điều kiện thông qua thì UBTVQH ra nghị quyết, giao lại cho cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm tra tiếp thu, giải trình, trình lại UBTVQH.
Nếu bỏ Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, thay vào đó là lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội cũng như Dự kiến chương trình phiên họp của UBTVQH như quy trình nói trên, sẽ cơ bản chấm dứt được tình trạng xin điều chỉnh rút hoặc hoãn trình dự án (có thể có bổ sung theo yêu cầu của thực tiễn – điều này là không thể tránh khỏi); các cơ quan của Quốc hội cũng có đủ thời gian thẩm tra kỹ lưỡng các dự án luật, pháp lệnh, chấm dứt được tình trạng “bắc nước chờ gạo” tồn tại lâu nay, vì không còn “đất” tồn tại cho tình trạng gửi hồ sơ dự án muộn so với thời gian quy định. Đồng thời cũng tiết kiệm được nhiều thời gian, công sức và tiền bạc trong quy trình soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh. Từ đó sẽ tăng cường được tính nghiêm túc, kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng pháp luật, bảo đảm tính khả thi của Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội. Điều quan trọng hơn cả là khắc phục được mâu thuẫn trong Luật ban hành VBQPPL hiện hành và bảo đảm tôn trọng tuyệt đối quyền lập pháp (quyền quyết định luật) của Quốc hội./.  

 


[1] Khoản 3 Điều 64 Luật BHVBQPPL quy định “Cơ quan thẩm tra không tiến hành thẩm tra dự án, dự thảo khi chưa đủ tài liệu trong hồ sơ hoặc hồ sơ gửi không đúng thời hạn theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều nay”.
[2] Khi sửa đổi, bổ sung Luật BHVBQPPL năm 2020, Chính phủ đã trình Quốc hội thay đổi quy trình này. Theo đó, cơ quan trình luật sẽ là cơ quan chủ trì cùng cơ quan thẩm tra tiếp thu, giải trình ý kiến của Quốc hội, để trả lại đúng vai cho cơ quan trình luật cũng như cơ quan thẩm tra nhưng đã không được UBTVQH chấp thuận.
[3] Có thể có phương án là các cơ quan của Quốc hội vẫn thẩm tra và thông qua các đề nghị xây dựng luật để các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có cơ sở xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, nhưng không lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Theo phương án này, Chính phủ, các cơ quan, tổ chức và đại biểu Quốc hội gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến UBTVQH và các cơ quan, Ủy ban của Quốc hội để tiến hành thẩm tra theo quy định tại các điều 46, 47 Luật BHVBQPPL. UBTVQH xem xét đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự quy định tại khoản 1 Điều 48 Luật BHVBQPPL và ra nghị quyết về việc thông qua các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Toàn bộ quy trình lập và thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh dừng lại ở đây mà không lập dự kiến về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm, thay vào đó là lập Dự kiến chương trình kỳ họp Quốc hội. Tuy nhiên chúng tôi vẫn kiến nghị các cơ quan, Ủy ban của quốc hội chưa cần thiết và không cần thiết phải thẩm tra các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ở giai đoạn này, mà chỉ thẩm tra các dự án sau khi đã được soạn thảo và trình.  

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 02+03 (450+451), tháng 02/2022.)


Ý kiến bạn đọc