Tóm tắt: Dân chủ trực tiếp (DCTT) là mối quan tâm của nhiều quốc gia, nhiều nền chính trị trên thế giới. Xu hướng chung của các quốc gia hiện nay là mở rộng DCTT bên cạnh việc tiếp tục duy trì và củng cố dân chủ đại diện nhằm bảo đảm quyền của công dân trong việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước. Qua nghiên cứu cho thấy, các hình thức DCTT thường được ghi nhận trong Hiến pháp và luật. Về cơ bản, pháp luật ở các quốc gia đều ghi nhận những phương thức DCTT khá giống nhau gồm trưng cầu dân ý, sáng kiến chương trình nghị sự, bãi miễn,... Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia, mức độ và cách thức ghi nhận có khác nhau. Trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung trình bày phân tích các hình thức DCTT được áp dụng ở một số nước trên thế giới và rút ra một số gợi mở cho Việt Nam.
Từ khóa: Dân chủ, dân chủ trực tiếp.
Abstract: Direct democracy is the concern of many countries, many politics in the world. The common trend of countries today is to expand direct democracy in addition to continuing to maintain and strengthen representative democracy in order to ensure citizens' rights in organizing the exercise of state power. The study has shown that direct democracy forms are often recognized in the Constitution and the specialized laws of the countries. Basically, the laws in all countries recognize the same methods of direct democracy, including referendums, elections, dismissals, and agenda initiatives ... However, in each country, the level and recognition method are somewhat different. In the scope of this article, the author focuses on analyzing the forms of direct democracy being applied in some countries in the world and provides some suggestions for Vietnam.
Keywords: Democracy; direct democracy
Ở các quốc gia trên thế giới, người dân thực hiện quyền lực của mình bằng hai phương thức cơ bản là dân chủ đại diện (hay dân chủ gián tiếp - thông qua các cơ quan đại diện) và dân chủ trực tiếp. Dân chủ trực tiếp được hiểu là sự thể hiện ý chí trực tiếp của người dân để quyết định một vấn đề của nhà nước hay của cộng đồng mà không cần thông qua một thiết chế trung gian, cụ thể là cơ quan đại diện do dân lập ra qua bầu cử. Sự thể hiện ý chí này thông thường có ý nghĩa quyết định, bắt buộc phải được thi hành ngay mà không phụ thuộc vào mong muốn của chính quyền.
1. Các hình thức dân chủ trực tiếp ở một số nước trên thế giới
Nền dân chủ “trực tiếp” đầu tiên trên thế giới là Nhà nước dân chủ Athen do người Hy Lạp thiết lập cách đầy hơn 2.500 năm (508-322 TCN)
[1]. Mặc dù Nhà nước này chưa có bộ máy quan lại chuyên nghiệp nhưng đã bước đầu quy định những biểu hiện đầu tiên của DCTT như: biểu quyết thông qua các luật, bỏ phiếu bất tín nhiệm lãnh đạo... Trong xã hội hiện đại, DCTT ngày càng được nhiều quốc gia quan tâm thực hiện.
Dân chủ trực tiếp ở Thụy Sỹ
Trong tất cả các nền dân chủ trên thế giới, Thụy Sỹ được đánh giá là một quốc gia áp dụng hình thức DCTT phổ biến nhất. Cho đến nay, chưa có một nhà nước nào tổ chức một số lượng lớn các cuộc trưng cầu ý dân ở cấp quốc gia như ở Thụy Sỹ
[2]. Ở Thụy Sỹ, DCTT cùng tồn tại song hành với nền dân chủ nghị viện (dân chủ đại diện), thông qua đó người dân có thể gây ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động quản lý đất nước. Các cuộc trưng cầu ý dân (referendum) được tổ chức từ năm 1291, và từ năm 1848 đã được chính thức quy định trong Hiến pháp Thụy Sỹ
[3]. Ngày nay, Thụy Sỹ thực thi các hình thức DCTT ở tất cả các cấp chính trị (cấp địa phương, cấp bang, cấp nhà nước liên bang). Ở Thụy Sỹ, có ba loại loại hình quan trọng nhất của DCTT là: trưng cầu ý dân bắt buộc, trưng cầu ý dân không bắt buộc và sáng quyền nhân dân.
Trưng cầu ý dân bắt buộc: Theo quy định của Điều 140 Hiến pháp liên bang, tất cả các dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã được Nghị viện thông qua - không phụ thuộc vào việc đó là sửa đổi từng điều khoản hoặc sửa đổi toàn bộ - đều phải được người dân chấp thuận thông qua một cuộc trưng cầu ý dân (toàn dân phúc quyết). Cụ thể,trưng cầu ý dân bắt buộc về sửa đổi Hiến pháp liên bang phải được tiến hành trong các trường hợp sau: a) Yêu cầu sửa đổi toàn bộ Hiến pháp liên bang theo sáng kiến (đề xuất) của người dân; b) Yêu cầu sửa đổi toàn bộ Hiến pháp liên bang theo sáng kiến (đề xuất) của Thượng viện (Hội đồng quốc gia) hoặc Hạ viện (Hội đồng bang) nhưng không được viện kia ủng hộ; c) Yêu cầu sửa đổi một phần (một số điều) của Hiến pháp liên bang theo sáng kiến (đề xuất) của người dân dưới hình thức đề xuất chung nhưng đã bị Nghị viện liên bang chung (Hội đồng quốc gia và Hội đồng bang tiến hành phiên họp chung) bác bỏ
[4].
Trưng cầu ý dân không bắt buộc: Ở Thụy Sỹ, trưng cầu ý dân không bắt buộc đã được áp dụng từ năm 1874. Theo quy định của Điều 141 Hiến pháp liên bang, 4 loại văn bản sau đây thuộc đối tượng có thể được đưa ra trưng cầu ý dân: Một là, các luật liên bang (các luật mới hoặc các luật sửa đổi); Hai là, các luật liên bang được tuyên bố khẩn cấp có thời hạn áp dụng trên một năm; Ba là, các nghị quyết liên bang nếu được Hiến pháp hoặc luật trù liệu; Bốn là, các điều ước quốc tế thuộc loại sau: có thời hạn không xác định và không được hủy bỏ; quy định về gia nhập vào một tổ chức quốc tế; chứa đựng các quy định quan trọng hoặc việc thực hiện đòi hỏi phải ban hành luật liên bang.
Điều kiện đặt ra đối với yêu cầu trưng cầu ý dân không bắt buộc là phải có sự ủng hộ (yêu cầu) của 50.000 người dân có quyền biểu quyết (cử tri) hoặc của 8 bang trở lên. Danh sách chữ ký của cử tri được đưa ra làm bằng chứng phải được lập trong thời hạn 100 ngày sau khi công bố luật hoặc nghị quyết được thông qua.
Sáng quyền nhân dân: Hình thức sáng quyền nhân dân (Nhân dân đưa ra sáng kiến) được áp dụng từ năm 1891. Người dân Thụy Sỹ có thể yêu cầu tiến hành một cuộc trưng cầu ý dân về việc sửa đổi toàn bộ hay một phần của Hiến pháp liên bang
[5]. Hình thức sáng quyền nhân dân được coi là yếu tố động lực của nền DCTT.
Trưng cầu ý dân ở cấp bang và địa phương: Trưng cầu ý dân không chỉ được áp dụng ở cấp liên bang mà còn được áp dụng đối với các nghị quyết của nghị viện bang và hội đồng xã. Ở các đô thị nhỏ, người dân có quyền biểu quyết tại hội nghị đô thị về các vấn đề quan trọng. Người dân Thụy Sỹ ở cấp bang và cấp địa phương có thể thực hiện sáng quyền lập pháp và trưng cầu ý dân về các quyết định hành chính. Trưng cầu ý dân về luật và các quyết định hành chính cho phép người dân thể hiện ý kiến về các văn bản luật và các quyết định hành chính của chính quyền bang hoặc chính quyền đô thị. Hầu hết các bang đều áp dụng hình thức trưng cầu ý dân bắt buộc hoặc trưng cầu ý dân không bắt buộc về luật hoặc kết hợp cả hai hình thức này. Ví dụ, các nghị quyết về chi tiêu trên một mức tiền nhất định hoặc về những loại thuế mới ở nhiều bang được quy định phải tiến hành trưng cầu ý dân bắt buộc; ở các bang còn lại thì trưng cầu ý dân có thể thưc hiện nhưng không bắt buộc. Bằng cách đó, người dân Thụy Sỹ có thể tham gia quyết định về các công trình hạ tầng công cộng được xây dựng hoặc tài trợ từ ngân sách công hoặc việc chi tài chính cho các trường học, bệnh viện.
Dân chủ trực tiếp ở Hoa Kỳ
Hoa Kỳ cũng được coi là quốc gia tiêu biểu trong việc thực hiện DCTT. DCTT cũng được thực hiện ở Hoa Kỳ từ rất lâu và hiện vẫn đang được thực hiện một cách phổ biến hơn nhiều quốc gia khác trên thế giới
[6].
Tuy nhiên, ở Hoa Kỳ, DCTT chỉ được thực hiện ở cấp bang. Nước này chưa từng tổ chức các cuộc trưng cầu ý dân (kể cả bắt buộc hoặc chỉ có tính chất tham vấn) ở cấp liên bang. Những nỗ lực áp dụng các thiết chế DCTT ở cấp liên bang cho đến nay vẫn chưa thành công
[7].
Về mặt pháp lý, mặc dù DCTT với tư cách là một nguyên tắc lập pháp chưa được ghi nhận trong Hiến pháp Hoa Kỳ, nhưng lý thuyết về DCTT đã được hiện thực hóa ở nhiều tiểu bang của Hoa Kỳ. Cuộc đấu tranh cho các quyền dân sự và công bằng xã hội đã diễn ra trong nhiều thế kỷ ở Hoa Kỳ và trong quá trình đó, DCTT đã được vận dụng như là một công cụ pháp lý quan trọng thực hiện quyền lực nhân dân. Ví dụ, thông qua hình thức trưng cầu ý dân, toàn bộ các bang phía Tây của Hoa Kỳ trao quyền bầu cử cho phụ nữ; ở bang Oregon, việc trưng cầu ý dân đã dẫn tới việc xoá bỏ hình phạt tử hình và áp dụng chế độ làm việc 8 tiếng tuần và quy định mức lương tối thiểu của người lao động...
Xét về mặt lịch sử, các yếu tố DCTT cũng đã có truyền thống lâu đời ở Hoa Kỳ. Một hình thức được gọi là “town hall meetings” (các cuộc họp ở tòa thị chính) - một loại hình hội nghị công dân, đã được thực hiện từ khi nước này còn là một thuộc địa của Anh. Năm 1778, cuộc trưng cầu ý dân đầu tiên đã được tiến hành ở cấp bang - đó là một cuộc trưng cầu ý dân về Hiến pháp ở bang Massachusetts. Năm 1898, bang South Dakota đã ghi nhận trưng cầu ý dân không bắt buộc và sáng quyền nhân dân trong Hiến pháp của mình. Năm 1902, Nghị viện bang Oregon cũng thông qua quy định tổ chức trưng cầu ý dân bắt buộc về sửa đổi Hiến pháp. Năm 1911, bang
California cũng ghi nhận các hình thức DCTT.
Từ 1898 đến 1918, 24 bang của Hoa Kỳ đã ghi nhận trưng cầu ý dân và sáng quyền nhân dân trong Hiến pháp của mình. Dù vậy, sau năm 1918, việc thiết lập các hình thức DCTT trở lên chậm hơn. Năm 1959, bang Alaska đưa vào áp dụng sáng quyền nhân dân,các bang tiếp theo là Florida vào năm 1972 và Mississippi vào năm 1992
[8]…
Việc bầu cử trực tiếp thống đốcđược ghi nhận ở tất cả các tiểu bang. Ở cấp cơ sở thì thị trưởng, cảnh sát trưởng, v.v. cũng được bầu trực tiếp. Tất cả những người do dân trực tiếp bầu ra có thể bị bãi nhiệm
theo sáng kiến của Nhân dân.
Dân chủ trực tiếp ở một số nước phát triển khác
Ở các nước phát triển khác (Anh, Úc, New Zealand, Áo, Thụy Điển, CHLB Đức, Nhật Bản…) hiện đều đã áp dụng những hình thức DCTT phổ biến mà IDEA đã xác định là:trưng cầu ý dân,sáng kiến của công dân, sáng kiến chương trình nghị sự, bãi miễn đại biểu dân cử
[10], mặc dù mức độ, cách thức và cả tên gọi của các hình thức DCTT nêu trên ít nhiều khác nhau ở các quốc gia.
- Trưng cầu ý dân: Pháp luật ở nhiều nước phát triển trao cho người dân quyền, thông qua cuộc trưng cầu ý dân, trực tiếp quyết định các vấn đề chính trị, xã hội, pháp lý quan trọng của đất nước hay của địa phương. Ở một số nướcnhư New Zealand, vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân là không bị hạn chế, kể cả trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Thông thường, kết quả trưng cầu ý dân có hiệu lực ràng buộc đối với các cơ quan nhà nước.
- Sáng kiến công dân: Pháp luật ở nhiều nước phát triển khác còn trao cho công dân quyền đề nghị đưa một vấn đề quan trọng quốc gia ra quyết định thông qua cuộc trưng cầu ý dân. Điều kiện để thực hiện sáng kiến công dân là người đề xuất phải thu thập đủ một số lượng chữ ký ủng hộ theo luật định. Nội dung bỏ phiếu khá đa dạng như: đề xuất ban hành mới hoặc sửa đổi văn bản pháp luật, hay vấn đề quan trọng của quốc gia, cộng đồng. Thông thường kết quả của sáng quyền công dân có hiệu lực bắt buộc đối với các cơ quan nhà nước.
- Sáng kiến chương trình nghị sự: Pháp luật của nhiều nước phát triển cũng trao cho người dân quyền đề xuất đưa một vấn đề cụ thể vào chương trình làm việc của cơ quan lập pháp. Tương tự như sáng kiến công dân, sáng kiến chương trình nghị sự cần nhận được một số lượng tối thiểu chữ ký ủng hộ để có thể được chấp nhận bởi cơ quan lập pháp.
-
Bãi nhiệm đại biểu dân cử:Pháp luật ởnhiều nước phát triển trao cho người dân quyền bãi miễn đại biểu dân cử. Theo nghiên cứu của tổ chức IDEA, hiện nay, các nước phát triển trên thế giới ghi nhận hai hình thức bãi miễn chính theo mức độ tham gia của người dân trong quá trình này: (1) bãi miễn đầy đủ - là bãi miễn đòi hỏi phải có sự tham gia của người dân cả ở giai đoạn đề xuất và cả giai đoạn bỏ phiếu thông qua; (2) bãi miễn hỗn hợp - là bãi miễn đòi hỏi sự tham gia của người dân ở giai đoạn đề xuất, hoặc giai đoạn bỏ phiếu thông qua. Cả hai hình thức này đều có thể sử dụng ở cấp quốc gia, khu vực và địa phương, cũng có thể được sử dụng cho cả các quan chức của cơ quan hành pháp hoặc các thành viên được bầu của cơ quan lập pháp
[11].
Dân chủ trực tiếp ở một số nước Đông Nam Á
DCTT cũng được đề cập trong Hiến pháp của nhiều quốc gia thuộc Hiệp hội các nước Đông Nam Á (ASEAN). Ví dụ, Hiến pháp Indonesia (1945), Malaysia (1957), Brunei (1959); Hiến pháp Myanmar (2008), Hiến pháp Camphuchia năm 1993; Hiến pháp Lào năm 2015; Hiến pháp Singapore năm 1965; Hiến pháp Thái Lan (2017). Trong số các bản Hiến pháp này, ngoại trừ Brunei, Hiến pháp của các nước còn lạiđều thể hiện và bảo đảm cho người dân được hưởng quyền trưng cầu ý dân.
- Hiến pháp Campuchia và Thái Lan quy định các quyền công dân trong lĩnh vực chính trị như quyền không phân biệt giới tính khi tham gia vào các hoạt động của chính quyền; quyền đề xuất ý kiến để trưng cầu ý dân về hoạt động chính trị, văn hoá, kinh tế, các vấn đề xã hội.
- Hiến pháp năm 2017 của Thái Lan nhấn mạnh đến vấn đề tham nhũng, cơ chế kiểm soát tham nhũng, trong đó khẳng định vai trò của người dân tham gia chống tham nhũng.
- Hiến pháp Indonesia xác định nguyên tắc công dân có quyền bình đẳng trong việc tham gia chính quyền
[12]...
2. Một số gợi mở cho Việt Nam
Qua nghiên cứu các hình thức DCTT được vận dụng ở một số quốc gia trên thế giới, có thể rút ra một số gợi mở cho Việt Nam như sau:
Thứ nhất,trên thế giới ngày nay, nền dân chủ hiện đại là nền dân chủ kết hợp giữa dân chủ đại diện và DCTT. Không một quốc gia nào có thể áp dụng thuần tuý các hình thức DCTT vì những trở ngại về tài chính và tổ chức trong một xã hội hiện đại mà các vấn đề của đất nước và cộng đồng ngày càng nhiều, đa dạng và phức tạp hơn.
Nhìn chung, hầu hết các vấn đề thông thường ở các quốc gia được người dân ủy thác cho cơ quan đại diện (nghị viện) giải quyết, chỉ có những vấn đề quan trọng quốc gia và những vấn đề ở cấp cơ sở mới được quyết định bằng các hình thức DCTT. Bên cạnh đó, bãi miễn đại biểu dân cử cũng được thực hiện một cách trực tiếp bởi cử tri - cũng được xem là một hình thức DCTT, dưới góc độ người dân trực tiếp bỏ phiếu quyết định một vấn đề quan trọng quốc gia, trong trường hợp này là bãi miễn đại biểu dân cử.
Thứ hai,về cơ bản, nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua dân chủ đại diện. Tuy nhiên, không phải tất cả mọi vấn đề đều cần được quyết định bởi cơ quan đại diện nhân dân. Có những vấn đề quan trọng quốc gia như Hiến pháp, những vấn đề ở cơ sở trực tiếp tác động đến người dân, cần phải phản ánh được chính xác và đầy đủ ý chí, nguyện vọng của nhân dân, chỉ có thể đạt được thông qua DCTT. Bởi lẽ,thông qua DCTT, ý chí, nguyện vọng của nhân dân được phản ánh một cách nguyên bản nhất trong các quyết định chính trị.
Thứ ba, trong các nền dân chủ ngày nay, việc lựa chọn sử dụng hình thức dân chủ đại diện hay hình thức DCTT khi quyết định chính sách cần phải tính đến việc khắc phục những hạn chế và phát huy những ưu điểm của từng loại hình dân chủ này. Việc thiết lập thêm các yếu tố của DCTT giúp tăng cường quyền lực trực tiếp của người dân để khắc phục những khiếm khuyết, hạn chế của dân chủ đại diện. Trong nhiều trường hợp, các hình thức DCTT có thể bổ sung cho dân chủ đại diện.
Thứ tư, hình thức DCTT điển hình là “trưng cầu ý dân” được Hiến pháp, pháp luật nhiều quốc gia trên thế giới ghi nhận và được sử dụng trên thực tế phổ biến hơn so với các hình thức DCTT khác.
Thứ năm, nhiều quốc gia trên thế giới đã sử dụng hiệu quả hình thức “sáng quyền nhân dân”. Ở đây,sáng quyền không bắt nguồn từ nghị viện haychính phủ mà từ người dân. Như vậy, nó có thể được coi là yếu tố động lực hoặc là gia tốc của DCTT. Đây là những kinh nghiệm quý, là một gợi ý đáng quan tâm đối với Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta./.
[5] Hội Luật gia Việt Nam, Hồ sơ Dự án Luật Trưng cầu ý dân, cung cấp tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII (2015),
Hiến pháp Thuỵ Sĩ, các điều 138, 139, 141.
[6] Ralf-Uwe Beck und Daniel Schily,
Die direkte Demokratie in den USA, 2011.
[9] Ralf-Uwe Beck und Daniel Schily,
Die direkte Demokratie in den USA, 2011.
[11] Viginia Beramandi, Andru Elis (2014),
DCTT: Sổ tay IDEA Quốc tế, (Đào Trí Úc, Vũ Công Giao, Chủ trì bản tiếng Việt), Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
