“Công bằng” theo giải thích của Tòa án công lý quốc tế Liên hợp quốc (ICJ) trong vụ Thềm lục địa biển Bắc là “một khái niệm pháp lý bắt nguồn trực tiếp từ tư tưởng công lý”[1]. Sử dụng công bằng không có nghĩa là chia đều tài nguyên hoặc chia đều việc sử dụng và lợi ích[2]. Nói cách khác, bình đẳng không có nghĩa là mỗi quốc gia ven nguồn nước có quyền chia sẻ ngang nhau trong việc sử dụng và lợi ích của nguồn nước cũng không có nghĩa là số lượng nước của nguồn nước quốc tế sẽ được chia thành các phần giống hệt nhau. Thay vào đó, mỗi quốc gia ven nguồn nước có quyền sử dụng và hưởng lợi từ nguồn nước theo một cách thức công bằng. Phạm vi quyền của một quốc gia trong việc sử dụng công bằng phụ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của từng trường hợp[3]. Sử dụng hợp lý bao gồm sự phù hợp và tính đến những nhân tố như sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia[4]. Cụ thể hơn, theo giải thích của Ủy ban xây dựng kế hoạch và quản lý nguồn nước thuộc Hiệp hội kỹ sư xây dựng Mỹ, “sử dụng hợp lý là sử dụng nước, cả về số lượng và cách thức, cần thiết cho việc sử dụng kinh tế và hiệu quả mà không lãng phí, không làm thiệt hại vô lý đến các quốc gia ven nguồn nước khác, phù hợp với lợi ích công cộng và phát triển bền vững”[5].

Theo quy định tại Công ước của Liên hợp quốc về Luật sử dụng các nguồn nước quốc tế vào mục đích phi giao thông thủy năm 1997 (Công ước Liên hợp quốc 1997) và Công ước về bảo vệ và sử dụng các nguồn nước xuyên biên giới và các hồ quốc tế của Ủy ban Kinh tế châu Âu (Công ước Hensinki 1992), nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý nguồn nước quốc tế bao gồm những nội dung sau:

Thứ nhất, một quốc gia ven nguồn nước được sử dụng và phát triển nguồn nước quốc tế nhằm mục đích đạt được việc sử dụng tối ưu và bền vững và lợi ích từ việc sử dụng đó, có tính đến lợi ích của những quốc gia ven nguồn nước có liên quan, phù hợp với việc bảo vệ đầy đủ nguồn nước. Nói cách khác, trong phạm vi lãnh thổ của mình, mỗi quốc gia ven nguồn nước có quyền được sử dụng và phát triển nguồn nước quốc tế nhằm đạt khả năng sử dụng hiệu quả nhất nguồn nước về mặt kinh tế, tránh sự lãng phí, đồng thời, phải tuân thủ nghĩa vụ sau:

Một là, đảm bảo khả năng đạt được lợi ích tối đa cho tất cả các quốc gia ven nguồn nước và khả năng đáp ứng lớn nhất có thể những nhu cầu của tất cả các quốc gia này trong khi giảm đến mức tối thiểu những tác hại hoặc những nhu cầu không đạt được của mỗi bên[6]. Nói cách khác, việc sử dụng nguồn nước của một quốc gia không được làm tổn hại đến các quyền của quốc gia ven nguồn nước khác.

Trong vụ Kansas v. Colorado[7], Tòa án liên bang Mỹ đã từ chối yêu cầu trợ giúp của bang Kansas nằm ở hạ nguồn sông Arkansas nhằm chống lại bang Colorado do những thiệt hại đáng kể phát sinh từ việc chuyển hướng nguồn nước sông vì Tòa cho rằng, đó là sự sử dụng công bằng. Tòa nhận thấy rằng, việc bang Colorado chiếm hữu nước sông Arkansas nhằm mục đích tưới tiêu đã làm giảm lượng nước chảy vào bang Kansas, đồng thời cũng khai hoang những khu vực rộng lớn tại bang Colorado, biến hàng ngàn mẫu đất thành những cánh đồng mầu mỡ. Tòa cũng khẳng định rằng trong khi tác động từ việc giảm lượng nước chảy vào bang Kansas đã gây thiệt hại rõ ràng đến phần nước tại khu vực thung lũng Arkansas ở bang này thì tác động đến các khu vực lớn của thung lũng nếu có thiệt hại là rất ít. Tuy nhiên, Tòa đã bổ sung, “rõ ràng là, nếu sự cạn kiệt của nước sông Colorado tiếp tục tăng thêm, sẽ không còn là sự phân chia công bằng lợi ích và bang Kansas có thể yêu cầu sự hỗ trợ chống lại những hành động của bang Colorado”[8].

Trong vụ Gabcíkovo-Nagymaros Case, Tòa án đã khẳng đinh, “hoạt động đơn phương của Slovakia khi tiến hành dự án trên sông Danube cho phép Slovakia (tại thời điểm đó là Tiệp Khắc)sử dụng từ 80 đến 90% nướccủa dòng sông xuyên biên giới vì lợi ích riêng của nước này, điều này đã vi phạm quyền cơ bản của Hungary trong việc chia sẻ hợp lý và công bằng nguồn nước quốc tế”[9]. Trước đó, trong vụ River Oder case, Tòa án thường trực quốc tế đã khẳng định, “lợi ích của cộng đồng tại các dòng sông tàu thuyền có thể qua lại trở thành cơ sở của một quyền pháp lý chung mà nội dung nổi bật của quyền này là sự bình đẳng hoàn toàn của tất cả các quốc gia ven sôngtrong việc sử dụng toàn bộ dòng sông vàloại trừ bất kỳ đặc quyền ưu đãi của bất kỳ một quốc gia ven sông nào trong mối quan hệ với những quốc gia khác”[10].

Hai là, việc sử dụng và phát triển nguồn nước của quốc gia phải phù hợp với việc bảo vệ đầy đủ nguồn nước. Theo giải thích của ILC, bảo vệ đầy đủ không chỉ bao gồm những biện pháp như bảo tồn, an ninh mà còn bao gồm những biện pháp kiểm soát về phương diện kỹ thuật, thủy văn như kiểm soát lũ lụt, ô nhiễm, xói mòn để giảm thiểu hạn hán và kiểm soát xâm nhập mặn[11].

Ngoài ra, nghĩa vụ sử dụng hợp lý và công bằng còn gắn với vấn đề phát triển bền vững nguồn nước quốc tế. Điều này đã được ghi nhận trong những quy định của Công ước UNCE cũng như Công ước của Liên hợp quốc với nội dung: “Nguồn nước sẽ được quản lý để những nhu cầu hiện tại được đáp ứng mà không làm tổn hạn đến việc đáp ứng những nhu cầu của chính họ trong tương lai” (Điều 2 Công ước UNCE) hay “Đặc biệt một nguồn nước quốc tế sẽ được sử dụng và được phát triển bởi các quốc gia nguồn nước với tầm nhìn để đạt được việc sử dụng tối ưu và bền vững lợi ích từ đó, có tính đến lợi ích của các quốc gia nguồn nước liên quan, phù hợp với việc bảo vệ đầy đủ nguồn nước” (Điều 5, Công ước Liên hợp quốc 1997). Nói cách khác, việc sử dụng một nguồn nước không được xem xét như là công bằng một cách hợp pháp nếu không bền vững. Do đó, việc sử dụng nguồn nước mang lại lợi ích tối đa cho các quốc gia ven sông theo cách không phù hợp với việc bảo tồn nguồn nước như một tài nguyên thiên nhiên sẽ không đáp ứng tiêu chuẩn để được coi là sử dụng công bằng và hợp lý. Vì thế, vấn đề sử dụng hợp lý và công bằng không chỉ được áp dụng để điều chỉnh các vấn đề liên quan đến số lượng hay phân bổ nguồn nước mà còn liên quan đến chất lượng của nguồn nước quốc tế[12]. 

Thứ hai, các quốc gia ven nguồn nước sử dụng, phát triển và bảo vệ nguồn nước quốc tế theo một cách thức hợp lý và công bằng. Nội dung của nghĩa vụ này là, sự hợp tác giữa các quốc gia ven nguồn nước, thông qua sự tham gia, trên cơ sở công bằng và hợp lý vào việc tiến hành những biện pháp, hoạt động nhằm đạt được việc sử dụng tối ưu nguồn nước quốc tế, phù hợp với việc bảo vệ đầy đủ nguồn nước quốc tế như thực hiện các biện pháp phòng chống lũ lụt, các chương trình giảm thiểu ô nhiễm, lập kế hoạch giảm thiểu hạn hán, chống xói mòn, điều tiết dòng chảy, bảo vệ công trình thủy lợi, bảo vệ môi trường…[13]  

Theo quy định tại Điều 6 Công ước Liên hợp quốc năm 1997, việc sử dụng nguồn nước hợp lý và công bằng cần tính đến tất cả các yếu tố và hoàn cảnh sau:

Theo giải thích của ILC, yếu tố địa lý bao gồm phạm vi của nguồn nước quốc tế trong lãnh thổ của mỗi nguồn nước; yếu tố thủy văn liên quan đến sự mô tả và lập bản đồ các vùng nước của dòng nước; yếu tố thủy học liên quan đến các tính chất của nước, bao gồm cả nguồn nước và sự phân bổ của nước; yếu tố hệ sinh thái nhấn mạnh đến khả năng tác động đối với sự cân bằng sinh thái của nguồn nước quốc tế có liên quan đến việc đánh giá sự công bằng trong việc sử dụng nguồn nước[14]. Nói cách khác, những yếu tố tự nhiên có khả năng phù hợp theo tiêu chí này bao gồm, độ dài mặt tiền sông; phạm vi của khu vực thoát nước nằm trong lãnh thổ của các quốc gia lưu vực và sự phân bổ của nước vào dòng chảy tại các quốc gia lưu vực sông[15].

Thực tiễn cho thấy, mặt tiền sông hiếm khi được viện dẫn như một cơ sở để xác định một chế độ công bằng cho việc sử dụng của một dòng sông quốc tế. Trong trường hợp sông Colorado chảy qua Mexico chỉ có 100 dặm, ít hơn 10% so với chiều dài dặm 1.300 dặm của cả sông, do đó, chiều dài của dòng sông chảy qua các lãnh thổ tương ứng của Mexico và Mỹ không được coi là cơ sở cho việc phân bổ các vùng nước theo Hiệp ước 1944 liên quan đến việc sử dụng các vùng nước của sông Colorado và sông Tijuana và Rio Grande[16]. Một ví dụ nữa liên quan đến trường hợp sông Nile chảy qua lãnh thổ của 9 quốc gia. Đối với phần sông Nile chảy qua lãnh thổ Sudan và Ai Cập, năm 1992, Vương quốc Anh và Ai Cập đã ký thỏa thuận về việc sử dụng sông Nile cho mục đích tưới tiêu với tỷ lệ phân bổ là 1:12 nghiêng về Ai Cập; sau khi Sudan giành độc lập, các điều khoản này đã được thỏa thuận lại với tỷ lệ phân bổ mới là 1:3 nghiêng về Ai Cập. Tuy nhiên, trong cả hai lần thỏa thuận này, chiều dài mặt tiền sông của các bên không được đề cập đến như một yếu tố liên quan. Nói cách khác, “mặt tiền sông có thể được tính đến trong quá trình thiết lập một chế độ công bằng cho việc sử dụng các nguồn nước quốc tế, nhưng chỉ là một yếu tố để điều chỉnh sự phân bổ”[17].

Yếu tố thứ hai là phạm vi của khu vực thoát nước trong lãnh thổ của các quốc gia lưu vực sông. Trong vụ tranh chấp Narmada, bang Madhya Pradesh yêu sách mở rộng lưu vực sông đến 97.59%. Tòa đã đưa ra ý kiến rằng những nhu cầu kinh tế, xã hội của các bên là các nhân tố quan trọng nhất để xem xét và trên cơ sở đó, kết luận rằng bang Gujarat được hưởng 37.59%, bang Madhya Pradesh hưởng 62.41% nguồn nước. Tuy nhiên, trên cơ sở xem xét lưu vực sông cũng như áp dụng các tiêu chuẩn khác, Tòa đã phân chia lại tỷ lệ này là 33% thuộc về Gujarat và 67% thuộc về Madhya Pradesh. Cụ thể, Tòa đã tuyên rằng: “Cần phải tính đến khu vực thoát nước của Gujaratlà 180 dặm vuông (00: 53%) và Madhya Pradesh 33,150 dặm vuông (97,59%)  để phân bổ nguồn nước trong trường hợp cụ thể này”[18].

Trong vụ tranh chấp Narmada, Tòa đã khẳng định rằng cho dù sự phân bổ của nước ít có sự quan trọng bằng những nhu cầu kinh tế, xã hội nhưng yếu tố này cũng cần phải tính đến trong quá trình phân bổ nguồn nước. Trên thực tế, một số quốc gia cũng đã viện dẫn đến yếu tố sự phân bổ của nước như trường hợp năm 1956, Thổ Nhĩ Kỳ đã khẳng định các quyền của mình đối với sông Nile trên cơ sở 60% dòng chảy của sông Nile phân bổ trên lãnh thổ nước này. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, yếu tố này đã bị bỏ qua hoặc bỏ qua phần lớn. Chẳng hạn, mặc dù không có sự phân bổ đáng kể dòng chảy sông Nile trên lãnh thổ Ai Cập nhưng nước này cũng được phân bổ ¾ nguồn nước[19].

Nhu cầu kinh tế, xã hội của quốc gia ven nguồn nước liên quan đã được tính đến như một yếu tố trong việc sử dụng nguồn nước công bằng trong nhiều phán quyết của các cơ quan tài phán quốc gia. Tòa trọng tài trong vụ tranh chấp Krishna, Narmada đều tuyên bố “Sự cần thiết trong việc chuyển dòng nước sang một lưu vực khác có thể là yếu tố liên quan trong việc phân bổ công bằng”[20]. Cũng trong vụ tranh chấp Krishna, Tòa đã dành cho bang Andhra Pradesh với dân số ít hơn và đất không thể tưới được một tỷ lệ phân bổ nước cao hơn vì nhu cầu kinh tế của nước này phụ thuộc cao vào nguồn nước đó.

Theo giải thích của Ủy ban pháp luật quốc tế (ILC), yếu tố “sự phụ thuộc của dân chúng vào nguồn nước quốc tế” liên quan đến quy mô của dân chúng cũng như mức độ phụ thuộc của dân chúng vào nguồn nước quốc tế[21]. Tòa trọng tài trong vụ tranh chấp nước Narmada đã khẳng định rằng: “Dân chúng của các quốc gia phụ thuộc vào việc cung cấp nước và mức độ của sự phụ thuộc này là một yếu tố liên quan”. Kết luận tương tự cũng được Tòa đưa ra trong vụ tranh chấp nước Krishana. Trong vụ tranh chấp nước sông Atuel giữa hai tỉnh La Pampa và Mendoza, Tòa án tối cao Argentina đã chỉ ra rằng 100.000 người dân tại tỉnh Mendoza gần như phụ thuộc hoàn toàn vào nền nông nghiệp, do đó, phụ thuộc vào nguồn nước sông Atuel trong khi chỉ có 3.024 người dân tại tỉnh La Pampa hưởng lợi ích từ nguồn nước này. Đây là một trong những lý do để Tòa tuyên 100% nguồn nước sông Atuel thuộc về tỉnh Mendoza.

Mặc dù Công ước của Liên hợp quốc hay Quy tắc Helsinki đều không đề cập đến khía cạnh sử dụng nào sẽ được ưu tiên hơn nhưng thực tiễn các quốc gia và thực tiễn hoạt động của các cơ quan tư pháp cho thấy, những nhu cầu cơ bản xác định, đặc biệt là sử dụng nước để uống và những mục đích dân sinh khác của người dân sẽ được ưu tiên. Tòa án liên bang Mỹ đã khẳng định, “sử dụng nước để uống và dùng cho những mục đích dân sinh khác là việc sử dụng cao nhất nguồn nước”. Các điều ước Mỹ ký kết cũng có cách tiếp cận tương tự. Chẳng hạn Điều 3 Hiệp định giữa Mỹ và Mexico về việc sử dụng nước của sông Colorado và Tijuana và Rio Grande đã ghi nhận những yêu cầu ưu tiên bao gồm: (1) dùng cho dân sinh và đô thị; (2) nông nghiệp và dự trữ; (3) năng lượng điện; (4) dùng cho công nghiệp. Tòa trọng tài trong vụ tranh chấp nước Krishana đã nhấn mạnh, “việc sử dụng nước để uống, cho các việc nhà và gia súc được xem như việc sử dụng hàng đầu mà những việc sử dụng khác đều là phát sinh”[22], Tòa trọng tài trong vụ tranh chấp nước Narmada cũng tuyên bố: “Với khí hậu nóng và khô cằn của Ấn Độ, nền kinh tế chủ yếu là nông nghiệp với 75% dân sốphụ thuộc vào nông nghiệp để kiếm sống và thực tế là không có gì thay thế cho nước trong việc tưới tiêu, do đó, việc sử dụng nước để tưới tiêu của Narmada sẽ được ưu tiên hơn so với việc sử dụng nước để làm thủy điện trong bất kỳ trường hợp xung đột nào giữa hai mục đích sử dụng”[23].  

Yếu tố này liên quan đến sự phụ thuộc của mỗi quốc gia, hoặc liên quan đến những nhu cầu thiết yếu của con người hoặc như cầu kinh tế và xã hội, đó là khả năng sẵn có của các nguồn thay thế đối với một quốc gia để ngầm định rằng, quốc gia đó ít phụ thuộc hơn quốc gia mà nhu cầu nguồn nước của họ không thể được đáp ứng bởi các nguồn khác. Ủy ban tưới tiêu Ấn Độ đã thừa nhận: “Có nhiều trường hợp khi phải lựa chọn giữa sử dụng nước nhằm mục đích tưới tiêu hay làm thủy điện, việc cân nhắc không chỉ dựa trên những yếu tố kinh tế mà còn trên cơ sở thừa nhận thực tế rằng, tưới tiêu chỉ có thể thực hiện bằng việc sử dụng nguồn nước trong khi năng lượng có thể được tạo ra từ những nguồn khác như than đá, gas, dầu”[24]. 

Bình luận của ILC đã giải thích, khả năng thay thế không chỉ đem lại những nguồn cung cấp nước khác mà còn là những hình thức khác không liên quan đến việc sử dụng nước, đáp ứng được những nhu cầu sử dụng nước, ví dụ các nguồn năng lượng hoặc phương tiện giao thông thay thế[25]. Trong vụ tranh chấp nước Narmada, Tòa trọng tài đã bác bỏ yêu cầu của bang Gujarat đối với nguồn nước phục vụ cho mục đích tươi tiêu khu vực Mahi do khu vực này đã được tưới tiêu hoặc đã được lên kế hoạch tưới tiêu bởi nước sông Mahi[26]. Trong vụ tranh chấp nước Krishna, Tòa trọng tài cũng bác bỏ lập luận của bang Maharashtra và bang Mysore rằng, bang Andhra Pradesh có thể đáp ứng những nhu cầu của mình bằng cách làm trệch hướng dòng nước của sông Godavari; bởi vì, tại thời điểm đó, việc làm trệch hướng của sông Godavari chỉ đơn thuần là một khả năng rất nhỏ do sự chia sẻ của bang Andhra Pradesh đối với nước sông Krishna không thể giảm được[27].

Ngoài những yếu tố trên, Công ước Liên hợp quốc năm 1997 còn quy định một số yếu tố khác ảnh hưởng đến việc sử dụng công bằng, hợp lý nguồn nước quốc tế bao gồm tác động của việc sử dụng hoặc sẽ sử dụng đối với quốc gia nguồn nước khác; việc sử dụng hiện tại và trong tương lai nguồn nước; bảo tồn, bảo vệ, phát triển và sử dụng kinh tế nguồn nước và những chi phí thực hiện những hoạt động này.

Sông Mê Kông bắt nguồn từ Cao nguyên Tây Tạng ở Trung Quốc kéo dài khoảng 4900 km qua sáu quốc gia bao gồm Trung Quốc, Myanmar, Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam, và chảy ra Biển Đông. Lưu vực sông Mê Kông có tổng diện tích 795.000 km2, từ lưu vực phía đông của cao nguyên Tây Tạng cho đến vùng châu thổ Mê Kông. Phần hạ nguồn của lưu vực Mê Kông nằm ở các quốc gia Đông Nam Á với tỷ lệ tại các quốc gia lần lượt là Lào (25%), Thái Lan (23%), Campuchia (20%), Việt Nam (8%) và Myanmar (3%), chiếm tổng số 79% lưu vực Mê Kông trong khi 21% còn lại  - thượng nguồn lưu vực, hay còn goi là lưu vực Lancang - nằm ở Trung Quốc. Lưu vực sông Mê Kông (LMB) bao gồm một loạt các vùng địa lý và khí hậu, tạo ra nguồn tài nguyên thiên nhiên đa dạng và phong phú. Trung bình mỗi giây có 15.000 m3 nước chảy vào sông Mê Kông từ những lưu vực xung quanh, lượng nước đủ để cung cấp nhu cầu hàng ngày cho 100.000 người. Ngoài ra, lưu vực còn chứa đựng vô số các vùng đất ngập nước, đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ sinh kế của người dân địa phương, cung cấp môi trường sản xuất cho nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đánh bắt thủy sản, thủy sản phi cá và doanh thu du lịch cũng như mang lại những lợi ích gián tiếp quan trọng không kém như giảm thiểu lũ lụt, trữ nước và xử lý nước thải.[28] Khoảng 80% trong số hơn 70 triệu người sống trong LMB phụ thuộc trực tiếp vào sông Mê Kông để lấy thức ăn. Ngoài ra, khu vực thủy sản nội địa lớn nhất có giá trị kinh tế khoảng 17 tỷ đô la Mỹ mỗi năm chiếm ba phần trăm tổng sản phẩm quốc nội của khu vực.

Từ đầu những năm 2000 đến nay, một số lượng lớn các đập thủy điện đã được xây dựng trên sông Mê Kông, thể hiện qua các bảng thống kê sau:

        

     Hình 1: Hiện trạng các đập thủy điện trên sông Mê Kông

 

Hình 2: Phân bổ những đập lớn trên sông Mê Kông                                                                                               Nguồn: International Rivers

Mạng lưới dày đặc các đập đã gây ra những tác động tiêu cực sau đối với các quốc gia ở hạ nguồn, trong đó có Việt Nam. 

Thứ nhất, đối với nông nghiệp. Đồng bằng sông Cửu Long ở phía Tây Nam Việt Nam, nơi sông Mê Kông tiếp cận trước khi đổ vào Biển Đông là vùng trồng lúa, hoa quả và thủy sản lớn nhất ở Việt Nam. Mỗi năm, sông Mê Kông chuyển về vùng đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) khoảng 450 - 475 tỷ mét khối nước, tải theo khoảng 160 triệu tấn phù sa trong đó lượng mưa tại chỗ ở ĐBSCL chỉ chiếm 11% số đó[29]. Nước ở lưu vực Mê Kông ít thì nước ở ĐBSCL ít, kéo theo đỉnh lũ thấp vào khoảng giữa tháng 10 ở ĐBSCL và xâm nhập mặn sâu vào khoảng tháng 3 dương lịch, sau Tết Nguyên Đán. Vì vậy, mực nước ở ĐBSCL phụ thuộc lớn vào lượng nước từ phía trên chảy về[30]. Những năm gần đây, thủy điện trên dòng chính sông Mê Kông được xây dựng dầy đặc. Trung Quốc, Lào và Campuchia đã quy hoạch hơn 20 đập thủy điện, trong đó Trung Quốc đã xây được 8 đập ở thượng nguồn, Lào và Campuchia có kế hoạch xây 11 đập ở hạ nguồn. Gần đây nhất, Lào tuyên bố xây dựng đập Pak Beng - đập thủy điện lớn thứ ba, sau hai đập Xayaburi và Don Sahong, bất chấp sự phản đối từ phía các nước thuộc tiểu vùng sông Mê Kông. Liên tục nhiều năm qua, khu vực đồng bằng sông Cửu Long hầu như không có lũ. Một số đoạn sông Mê Kông khô cạn đáy ngay cả trong mùa mưa. Theo nghiên cứu của Tổ chức Mekong Freedom Network (Thái Lan), 8 đập thủy điện chắn ngang sông Mê Kông (Lan Thương) trên đất Trung Quốc đã giữ lại tổng cộng hơn 40 tỷ mét khối nước cho các mục đích phát điện, tưới tiêu..., làm thay đổi dòng chảy. Bên cạnh đó, các chuyên gia chỉ ra 3 nguyên nhân chính khiến mực nước sông Mê Kông ở Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam xuống thấp kỷ lục là: lượng mưa năm nay giảm; đập Cảnh Hồng (Trung Quốc) xả ít nước; đập Xayaburi ở Lào hoạt động. Báo cáo của Ủy hội sông Mê Kông[31] chỉ ra rằng, nếu cả 3 công trình thủy điện của Lào: Xayaburi, Don Sahong, Pak Beng đi vào hoạt động, thì tổng lượng dòng chảy sẽ giảm 6,2%/tháng, xâm nhập trên sông xâm nhập mặn trên sông Tiền, sông Hậu lấn sâu vào từ 2,8-3,8 km. Và với viễn cảnh không xa, khi cả chuỗi 11 đập thủy điện hoạt động thì tổng lượng dòng chảy sẽ giảm hơn 27%/tháng, xâm nhập mặn sẽ vào sâu trên sông Tiền, sông Hậu khoảng từ 10-18 km. Hơn nữa, nước ngọt có thể sẽ bị suy thoái và trở thành một vấn đề ngày càng bức xúc do phát triển thủy điện trên sông Mê Kông. Trong Báo cáo năm 2010, Ủy hội sông Mê Kông cho rằng, sự phát triển trong công nghiệp, nông nghiệp và thủy điện đã bắt đầu ảnh hưởng đến chất lượng nước ngọt ở sông Mê Kông[32]. Cho đến nay, nước ngọt ở sông Mê Kông thường được coi là nguồn cung cấp nước ngọt không bị ô nhiễm. Ví dụ, chất lượng nước ở hạ lưu sông Sê San là một trong những nhánh chính của sông Mê Kông đã bị đục hơn bởi sự gia tăng xói lở bờ sông hơn trước khi đập Yali được xây dựng trên nhánh sông này. Việt Nam nằm ở hạ nguồn, nơi sông Mê Kông chảy qua trước khi đi vào Biển Đông. Như vậy, quốc gia phải đối mặt với nguy cơ cao bị nước đục “không sạch” từ thượng nguồn[33]. Chất lượng nước sông ở đồng bằng sông Cửu Long tồi tệ hơn có thể làm giảm năng suất của trái cây hoặc gạo. Bên cạnh đó, các đập thượng nguồn ở Trung Quốc đã giữ lại 30% phù sa, đập xây trên dòng chính của Lào và Campuchia sẽ chặn khoảng 5% nữa[34]. Ít nhất 50% đất canh tác ở ĐBSCL sẽ bị tác động do mất phù sa và dinh dưỡng từ các công trình thủy điện[35]. Nếu tính thêm tác động bậc thang của 11 công trình thủy điện dòng chính ở hạ nguồn lưu vực sông và của các công trình thủy điện dòng nhánh sông Mê Kông, tổng lượng phù sa bùn cát hàng năm giảm tới 80%[36]. Tính toán sơ bộ, tác động tích lũy của dự án thủy điện trên dòng chính cùng với các bậc thang thủy điện dòng chính sông Mê Kông có thể làm giảm từ 6-10% nguồn chất dinh dưỡng (đạm và lân) cho ĐBSCL. Theo đó, năng suất cây trồng được dự báo sẽ giảm từ 0,6-1 tấn/ha[37]. 

Thứ hai, đối với hoạt động nghề cá, giá trị thương mại của các loài cá trên lưu vực sông Mê Kông thường được chia thành “cá đen”, loại cá sinh sống ở vùng nước nông, có lượng ô xy thấp, di chuyển chậm và “cá trắng”, loại cá sinh sống ở vùng nước sâu, đủ ô xy, di chuyển nhanh[38]. Về cơ bản, có ba loại môi trường sống của cá ở sông Mê Kông gồm: (i) dòng sông, bao gồm tất cả các nhánh chính, dòng sông ở khu vực nước lũ chính và hồ Tonle Sap, tất cả chiếm 30% sản lượng đánh bắt tự nhiên; (ii) các vùng nước mưa bên ngoài khu vực đồng bằng sông hình thành do nước lũ, bao gồm chủ yếu là ruộng lúa ở các khu vực trước đây trồng trọt thỉnh thoảng bị ngập 50cm và chiếm 66% sản lượng đánh bắt tự nhiên; và (iii) các khu vực nước rộng lớn bên ngoài khu vực nước lũ, bao gồm kênh, hồ chứa chiếm 4% sản lượng đánh bắt tự nhiên[39]. 

Theo một nghiên cứu của Ủy hội sông Mê Kông, việc phát triển thủy điện đến năm 2040 – bao gồm cả một số đập ‘lớn’ của Trung Quốc đang được xây dựng hoặc đã được lên kế hoạch – sẽ dẫn tới trữ lượng cá sẽ giảm 40-80%, trong đó, 40% loài cá trắng ở Việt Nam và 37% ở Campuchia sẽ “rất dễ bị tổn thương hoặc bị đe dọa” bởi các đập thủy điện ở thượng nguồn. Các đập thủy điện chặn lối đi và tăng thời gian đi lại của tàu, tạo ra các rào cản vật lý bổ sung cho quá trình di cư của cá[40]. Có khoảng 70% cá di cư dọc theo sông Mê Kông, di chuyển giữa các vùng thượng lưu và hạ lưu, giữa sinh cảnh biển và nước ngọt, và giữa các nhánh của sông Mê Kông và vùng đồng bằng ngập nước[41]. Các đập thủy điện sẽ đe dọa làm gián đoạn việc di cư của cá đến đồng bằng sông Cửu Long. Cá da trơn, di cư từ thượng lưu sông Mê Kông, chiếm khoảng 70% cá có giá trị kinh tế cao nhất ở Việt Nam và loại cá này sẽ bị mắc kẹt hoàn toàn sau khi xây dựng các đập đề xuất trên cả dòng chính và các nhánh của sông Mê Kông[42]. Số liệu của Ủy hội Sông Mê Kông (MRC) cho thấy bình quân sản lượng đánh bắt trên sông Mê Kông hằng năm là hơn 2 triệu tấn với trị giá hàng chục tỉ USD[43]. Với quy mô trên, một khi thủy sản bị ảnh hưởng thì toàn bộ chuỗi thức ăn của cả hệ sinh thái bị tác động dẫn đến nhiều hệ lụy khôn lường đối với cộng đồng dân cư không chỉ ở ĐBSCL mà còn ở các nước thượng nguồn.  

Xét ở góc độ nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý nguồn nước quốc tế, hành vi xây dựng các đập thủy điện gây ảnh hưởng bất lợi đến quyền của các quốc gia khác như Việt Nam hay Thái Lan là vi phạm nguyên tắc này. Vì vậy, Việt Nam có thể sử dụng linh hoạt các biện pháp chính trị, ngoại giao, pháp lý với nhiều kênh và cấp độ khác nhau để giải quyết các tranh chấp liên quan đến hoạt động xây dựng các đập thủy điện trên sông Mê Kông nhằm bảo vệ lợi ích của mình. Do chỉ có 4 trong tổng số 6 quốc gia nơi sông Mê Kông chảy qua là thành viên của Ủy hội sông Mê Kông nên chỉ có thể áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp theo quy định tại Hiệp định sông Mê Kông để giải quyết tranh chấp liên quan đến những quốc gia này. Cụ thể, đối với Lào, Campuchia hay Thái Lan, theo quy định tại Điều 34 Hiệp định sông Mê Kông, Việt Nam có thể đưa vụ việc ra trước Ủy ban sông Mê Kông; trong trường hợp Ủy ban không giải quyết được trong thời gian hợp lý, tranh chấp sẽ được chuyển đến cho Chính phủ các bên để giai quyết bằng đàm phán thông qua các kênh ngoại giao. Đối với Trung Quốc, vì nước này không phải thành viên của Ủy hội sông Mê Kông nên cần áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp quốc tế theo luật quốc tế chung để giải quyết. Trong việc giải quyết các tranh chấp nói chung, Việt Nam luôn chủ trương giải quyết mâu thuẫn thông qua thương lượng hòa bình trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, phù hợp với luật pháp quốc tế. Tuy nhiên, không nên coi thương lượng là biện pháp duy nhất để giải quyết tranh chấp. Thực tế cho thấy, đàm phán trực tiếp chỉ thực sự hiệu quả trong trường hợp các bên thực sự thiện chí và tôn trọng lẫn nhau cũng như tôn trọng những quy tắc chung của luật pháp quốc tế. Do đó, Việt Nam cần sử dụng nhiều biện pháp khác nhau để giải quyết tranh chấp:

Một là, cùng với hoạt động đàm phán trực tiếp, cần sử dụng các kênh ngoại giao với nhiều cấp độ khác nhau, đặc biệt là thông qua ASEAN và sử dụng các biện pháp ngoại giao tập thể cùng với những quốc gia cũng bị ảnh hưởng từ đập thủy điện như Thái Lan và Campuchia để tạo ra sức ép, buộc các quốc gia vi phạm chấm dứt việc tiếp tục xây dựng các đập thủy điện.

Hai là, tiếp tục chủ động, đa dạng hóa, đa phương hóa các mối quan hệ quốc tế; tăng cường tiến hành những hoạt động hợp tác thực chất với các quốc gia khác trong khu vực và trên thế giới, nhằm tranh thủ tối đa “ngoại lực”, từ đó, tạo điều kiện tăng cường “thế” và “lực” của Việt Nam trong quá trình giải quyết tranh chấp.

Ba là, bên cạnh những biện pháp chính trị, ngoại giao như trên, việc sử dụng các biện pháp giải quyết tranh chấp thông qua các cơ quan tài phán quốc tế cũng cần được tính đến.

 Ngoài những biện pháp giải quyết tranh chấp nêu trên, Việt Nam cần tăng cường chủ động đưa ra sáng kiến và thúc đẩy các thành viên còn lại trong Ủy hội sông Mê Kông bổ sung những nội dung pháp lý trong Hiệp định sông Mê Kông nhằm tạo ra một khuôn khổ pháp lý hoàn thiện hơn cho hoạt động hợp tác. Cụ thể, cho đến nay, Hiệp định sông Mê Kông chỉ ghi nhận điều khoản về tham vấn và thông báo trong trường hợp xảy ra tình huống khẩn cấp mà không quy định về tham vấn khi một quốc gia ven sông tiến hành xây dựng các dự án, công trình như quy định tại Hiệp định về sử dụng nguồn nước quốc tế vào các mục đích phi hàng hải của Liên hợp quốc năm 1997 (UN Watercourse). Mặt khác, trong số các quốc gia mà sông Mê Kông chảy qua, đến nay mới có Việt Nam tham gia Công ước trên của Liên hợp quốc[44] nên không thể áp dụng những quy định về thông báo và tham vấn theo Công ước đối với những quốc gia không phải là thành viên. Do đó, cần thiết phải bổ sung quy định về nghĩa vụ phải thông báo và tham vấn trước khi tiến hành xây dựng bất kỳ một dự án nào cho tất cả các quốc gia thành viên còn lại của Hiệp định cũng như thông báo cho Ủy hội sông Mê Kông. Nội dung thông báo cần bao gồm những dữ liệu và thông tin kỹ thuật của dự án, bao gồm cả kết quả đánh giá tác động môi trường để tạo điều kiện cho các quốc gia và Ủy hội sông Mê Kông đánh giá về những hoạt động dự định tiến hành. Trong trường hợp có ý kiến phản đối, cần trao cho Ủy hội quyền tiến hành điều tra về dự án và đưa ra kết luận chính thức về việc dự án có vi phạm nguyên tắc sử dụng công bằng, hợp lý, ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững nguồn nước sông Mê Kông hay không. Kết luận điều tra của Ủy hội cần có giá trị pháp lý bắt buộc đối với các thành viên và quốc gia sẽ không được tiến hành dự án nếu Ủy hội kết luận dự án có ảnh hưởng bất lợi đáng kể đối với các quốc gia ven sông khác, vi phạm nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý.

Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cần chủ động hơn nữa trong tăng cường hợp tác quản lý tài nguyên nước với các quốc gia ven sông Mê Kông khác, đặc biệt là Trung Quốc và Lào. Đối với Trung Quốc, cần phải xây dựng cơ chế hợp tác song phương; trong đó, tập trung vào cơ chế phối hợp, trao đổi và tham vấn thông tin nhằm xây dựng hệ thống quản lý thông tin và dữ liệu thống nhất, phục vụ cho thu thập, xử lý, phân tích và chia sẻ các dữ liệu khí tượng thủy văn cùng những thông tin liên quan khác, đặc biệt là thông tin về những ảnh hưởng trước mắt và lâu dài của phát triển thủy điện thượng nguồn.

Đối với Lào, cần xây dựng chiến lược hợp tác hiệu quả với Lào trong phát triển năng lượng. Lào hiện tại không có một quy hoạch phát triển thủy điện, cũng như không có một mục tiêu về doanh thu và sản lượng điện cần sản xuất; việc phát triển thủy điện ở Lào gần như hoàn toàn bị chi phối bởi các nhà đầu tư nước ngoài. Các hợp đồng xây dựng đập thủy điện tại Lào càng ngày càng ít dần khi Thái Lan có thể sẽ không mua điện từ Lào nữa do họ có thể mua từ Myanmar, nơi có tiềm năng phát triển thủy điện cao gấp năm lần Lào. Trung Quốc đang dư thừa năng lực sản xuất điện và đang tìm kiếm khả năng xuất khẩu điện. Campuchia là một thị trường tương đối nhỏ và đã có khả năng tự cung cấp 80% nhu cầu điện của mình. Từ năm 2015 đến nay, Việt Nam đã chuyển từ quốc gia xuất khẩu sang nhập khẩu năng lượng nhằm đáp ứng 3% nhu cầu năng lượng tái tạo sơ cấp (thủy điện) và tỷ lệ nhập khẩu này có thể lên đến 24%, thậm chí 44% vào năm 2030[45], Việt Nam có thể gia tăng việc mua điện từ Lào, từ đó, đưa ra các điều kiện để đảm bảo các đập thủy điện có nguy cơ gây ra tác động tiêu cực tới Đồng bằng Sông Cửu Long sẽ không được xây dựng[46]. Đồng thời, Việt Nam cũng nên tăng cường các dự án hợp tác quản lý nguồn nước sông Mê Kông với Lào, trong đó, tập trung vào vấn đề thủy điện nhằm trao đổi thông tin, tham vấn và thống nhất các ý kiến trong việc lựa chọn các khu vực xây dựng đập thủy điện./.

 

---