Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội

19/12/2020

THS. ĐINH THANH HƯƠNG

Viện Nghiên cứu Lập pháp

Tóm tắt: Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là thiết chế hiến định quan trọng trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội. Để nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội, cần thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó có nhóm giải pháp tiếp tục đổi mới về cơ cấu tổ chức và tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
Từ khóa: Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, lập pháp, thẩm tra.
Abstract: The Ethnic Council and the Committees of the National Assembly are important constitutional institutions in the organizational structure of the National Assembly. In order to improve the effectiveness of the legislative activities of the National Assembly, it is necessary to synchronously carry out a series of solutions, including a group of solutions to continue innovating the organizational structure and enhancing the quality and efficiency of verification activities by Ethnic Council, Committees of National Assembly.
Keywords: Ethnic Council and Committees of the National Assembly, legislation, verification.
UB-CỦA-QH_1.JPG
Ảnh minh họa: Nguồn internet
1. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
            -Về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
Từ khi được thành lập đến nay, số lượng các Ủy ban của Quốc hội đã được tăng cường hơn, với nhiều lần chia, tách, thành lập mới một số Ủy ban, như tách Ủy ban Pháp luật thành Ủy ban Pháp luật và Ủy ban Tư pháp; tách Ủy ban Kinh tế và Ngân sách thành Ủy ban Kinh tế và Ủy ban Tài chính, ngân sách… Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn có Ủy ban có phạm vi lĩnh vực hoạt động quá rộng, nên có khó khăn nhất định trong việc bao quát toàn bộ, cũng như chuyên sâu vào một số lĩnh vực, vấn đề liên quan trong hoạt động lập pháp và giám sát.
Ví dụ như Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội, bên cạnh phụ trách lĩnh vực về “khoa học”, “công nghệ” thì còn phụ trách cả về “môi trường”. Như chúng ta đã biết, Quốc hội với ba chức năng là lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước thì mỗi Ủy ban chuyên môn đều thực hiện cả ba chức năng này theo lĩnh vực mà mình phụ trách. Chính vì vậy, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội hiện phụ trách cả 3 lĩnh vực là khoa học, công nghệ và môi trường là quá rộng. Trong khi bên Chính phủ có hai bộ độc lập quản lý nhà nước về các lĩnh vực này là Bộ Khoa học và Công nghệ và Bộ Tài nguyên và Môi trường thì ở Quốc hội hiện nay chỉ có một Ủy ban chuyên môn phụ trách là Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường. Mặt khác, lĩnh vực “tài nguyên” hiện nay vẫn chưa có sự theo dõi chuyên sâu do chưa có Ủy ban chuyên môn nào của Quốc hội theo dõi. Như vậy, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường có phạm vi hoạt động quá rộng nên khó có thể chuyên sâu vào từng lĩnh vực, nhất là trong hoạt động lập pháp và giám sát của Quốc hội. Trong khi đó, tình trạng vi phạm pháp luật về tài nguyên và môi trường trong những năm gần đây diễn biến rất phức tạp, trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng môi trường sống của người dân, làm suy giảm nghiêm trọng nguồn tài nguyên đất nước[1]. Điều này đòi hỏi Quốc hội phải có cơ quan chuyên sâu phụ trách lĩnh vực tài nguyên và môi trường để tăng cường hơn nữa sự giám sát, kiểm soát quyền lực nhà nước trong tổ chức thực hiện pháp luật về tài nguyên và môi trường.
-Về cơ cấu, thành phần, số lượng của đại biểu Quốc hội là thành viên của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
Cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội (ĐBQH) mang tính đại diện rộng rãi cho các tầng lớp nhân dân[2]. Do đó, cơ cấu thành phần của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội cũng phản ánh tính chất đa dạng này, giúp cho công tác hoạch định, phản biện chính sách được xem xét, phân tích, đánh giá một cách toàn diện trên mọi lĩnh vực hoạt động khác nhau. Đồng thời, cơ cấu này cũng góp phần gắn hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội với thực tiễn sinh động trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, làm cho hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội phù hợp, sát với yêu cầu mà thực tế cuộc sống đang đặt ra.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đa số đều là ĐBQH hoạt động không chuyên trách, các ĐBQH này đang có những công việc chính, thường xuyên tại nơi công tác, và chỉ dành khoảng 1/3 thời gian cho hoạt động của Quốc hội[3]. Đây là yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Đặc thù của Quốc hội Việt Nam là hoạt động không thường xuyên, hoạt động theo kỳ họp, mỗi năm hai kỳ, mỗi kỳ khoảng một tháng. Chính vì vậy, tổng thời gian tham gia của các ĐBQH hoạt động không chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là rất hạn chế. Điều này cũng dẫn tới công việc sẽ dồn vào Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, và do đó, trong nhiều trường hợp không thể thực hiện được hết các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây cho thấy, thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là ĐBQH hoạt động chuyên trách chiếm tỷ lệ thấp là một rào cản không nhỏ trong việc bảo đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội[4].
Mặt khác, trong các khóa Quốc hội gần đây thì có khoảng 30% tổng số ĐBQH hoạt động chuyên trách và khoảng 70% tổng số ĐBQH là đại biểu hoạt động không chuyên trách[5], trong đó, nhiều ĐBQH làm việc trong các cơ quan hành pháp và tư pháp[6]. Công việc mà ĐBQH (hoạt động không chuyên trách) đang công tác vẫn được xem là công việc chính, thường xuyên, có quan hệ gắn bó, mật thiết hơn, nếu so với công việc “kiêm nhiệm” là ĐBQH. Vì vậy, rất khó để các ĐBQH này công khai phản biện lại những quan điểm, chính sách một cách khách quan, độc lập, hoặc phát biểu ý kiến khác với quan điểm, chỉ đạo của thủ trưởng, bộ, ngành mà họ đang công tác. Tình trạng này thể hiện rất rõ trong hoạt động của họ tại Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Đoàn ĐBQH. Đặc biệt, nếu có những xung đột lợi ích trong việc hoạch định chính sách thì những đại biểu dân cử này rất khó bảo đảm sự khách quan trong việc thể hiện quan điểm, chính kiến[7].
            Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội thì cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm các Ủy ban, các Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác hoạt động kiêm nhiệm theo chế độ không chuyên trách; Thường trực Ủy ban gồm Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, các Ủy viên thường trực. Khoản 1 Điều 10 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 quy định ngoài những thành phần đại biểu như quy định tại Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Thường trực Ủy ban có thêm Ủy viên chuyên trách. Tuy nhiên, qua thực tế triển khai thực hiện cho thấy, các quy định về cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội còn rất chung chung, chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc nên trong quá trình tổ chức thực hiện cũng gặp không ít những khó khăn, vướng mắc nhất định. Chẳng hạn như số lượng thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội bao nhiêu là hợp lý và phù hợp? Có tiêu chí phân bổ số lượng thành viên vào Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban hay không? Trên thực tế, có Ủy ban thì có quá ít thành viên tham gia, trong khi đó có Ủy ban thì lại quá đông, dẫn đến tình trạng nơi thì thiếu, nơi thì lại thừa nguồn nhân lực bảo đảm hiệu quả hoạt động; có Ủy ban thì tổ chức các tiểu ban trong cơ cấu của mình, có Ủy ban thì lại không tổ chức; tỷ lệ số thành viên Ủy ban hoạt động theo chế độ chuyên trách và không chuyên trách ở mỗi Ủy ban cũng rất khác nhau, chưa có các tiêu chí đánh giá cụ thể, khoa học.
            -Về hoạt động thẩm tra dự án luật, pháp lệnh
Hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội được hiểu là việc các cơ quan này tiến hành xem xét, thảo luận, đánh giá một cách toàn diện các nội dung liên quan đến dự án luật, pháp lệnh được trình Quốc hội, UBTVQH xem xét, cho ý kiến, quyết định thông qua; và trình bày báo cáo kết quả thẩm tra trước Quốc hội, UBTVQH. Quá trình thẩm tra là quá trình xem xét, phân tích, phản biện, kiến nghị về chính sách, pháp luật có liên quan đến nội dung của các dự án, các quy phạm; bảo đảm nội dung của các dự án đạt được mục tiêu đặt ra, phù hợp với những quy luật khách quan, những đòi hỏi, yêu cầu bức xúc của cuộc sống cần được điều chỉnh; phù hợp với những quy định của Hiến pháp và sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. Đó là quá trình hoạt động sáng tạo đòi hỏi phải đầu tư rất nhiều công sức, nguồn lực, trí tuệ, thời gian, sự tâm huyết của các thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Hơn nữa, phải bảo đảm sự vô tư, trong sáng, khách quan, bản lĩnh trong quá trình thẩm tra.
Với vai trò quan trọng như vậy nhưng thực tế hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội vẫn còn những tồn tại, hạn chế, ảnh hưởng đến hoạt động thẩm tra và chất lượng dự án, dự thảo trình Quốc hội, UBTVQH. Chẳng hạn, vẫn còn tình trạng không bảo đảm thời hạn gửi hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để thẩm tra[8]. Thực tế cho thấy, để kịp gửi hồ sơ gửi cho ĐBQH trước kỳ họp Quốc hội, nhiều trường hợp hồ sơ tuy được gửi muộn, không đúng thời hạn nhưng cơ quan thẩm tra vẫn tiến hành thẩm tra, điều này cũng ảnh hưởng đến thời gian nghiên cứu, tiếp cận hồ sơ và chất lượng thẩm tra của cơ quan thẩm tra dự án, dự thảo đó[9].
Về thẩm tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội, thực tế cho thấy, việc xây dựng dự kiến chương trình, thẩm tra, cho ý kiến và xem xét thông qua vẫn còn gặp một số khó khăn, hạn chế trong xác định căn cứ thực tiễn, cơ sở khoa học, đánh giá tác động, dự liệu các nguồn lực cần thiết để có điều kiện và khả năng thực hiện. Qua các nhiệm kỳ của Quốc hội gần đây cho thấy, không ít dự án đã được đưa vào Chương trình nhưng lại phải xin rút vì chưa được chuẩn bị kỹ hoặc ý kiến, quan điểm trong dự án luật còn quá khác nhau, đồng thời lại có những dự án phải bổ sung cấp bách khi Chương trình đã được thông qua. Các Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đều phân tích rất chi tiết, cụ thể những dự án luật, pháp lệnh đề nghị đưa ra khỏi Chương trình và những dự án luật, pháp lệnh đề nghị đưa vào Chương trình để triển khai thực hiện ngay. Số lượng các dự án, dự thảo đề nghị đưa ra hoặc đưa vào khá lớn. Sở dĩ có tình trạng này là do: một mặt, các cơ quan quản lý nhà nước đều có nhu cầu cấp bách ban hành văn bản luật, pháp lệnh trong lĩnh vực mà bộ, ngành mình quản lý; mặt khác, việc thẩm tra còn tình trạng thiếu những căn cứ thực tiễn, báo cáo đánh giá tác động chi tiết, khoa học, cơ sở lý luận để xác định tính cần thiết, thứ tự ưu tiên của việc đưa một dự án vào Chương trình, cũng như quá trình chuẩn bị, khả năng nghiên cứu soạn thảo dự án đó. Trên thực tế, nhiều dự án được đưa vào Chương trình mới chỉ dừng lại ở tên gọi và một số những nguyên tắc cơ bản, chưa xác định rõ phạm vi, đối tượng điều chỉnh cũng như những nội dung cơ bản của dự án. Một trong những nguyên nhân là việc thẩm tra dự kiến Chương trình còn thiếu những hoạt động khảo sát thực tiễn, chưa làm việc cụ thể với các cơ quan, tổ chức có liên quan về việc đề nghị đưa các dự án vào dự kiến Chương trình; không nắm chắc được tiến độ, khả năng và chất lượng soạn thảo, cũng như việc đánh giá tác động của văn bản, dẫn đến tình trạng một số hồ sơ đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh còn kém chất lượng như nêu trên.
- Về hoạt động tham gia thẩm tra
Hoạt động tham gia thẩm tra cũng có ý nghĩa hết sức quan trọng để bảo đảm chất lượng phân tích, phản biện chính sách. Vì trên thực tế, phạm vi, lĩnh vực hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường có sự giao thoa, đan chéo lẫn nhau nên trong nhiều trường hợp, Hội đồng Dân tộc hoặc một Ủy ban của Quốc hội không thể nắm bắt toàn diện, sâu sắc các nội dung, cũng như những thông tin liên quan đến các vấn đề của dự án khi có sự đan xen với phạm vi hoạt động của Ủy ban khác. Hơn nữa, sự tham gia thẩm tra của Ủy ban Pháp luật còn bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật; sự tham gia của Ủy ban về các vấn đề xã hội còn bảo đảm các nội dung về bình đẳng giới; sự tham gia Ủy ban Tư pháp cũng góp phần phản biện các nội dung liên quan đến phòng, chống tham nhũng, việc phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng; sự tham gia Ủy ban Tài chính, ngân sách còn liên quan đến các vấn đề về ngân sách và chi tiêu ngân sách...
Trong những nhiệm kỳ vừa qua, hoạt động tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã có nhiều cố gắng trong việc tổ chức thực hiện và đạt được những kết quả nhất định, góp phần cung cấp thêm thông tin có độ tin cậy cao, hỗ trợ việc hoạch định, phân tích, phản biện chính sách, pháp luật. Tuy nhiên, công tác tham gia thẩm tra vẫn còn tồn tại, hạn chế như: Việc tham gia thẩm tra chưa bảo đảm đúng nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số; Việc tham gia của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường do một thành viên của các cơ quan này dự cuộc họp của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội chủ trì thẩm tra và thường là phát biểu với ý kiến cá nhân của thành viên đó. Rất ít trường hợp, ý kiến phát biểu đó là ý kiến của tập thể Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội hoặc của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là do nguồn nhân lực của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thường rất thiếu, 2/3 tổng số thành viên là ĐBQH hoạt động theo chế độ không chuyên trách; chính Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội cũng đang chủ trì thẩm tra một hoặc nhiều dự án, dự thảo nên không còn nhiều thời gian để tham gia hoạt động thẩm tra của Ủy ban khác; bộ máy tham mưu, giúp việc về mặt chuyên môn rất mỏng, cả Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội chỉ có một Vụ giúp việc khoảng từ 20 đến 30 người, với chất lượng không đồng đều. Thêm vào đó, các tài liệu phục vụ cho các cuộc họp thẩm tra, tham gia thẩm tra thường gửi đến rất muộn, không đúng thời gian theo luật định nên không đủ thời gian để nghiên cứu một cách sâu sắc, toàn diện và tổ chức họp để tham gia thẩm tra… Ngoài ra, các quy định pháp luật về cơ chế, trách nhiệm phối hợp thẩm tra giữa Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội chỉ mới dừng ở mức quy định chung, không rõ ràng, cụ thể. Thực tế, không ít các báo cáo thẩm tra thường chỉ tập trung làm rõ được những nội dung chính về hoạt động chuyên môn của các cơ quan nhà nước hữu quan mà chưa thực sự xem xét một cách tổng thể các phương diện (về tổ chức bộ máy, biên chế, ngân sách, việc thực hiện hoạt động chuyên môn như chính sách dân tộc, bình đẳng giới, phòng chống tham nhũng...) của cơ quan đó[10].
2. Kiến nghị giải pháp
- Nhóm giải pháp về đổi mới cơ cấu tổ chức, hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
Thứ nhất, cần nghiên cứu để tổ chức số lượng Ủy ban của Quốc hội hợp lý, khoa học, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong giai đoạn mới của việc xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Giám sát của Quốc hội là một trong những cách thức để kiểm soát quyền lực nhà nước, nhất là đối với hoạt động hành pháp. Trong khi đó, tài nguyên và môi trường là hai lĩnh vực rất rộng lớn và hiện nay đều là những vấn đề nhức nhối, bức xúc trong xã hội. Do vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để chia, tách một số Ủy ban thành các Ủy ban chuyên sâu hơn, ví dụ: Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường tách thành Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Ủy ban Tài nguyên và Môi trường để các Ủy ban này có điều kiện chuyên sâu vào những lĩnh vực tương ứng với các bộ, ngành của Chính phủ có trách nhiệm quản lý nhà nước ở các lĩnh vực này[11].
 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 chưa có quy định về việc chia, tách các Ủy ban. Vì vậy, trước mắt, mỗi Ủy ban nên chủ động tổ chức được các bộ phận/nhóm ĐBQH có chuyên môn sâu về cùng lĩnh vực, hoặc chủ động thành lập các tiểu ban khi cần thiết để có thể phát huy các thế mạnh trong lĩnh vực hoạt động của mỗi ĐBQH, cũng như huy động hiệu quả sự tham gia của các chuyên gia giỏi, nhà khoa học am hiểu sâu sắc về lĩnh vực của Ủy ban[12]. Thiết chế Ủy ban lâm thời[13] cũng nên được nghiên cứu sử dụng nhiều hơn để tăng cường hiệu quả hoạt động chung của Quốc hội. Về lâu dài, cần xem xét thực hiện việc chia, tách như đã nêu trên, để các Ủy ban có điều kiện hoạt động chuyên sâu và hiệu quả hơn. Việc chia, tách các Ủy ban theo hướng này cần bảo đảm không làm tăng thêm số lượng ĐBQH, hay biên chế của các Vụ giúp việc cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
Thứ hai, trước mắt, trong điều kiện đặc thù ở nước ta, cần nghiên cứu để cơ cấu một số lượng hợp lý nhất định ĐBQH hoạt động chuyên trách là thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, để những đại biểu này dành toàn bộ thời gian làm việc cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Tiến tới tăng cường đáng kể ĐBQH hoạt động chuyên trách tại Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội[14], hướng tới ít nhất là 50%[15] tổng số thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội[16]. Xây dựng Quy chế làm việc phù hợp cho các ĐBQH hoạt động không chuyên trách như thường xuyên gửi văn bản xin ý kiến đóng góp; kết nối thông tin qua mạng, tăng cường họp trực tuyến …
Thứ ba, ngoài việc tăng tỷ lệ ĐBQH hoạt động chuyên trách, thì đối với ĐBQH hoạt động không chuyên trách, trong các nhiệm kỳ Quốc hội tới cần giảm đáng kể những ĐBQH làm việc trong các cơ quan hành pháp và tư pháp[17],[18]. Đồng thời, nên “hạn chế” việc tham gia của các ĐBQH này trong cơ cấu tổ chức của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, nhằm giảm thiểu việc ĐBQH phải đóng “hai vai”, vừa là đại biểu dân cử, vừa thực hiện nhiệm vụ của cơ quan hành pháp, tư pháp. Có như vậy, hoạt động của Quốc hội mới bảo đảm được tính khách quan và nâng cao được chất lượng, hiệu quả.
Thứ tư, để bảo đảm cân đối số thành viên trong Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thì cần quy định Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội phải có đủ số thành viên tối thiểu, phù hợp, đáp ứng yêu cầu công việc và nhiệm vụ được giao để bảo đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động. Cần nghiên cứu để quy định ngay trong Luật Tổ chức Quốc hội số lượng tối thiểu và tối đa thành viên của Hội đồng Dân tộc, mỗi Ủy ban của Quốc hội, nhất là đối với các ĐBQH hoạt động chuyên trách trong Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, tránh trường hợp có Ủy ban quá đông và có Ủy ban có số lượng ĐBQH rất hạn chế[19]. Mặt khác, nên có cơ chế hợp lý để các ĐBQH có thể đăng ký tham gia đồng thời là thành viên của một số Ủy ban nhất định, nhằm bảo đảm phát huy tốt năng lực hoạt động trong một hoặc một số lĩnh vực chuyên môn[20]
Để làm được điều này thì cần có quy định cụ thể thẩm quyền và trách nhiệm của UBTVQH trong việc xem xét, quyết định số lượng thành viên của từng Ủy ban và cơ cấu số lượng ĐBQH hoạt động chuyên trách và ĐBQH hoạt động không chuyên trách,… phù hợp với đặc thù lĩnh vực hoạt động của mỗi Ủy ban. Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội cũng có thể ra Nghị quyết để quy định cụ thể, chi tiết hơn về tổ chức và hoạt động của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
-Nhóm giải pháp liên quan đến hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
- Thứ nhất, để nâng cao chất lượng thẩm tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm của Quốc hội thì Ủy ban Pháp luật với vai trò là cơ quan chủ trì thẩm tra cần làm việc kỹ với các cơ quan có kiến nghị về dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết được đưa vào Chương trình để làm rõ sự cần thiết ban hành, thứ tự ưu tiên, phạm vi, đối tượng điều chỉnh và những nội dung cơ bản của dự án; các điều kiện cần thiết về thời gian, tiến độ, nguồn nhân lực, báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách... để soạn thảo dự án sau khi đã được đưa vào Chương trình. Cần tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa Ủy ban Pháp luật với Hội đồng dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội trong việc thẩm tra Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; quy định rõ hơn về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc đề nghị, kiến nghị đưa dự án vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nhất là trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện theo đúng tiến độ thời gian, chất lượng của dự án và các yêu cầu khác bảo đảm để Quốc hội có điều kiện, cơ sở để xem xét, quyết định.
Thứ hai, công tác thẩm tra cần phát huy và nâng cao tính phản biện, xem xét và phân tích kỹ những ý kiến, quan điểm trái chiều đối với cùng một vấn đề, chú ý trong nhiều trường hợp ý kiến thiểu số chưa hẳn là ý kiến không hợp lý. Cần đổi mới căn bản cách thức thảo luận tại phiên họp thẩm tra; theo đó, chuyển việc phát biểu ý kiến từ tham luận sang tranh luận; tăng cường đi sâu vào việc luận giải, phân tích, phản biện chính sách không chỉ đối với những vấn đề lớn, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, mà cần phải đề cập đầy đủ, toàn diện đối với tất cả các nội dung chương, điều của dự án. Nên kéo dài các phiên họp thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội để có điều kiện xem xét một cách thấu đáo, đầy đủ, toàn diện, cụ thể đối với tất cả những vấn đề thuộc nội dung của dự án; nâng cao chất lượng, hiệu quả phân tích, phản biện và hoạch định chính sách trong các báo cáo thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội.
Luật Ban hành VBQPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành cần quy định những vấn đề, nội dung mang tính bắt buộc trong báo cáo thẩm tra; theo đó, trong báo cáo thẩm tra cần kèm theo phụ lục các tư liệu về kết quả nghiên cứu, khảo sát thực tiễn trong và ngoài nước, hội thảo, lấy ý kiến các chuyên gia... mà Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội sử dụng phục vụ cho hoạt động thẩm tra; đặc biệt là đánh giá, kiến nghị cụ thể về từng vấn đề thuộc về phạm vi, đối tượng, nguyên tắc, quan điểm, chính sách pháp luật đối với tất cả các điều, khoản của dự án. Báo cáo thẩm tra cũng bảo đảm phản ánh đầy đủ, không bỏ sót ý kiến thành viên về tất cả những vấn đề của dự án, cả nội dung lớn như về quan điểm, chính sách hay những vấn đề cụ thể, chi tiết, cách thức thể hiện, kỹ thuật văn bản. Bên cạnh đó, cũng cần có những quy định trong luật để tránh tình trạng “vận động hành lang” của cơ quan soạn thảo, cơ quan trình dự án đối với cơ quan chủ trì thẩm tra, tham gia thẩm tra và bộ máy tham mưu, phục vụ của các cơ quan này; bảo đảm kiểm soát tốt xung đột lợi ích, lợi ích nhóm trong hoạt động thẩm tra.
Thứ ba, thực hiện chủ trương tăng tỷ lệ số ĐBQH hoạt động chuyên trách nhằm nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội, nhất là trong việc bảo đảm chức năng đại diện của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền, hướng đến Quốc hội hoạt động “chuyên nghiệp” thì Quốc hội ngày càng có điều kiện về nhân lực, nguồn lực và các điều kiện bảo đảm khác để thực hiện tốt các chức năng của mình. Do vậy, trong hoạt động lập pháp, cụ thể là khi xây dựng báo cáo thẩm tra dự án, dự thảo thì báo cáo thẩm tra cần phải được xây dựng bao quát, toàn diện hơn, phân tích kỹ và chuyên sâu hơn về từng vấn đề, điều khoản cụ thể. Với những nội dung mà cơ quan thẩm tra chưa đồng tình, nhất trí thì cơ quan thẩm tra phải phân tích kỹ, nêu lý do của việc không tán thành, đồng thời đưa ra các phương án sửa đổi điều khoản cụ thể để Quốc hội biểu quyết, tránh tình trạng Quốc hội “làm văn tập thể” tại phiên họp toàn thể Quốc hội; qua đó, tăng cường hiệu quả hoạt động của Quốc hội. Bên cạnh báo cáo thẩm tra, cần xem xét việc bổ sung một hình thức thể hiện ý kiến khác của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, có thể thể hiện các ý kiến đánh giá, phân tích của thành viên Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đối với tất cả các điều khoản, như vậy sẽ khắc phục khiếm khuyết lâu nay là không đầy đủ, không toàn diện, không cụ thể của hoạt động thẩm tra. Ngoài ra, cần bổ sung quy định ngoài những vấn đề chung như trong cơ cấu báo cáo thẩm tra, các nội dung theo yêu cầu của Luật Ban hành VBQPPL thì cần có quy định bắt buộc xem xét cả nội dung, bố cục, kỹ thuật văn bản, tính thống nhất, đồng bộ… của dự án khi đi sâu vào đánh giá, nhận xét, phân tích, phản biện về các điều khoản cụ thể.
Thứ tư, trong điều kiện đặc thù là Quốc hội hoạt động không thường xuyên và các thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đa số hoạt động theo chế độ không chuyên trách thì cần xác định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan tham gia thẩm tra, theo đó việc tham gia thẩm tra phải là nghĩa vụ bắt buộc; trong mọi trường hợp phải có ý kiến bằng văn bản của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội hoặc ít nhất là ý kiến của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội để phản ánh được ý kiến của tập thể, không phải là ý kiến cá nhân của đại biểu đến dự họp; mời cơ quan tham gia thẩm tra và vụ giúp việc tham gia ngay từ đầu khi mới tiếp cận dự án... Bên cạnh đó, việc tham gia của Ủy ban Pháp luật là quy trình bắt buộc không thể thiếu trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật./.
  

[1] Xem http://cand.com.vn/Cong-an/Hon-19-ngan-vu-vi-pham-phap-luat-ve-moi-truong-tai-nguyen-an-toan-thuc-pham-612958/.
[2] Kết quả bầu cử ĐBQH khóa XIV đã thể hiện cơ cấu, thành phần đại biểu: Theo Báo cáo tóm tắt tổng kết cuộc bầu cử ĐBQH khóa XIV và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2016-2021 của Hội đồng Bầu cử quốc gia gửi ĐBQH ngày 19/7/2016 đã nêu rõ cơ cấu, thành phần ĐBQH khóa XIV (nguồn: “Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kế thừa, đổi mới và phát triển” của Viện Nghiên cứu lập pháp, UBTVQH, Nxb. Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội, 2016, tr.19).
[3] Theo khoản 2 Điều 24 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, “Đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách phải dành ít nhất một phần ba thời gian làm việc trong năm để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội”. 
[4] Theo Báo cáo các ý kiến đánh giá được tổng hợp trong các nghiên cứu chuyên đề và hội thảo khoa học trong khuôn khổ của Đề tài cấp bộ ĐTCB.2018-03.
[5] Quốc hội khóa XI có 121 đại biểu chuyên trách (chiếm gần 25% tổng số ĐBQH); Quốc hội hóa XII có 145 đại biểu chuyên trách (chiếm 29,41%), Quốc hội khóa XIII có 154 đại biểu chuyên trách (chiếm 30,8%) khác (nguồn: “Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kế thừa, đổi mới và phát triển” của Viện Nghiên cứu lập pháp, UBTVQH, Nxb. Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội, 2016, tr. 24).
[6] Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” đã đưa ra những giải pháp cụ thể đối với hệ thống tổ chức của Nhà nước ở Trung ương, theo đó nghiên cứu việc giảm hợp lý số lượng ĐBQH kiêm nhiệm ở các cơ quan hành pháp.
[7] Xem Bài viết “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam” của TS. Lương Minh Tuân, trong cuốn kỷ yếu “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền” thì trong trường hợp xung đột lợi ích, các ĐBQH khó lòng phản ánh đúng ý chí, nguyện vọng, lợi ích của nhân dân cả nước.
[8] Theo quy định tại khoản 2 Điều 64 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì thời hạn gửi hồ sơ là chậm nhất 20 ngày trước ngày bắt đầu phiên họp của UBTVQH và chậm nhất là 30 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội.
[9] Xem thêm: H.Vũ, Không thẩm tra các dự án luật chậm tiến độ, http://daidoanket.vn/khong-tham-tra-cac-du-an-luat-cham-tien-do-112406.html; Lê Sơn, Hội nghị chuyên đề công tác xây dựng pháp luật năm 2018, chinhphu.vn. 
[10] Chẳng hạn, trong báo cáo của Ủy ban Tư pháp về công tác phòng, chống tham nhũng thì hầu như các Ủy ban khác không tham gia đánh giá về lĩnh vực phòng, chống tham nhũng do Ủy ban mình phụ trách. Điều này tất yếu dẫn đến những thông tin trong các báo cáo thẩm tra về vấn đề này khó phản ánh được đầy đủ, toàn diện được “bức tranh chung” về phòng, chống tham nhũng được thẩm tra, xem xét.
[11] Ở Đức và một số quốc gia khác, Quốc hội thành lập các ủy ban chuyên môn tương ứng với các bộ trong Chính phủ để Quốc hội có điều kiện thực hiện tốt hơn các chức năng của mình, trong đó có hoạt động giám sát nhằm thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước.
[12] Theo khoản 4 Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội, thành viên của Tiểu ban có thể không phải là ĐBQH.
[13] Theo Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
[14] Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII “Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” đã đưa ra những giải pháp cụ thể đối với hệ thống tổ chức của Nhà nước ở Trung ương, theo đó thực hiện tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách theo mục tiêu đã đề ra. Tại Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2020 quy định sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 23 như sau: “Số lượng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ít nhất là bốn mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội”.
[15] Quốc hội khóa X (1997-2002) có 450 ĐBQH; Quốc hội khóa XI (2002-2007) có 498 ĐBQH trong đó có 121 ĐBQH chuyên trách (chiếm 24,29%); Quốc hội khóa XII (2007-2011) có 493 ĐBQH trong đó có 145 ĐBQH chuyên trách (chiếm 29,41%); Quốc hội khóa XIII (2011-2016) có 500 ĐBQH trong đó có 154 ĐBQH chuyên trách (chiếm 30,08%); (nguồn: Sách: “Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam kế thừa, đổi mới và phát triển” của Viện Nghiên cứu lập pháp, UBTVQH, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia sự thật, Hà Nội, 2016, trang 24). Quốc hội khóa XIV (2016-2021) có 494 ĐBQH, ĐBQH hoạt động chuyên trách chiếm 30,0%.
[16] Trên thực tế, chúng ta chưa có tiêu chí cụ thể để xác định tỷ lệ % ĐBQH hoạt động chuyên trách.
[17] Ngoài ra, cũng sẽ xem xét việc dành tỷ lệ nhất định cho các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, người có nhiều kinh nghiệm hoạt động đại biểu sắp đến tuổi nghỉ hưu nhưng còn đủ điều kiện về năng lực công tác, trí tuệ, uy tín và có sức khỏe, tham gia ứng cử làm ĐBQH hoạt động chuyên trách mà không giữ chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan của Quốc hội. Các tiêu chí lựa chọn, cơ cấu cụ thể người ứng cử ĐBQH cần được cụ thể hóa trong Đề án bầu cử ĐBQH khóa XV để bảo đảm lựa chọn được ĐBQH có chất lượng (Xem Báo cáo số 531/BC-UBTVQH14 ngày 19/5/2020 của UBQTVH giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội). 
[18] Xem Bài viết “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam” của TS. Lương Minh Tuân, trong cuốn kỷ yếu “Chức năng đại diện của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền” thì việc kiêm nhiệm chức vụ hành chính hoặc tư pháp không chỉ làm cho các vị đại biểu “quá tải”, mà còn dẫn đến tình trạng xung đột lợi ích trong việc thực hiện chức năng giám sát và trong việc thực hiện chức năng lập pháp. Cũng theo tác giả thì về cơ bản, đã làm ĐBQH thì thôi không làm các quan chức tư pháp hoặc các quan chức hành chính nữa, trừ các chức danh thuộc hành pháp chính trị như Thủ tướng, Phó Thủ tướng và một số bộ trưởng.
[19] Nhiều khóa Quốc hội vừa qua cho thấy, vào đầu mỗi nhiệm kỳ Quốc hội thì các ĐBQH đều có nguyện vọng đăng ký tham gia là thành viên của Ủy ban Tài chính- Ngân sách, Ủy ban Kinh tế, Ủy ban đối ngoại, Ủy ban các vấn đề xã hội, Ủy ban Pháp luật... Trong khi đó, Ủy ban Tư pháp, Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường lại rất ít đại biểu đăng ký do những Ủy ban này có lĩnh vực hoạt động quá chuyên sâu, số ĐBQH am hiểu sâu ở lĩnh vực này cũng rất ít. Việc này dẫn đến sự mất cân đối giữa các Ủy ban khi có Ủy ban thì có quá nhiều đại biểu, có Ủy ban lại quá ít hoặc có Ủy ban lại có nhiều đại biểu Quốc hội là lãnh đạo tỉnh, thành phố trong khi Ủy ban khác lại không có…
[20] Tham khảo kinh nghiệm của Hoa Kỳ thì các thành viên của Hạ viện và Thượng viện Hoa Kỳ có thể tham gia nhiều Ủy ban khác nhau (có thể lên tới 5-7 Ủy ban), và đa số nghị sĩ được phân bổ là thành viên của (ít nhất) một Ủy ban thường trực có quyền lực hay đặc quyền, như Ủy ban Phân bổ ngân sách, Ủy ban Thương mại, Ủy ban Quy chế (thuộc Hạ viện) và Ủy ban Phân bổ ngân sách, Ủy ban Các lực lượng vũ trang, Ủy ban Tài chính (thuộc Thượng viện). Xem: Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek, Frances E. Lee & Eric Schickler 2019, Congress and Its Members, CQ Press; 17th ed.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 22 (422), tháng 11/2020.)


Ý kiến bạn đọc