Sự cần thiết thành lập thiết chế Ombudsman ở Việt Nam

15/12/2020

PGS.TS. VŨ CÔNG GIAO

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội,

THS. ĐINH CÔNG LUẬN

Viện Nghiên cứu lập pháp.

Tóm tắt: Ombudsman (Thanh tra nghị viện/Quốc hội)[1] là một thiết chế hiến định độc lập lâu đời trên thế giới. Trải qua hàng trăm năm hình thành và phát triển, mô hình này đã khẳng định được vai trò và tầm quan trọng trong việc tăng cường chức năng giám sát của Nghị viện/Quốc hội và kiểm soát quyền lực nhà nước, đã được học tập và phát triển tại nhiều quốc gia trên thế giới, với những hình thái từ cổ điển tới hiện đại. Ở Việt Nam, việc nâng cao năng lực giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của bộ máy nhà nước đang là một xu thế không thể thay đổi. Trong phạm vi bài viết này, các tác giả giới thiệu mô hình Ombudsman ở một số nước trên thế giới và trình bày, phân tích sự cần thiết xây dựng thiết chế Ombudsman ở Việt Nam.  
Từ khóa: Ombudsman, khiếu nại hành chính, giám sát tối cao, Quốc hội.
Abstract: Ombudsman is a long-standing independent institution by constitution in the world. Over hundreds of years of formation and development, this model has affirmed the role and importance in strengthening the supervision function of Parliament and controlling the state power, has been studied and developed in several countries in the world, with the classical model or the modern one. In Vietnam, strenthening the supervision capacity of the National Assembly with the performance of the state apparatus is an unchangeable trend. This article provides introduction of Parliament Ombudsman models in a number of countries and confirmation of the neccessarity to establish an Institution of Ombudsman under the National Assembly in Vietnam.  
Keywords: Ombudsman; administrative complaints; superime supervision, the National Assembly.
THANH-TRA-NGHỊ-VIỆN-THỤY-ĐIỂN.jpg
Ombudsman là một thiết chế bắt nguồn từ Thụy Điển - Ảnh ST
1. Khái quát về Ombudsman
Trên thế giới, Ombudsman là một trong các thiết chế hiến định độc lập. Thiết chế này bắt nguồn từ Thụy Điển. Ngay từ năm 1713, vua Sác Lơ XII của Thụy Điển đã thành lập Ombudsman for Justice (Thanh tra Công lý), đóng vai trò là đại diện tối cao của nhà vua, có nhiệm vụ bảo đảm sự tuân thủ của các thẩm phán, sĩ quan quân đội và nhân viên dân sự với các luật lệ do triều đình ban hành. Ở thời điểm đó, thiết chế Ombudsman thực chất không có tư cách độc lập, và có mối quan hệ chặt chẽ với nhà vua. Về sau, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nghị viện, giữa những năm 1766 - 1772, Quốc hội Thụy Điển có quyền bổ nhiệm Ombudsman for Justice, nhưng đến năm 1772, nhà vua lại khôi phục quyền này. Phải đến năm 1809, sau khi vua Gustavus Adolphus bị phế truất, Quốc hội Thụy Điển đã thông qua Hiến pháp mới dựa trên nguyên tắc cân bằng quyền lực giữa nhà vua và Quốc hội. Theo quy định của Hiến pháp này, nhà vua có quyền bổ nhiệm Ombudsman của mình, Quốc hội có quyền thành lập Parliament Ombudsman (Thanh tra Quốc hội). Như vậy, Hiến pháp 1809 của Thụy Điển chính thức ghi nhận một thiết chế mới gọi là Ombudsman - tên gọi mà vẫn còn được sử dụng đến tận ngày nay.
Sau đó, thiết chế Ombudsman dần dần được thành lập ở các quốc gia khác. Đầu tiên là Phần Lan vào năm 1918, tiếp theo là Đan Mạch (năm 1955) và Na Uy (năm 1962). Ngày nay, có hơn 80 nước trên thế giới, bao gồm hơn 25 nước châu Âu có thiết chế Ombudsman[2]. Ở châu Á, mô hình Ombudsman cũng đã được thành lập ở một số nước và vùng lãnh thổ như: Hồng Kông, Đài Loan, Pakistan, và Papua Guines.
Mặc dù xuất hiện ở trên 80 quốc gia trên thế giới, song thiết chế Ombudsman không hoàn toàn giống nhau. Xét tổng quát, hiện trên thế giới tồn tại bốn hình thức Ombudsman đó là: (i) Ombudsman là thiết chế trung gian giữa nhà nước và nhân dân; (ii) Ombudsman là thiết chế thuộc Quốc hội; (iii) Ombudsman là thiết chế thuộc Chính phủ ‐ nhánh hành pháp; và (iv) Ombudsman là thiết chế đóng vai trò người đại diện cho một nhóm lợi ích đặc biệt trong xã hội[3]. Trong các hình thức này, chỉ có Ombudsman truyền thống theo mô hình Bắc Âu mới thực sự có nguồn gốc từ Quốc hội.
Do là thiết chế thuộc Quốc hội, thẩm quyền của Parliament Ombudsman ở những nước Bắc Âu bao trùm toàn bộ hệ thống cơ quan hành pháp, từ trung ương đến địa phương. Tại Thụy Điển và Phần Lan, thẩm quyền này còn được mở rộng sang cả Tòa án. Ở Đan Mạch và Nay Uy, Parliament Ombudsman không giám sát hoạt động của Tòa án, mà được coi như là một lựa chọn bổ sung cho hệ thống tư pháp. Người dân lựa chọn đến với Parliament Ombudsman vì tiết kiệm chi phí và thời gian hơn so với việc sử dụng con đường tòa án[4].
Hiện nay, sở dĩ Ombudsman là một thiết chế hiến định mang tính phổ biến trên thế giới vì nền tảng tư tưởng của thiết chế này chính là những lý thuyết của luật hiến pháp hiện đại, ví dụ như chủ quyền nhân dân, pháp quyền, chủ nghĩa hiến pháp... Những lý thuyết này tuy có nội hàm khác nhau, song chia sẻ những giá trị chung như: dân chủ, bảo vệ nhân quyền, kiểm soát quyền lực và sự công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Đây là những giá trị được đại diện và bảo vệ bởi thiết chế Ombudsman.
Tóm lại, Ombudsman là một thiết chế hiến định độc lập có lịch sử hình thành lâu đời, gắn liền với chế độ đại nghị. Sự ra đời, tồn tại và phát triển nhanh chóng của Ombudsman từ cuối thế kỷ 20 phản ánh xu hướng dân chủ hoá rộng khắp trên thế giới. Về bản chất, mặc dù có nguồn gốc từ Quốc hội, song thiết chế Ombudsman hiện đã có nhiều mô hình khác nhau. Tuy nhiên, xét chung, dù tồn tại dưới hình thức và tên gọi như thế nào, điểm chung của thiết chế Ombudsman là tính chất lưỡng tính (không thuần túy là cơ quan nhà nước, cũng không phải là tổ chức xã hội đúng nghĩa - mà là một dạng thiết chế lai ghép (quasi-body) giữa hai dạng đó). Tính chất này giúp Ombudsman trở thành một công cụ kết nối nhà nước với người dân và các tổ chức xã hội, giúp người dân và các tổ chức xã hội có khả năng thể hiện quan điểm, thái độ của mình với nhà nước và giúp nhà nước giải quyết những bất đồng và nguyện vọng của người dân liên quan đến hoạt động của nhà nước (thông qua việc tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo).
2.Nhu cầu về một thiết chế theo mô hình Ombudsman ở Việt Nam
Có một câu hỏi đã được đặt ra từ khá lâu ở nước ta: Ombudsman có phải là thiết chế cần thiết và phù hợp với Việt Nam?
Trước hết, xét trên phương diện bảo vệ nhân quyền, hiện tại nước ta chưa có cơ quan quốc gia về nhân quyền theo các tiêu chuẩn quốc tế và được quốc tế thừa nhận. Điều này không chỉ ảnh hưởng tới việc thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013 về bảo vệ, bảo đảm quyền con người, mà còn ảnh hưởng tới việc hội nhập và quan hệ quốc tế.
Chính vì vậy, trong tiến trình Kiểm điểm định kỳ phổ quát (UPR) vòng 2 tại Hội đồng Nhân quyền LHQ (năm 2014), bên cạnh việc chấp nhận nguyên tắc chung là tăng cường các cơ chế trong nước để thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền, Nhà nước Việt Nam đồng thời chấp nhận khuyến nghị về việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia và  tuyên bố sẽ “cân nhắc” (giving consideration towards) áp dụng hướng dẫn của các nguyên tắc Paris trong việc thành lập cơ quan này[5].
Ombudsman là một trong các dạng thức của cơ quan nhân quyền quốc gia, được nhiều nước quy định. Vì thế, việc thành lập Ombudsman đầu tiên sẽ có ý nghĩa thực hiện cam kết và giải quyết những vấn đề về bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền và hợp tác, hội nhập quốc tế hiện nay ở nước ta như đã nêu ở trên.
Bên cạnh đó, việc thành lập Ombudsman thuộc Quốc hội là cần thiết để nâng cao năng lực giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, bởi lẽ:
Thứ nhất, ở Việt Nam, cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước được giao cho nhiều cơ quan. Hầu như cơ quan nào cũng có chức năng kiểm tra, giám sát đối với hệ thống của mình. Duy chỉ có Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân mới có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước.
Để thực hiện chức năng nêu trên, Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân đã có những quy định về đối tượng giám sát, hình thức và phương thức giám sát của Quốc hội. Theo đó, ngoài thời gian Quốc hội họp, hoạt động giám sát của Quốc hội được các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội thực hiện các hoạt động giám sát theo chức năng, nhiệm vụ của mình.
Trong các nội dung giám sát của Quốc hội, giám sát việc giải quyết khiếu nại tố cáo có ý nghĩa quan trọng. Việc giải quyết các khiếu nại của người dân hiện do các Ủy ban của Quốc hội giải quyết, bao gồm cả UBTVQH. Để hỗ trợ cho mình thực hiện việc này, UBTVQH đã thành lập Ban Dân nguyện là cơ quan chuyên trách tiếp nhận khiếu nại của người dân.
Thực tế hàng năm, các cá nhân đại biểu Quốc hội, các Ủy ban và Ban Dân nguyện của Quốc hội nhận được hàng chục nghìn văn bản khiếu nại từ phía người dân về nhiều vấn đề khác nhau gắn với hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc biệt là của các cơ quan hành pháp và tư pháp. Với số lượng đơn, thư khiếu nại lớn như vậy, các đại biểu, Uỷ ban và Ban Dân nguyện của Quốc hội không thể xem xét, giải quyết hết, do các chủ thể này còn có nhiều công việc và trách nhiệm khác. Minh chứng hầu hết đơn, thư khiếu nại gửi đến các cơ quan của Quốc hội hiện mới chỉ được giải quyết bằng cách chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận báo cáo về việc giải quyết của các cơ quan đó trong một thời gian nhất định. Song thực tế chỉ có rất ít cơ quan nhà nước thông báo lại với các cơ quan của Quốc hội về những quyết định mà họ đã đưa ra để giải quyết các khiếu nại của người dân[6].
Thực tiễn như vậy cho thấy, cần phải tăng cường và bổ sung thiết chế để có thể nâng cao năng lực giám sát của Quốc hội. Xét thấy, trong bối cảnh Quốc hội nước ta hiện nay, việc thành lập cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể góp phần nâng cao năng lực giám sát của cơ quan này.
Thứ hai, nhìn rộng ra toàn bộ máy, việc thành lập Ombudsman thuộc Quốc hội là cần thiết để củng cố cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính vốn đang có nhiều bất cập, hạn chế ở Việt Nam[7].
Bởi liên quan đến hoạt động công vụ hàng ngày của các cơ quan hành chính, nên việc giải quyết kịp thời và hiệu quả những khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước (khiếu nại hành chính) có ý nghĩa rất quan trọng đến sự vận hành của bộ máy nhà nước cũng như đến sự ổn định của xã hội. Chính vì vậy, từ trước đến nay, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật để điều chỉnh vấn đề này. Gần đây nhất, vào năm 2011, Quốc hội đã thông qua Luật Khiếu nại (tách ra từ Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998) nhằm củng cố khuôn khổ pháp lý để giải quyết hiệu quả hơn vấn đề khiếu nại hành chính đang rất “nóng”. Mặc dù vậy, cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay ở nước ta vẫn còn nhiều bất cập, đòi hỏi phải có thêm những giải pháp thể chế khác.
Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, cơ quan hành chính các cấp, mà trực tiếp là người đứng đầu các cơ quan này, có trách nhiệm chính trong việc tiếp nhận khiếu nại hành chính, và là những chủ thể duy nhất có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, bao gồm khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp và khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của người đứng đầu cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
Ngoài nhóm chủ thể trên, theo quy định của Chương 5 Luật Khiếu nại, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 23/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật này, chủ thể tham gia vào việc xử lý khiếu nại hành chính gồm: (i) Hệ thống cơ quan thanh tra có nhiệm vụ giúp cơ quan nhà nước cùng cấp về mặt chuyên môn trong việc quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính; (ii) các cơ quan của Đảng, các cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND các cấp) và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN) cùng các tổ chức thành viên của Mặt trận ở các cấp có thẩm quyền giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại; tổ chức việc tiếp công dân đến khiếu nại; tiếp nhận khiếu nại và hướng dẫn người khiếu nại đến cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Như vậy, có thể thấy, ở Việt Nam có nhiều chủ thể tham gia việc xử lý khiếu nại hành chính. Điều này giúp huy động sức mạnh tập thể vào việc xử lý một vấn đề xã hội phức tạp và nóng bỏng. Tuy nhiên, về mặt thể chế thì không thấy chủ thể nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mang tính độc lập thích đáng. Bên cạnh đó, sự phân công, phân nhiệm giữa các chủ thể chưa thực sự rõ ràng[8]. Ngoai ra, quy trình xử lý khiếu nại hành chính hiện đang được thiết kệ dựa theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc” (quản lý hành chính đồng thời theo ngành và theo lãnh thổ; có nghĩa là một khiếu nại hành chính đầu tiên phải được giải quyết tại cấp hành chính (địa phương, ngành) nơi đã ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại)[9]. Những điểm bất hợp lý đó đã làm giảm hiệu quả của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta.
Việc không một chủ thể nào tham gia vào việc xử lý khiếu nại hành chính có tính độc lập có thể được xem là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam không cao. Đối với các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính, việc giao cho người đứng đầu cơ quan hành chính thẩm quyền giải quyết khiếu nại chống lại chính mình hoặc chống lại cấp dưới của mình đã đặt họ vào hoàn cảnh khó xử, bởi ʺkhông ai muốn thừa nhận là mình sai, nếu không bị sức ép lớn thì họ cũng không sửaʺ[10].
Đối với hệ thống cơ quan thanh tra, do vị thế là cơ quan tham mưu, giúp việc cho thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp, nên các cơ quan này không thể độc lập với người đứng đầu cơ quan hành chính. Điều này dẫn đến hoạt động của cơ quan thanh tra trong xử lý khiếu nại hành chính cũng không thể thực sự khách quan.
Thực tế cho thấy, ở Việt Nam, chỉ có những chủ thể có chức năng giám sát có khả năng thể hiện tính khách quan và độc lập tương đối với chủ thể bị khiếu nại hành chính. Một minh chứng rõ nét cho nhận định này là những báo cáo giám sát của các Ủy ban của Quốc hội và sự chất vấn của các đại biểu Quốc hội về công tác tiếp nhận, giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện trong những năm gần đây, trong đó đã thẳng thắn vạch ra và phê phán những thiếu sót, yếu kém trong công tác này của các cơ quan hành chính.
Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình – là những yếu tố rất quan trọng để bảo đảm tính tin cậy trong hoạt động của các chủ thể tham gia xử lý khiếu nại hành chính ở Việt Nam. Hiện tại, tính minh bạch của các chủ thể tham gia xử lý khiếu nại hành chính ở Việt Nam được quy định trong nhiều văn bản pháp luật, như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật Phòng, Chống tham nhũng; Luật Báo chí, Luật Khiếu nại… Tuy nhiên, trong thực tế, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, đó là: quy định về quy trình giải quyết khiếu nại hành chính hai cấp vẫn còn mang tính khép kín; quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa tạo cơ hội tranh luận bình đẳng cho người khiếu nại; chưa phân biệt rõ các quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu với lần hai, giữa khiếu nại đòi huỷ bỏ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính với khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại...[11]. Ngoài ra, nhiều cơ quan hành chính vẫn tiến hành việc thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại hành chính một cách đơn phương; người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc; vai trò của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính còn hạn chế. Một số thủ tục nhằm bảo đảm công khai trong quy trình đôi khi bị cơ quan giải quyết khiếu nại bỏ qua hoặc chỉ được thực hiện một cách hình thức, chiếu lệ. Đơn cử, việc gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại là yêu cầu bắt buộc theo Luật Khiếu nại, có ý nghĩa rất quan trọng với việc bảo đảm tính minh bạch của hoạt động giải quyết khiếu nại, song kết quả giám sát của Ban Dân nguyện thuộc UBTVQH cho thấy, rất ít trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trực tiếp đối thoại mà chủ yếu ủy quyền cho cấp phó hoặc cho cơ quan chuyên môn. Hệ quả là việc giải quyết nhiều vụ việc khiếu nại hành chính còn thiếu hợp lý, khách quan hoặc có biểu hiện thiên vị, bao che, dung túng cho sai phạm của cấp dưới, nhất là khi sai phạm đó liên quan đến trách nhiệm của cơ quan hành chính cấp trên[12].
Đối với vấn đề trách nhiệm giải trình, hiện tại, Luật Khiếu nại cũng đã có những quy định cụ thể về trách nhiệm báo cáo của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Theo đó, Chính phủ phải định kỳ báo cáo Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước và thông báo đến Ủy ban MTTQVN về công tác giải quyết khiếu nại trên cả nước; các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh báo cáo Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan, tỉnh mình theo định kỳ hoặc theo yêu cầu của Chính phủ; UBND địa phương định kỳ báo cáo HĐND và thông báo đến Ủy ban MTTQVN cùng cấp về tình hình khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi địa phương mình (Điều 65). Đối với một công việc quan trọng của quy trình giải quyết khiếu nại hành chính là tiếp dân tại trụ sở, Luật Khiếu nại giao trách nhiệm tổng hợp tình hình và định kỳ (và đột xuất khi cần thiết) báo cáo trung ương Đảng, Quốc hội và Chính phủ cho Tổng thanh tra Chính phủ (Điều 21). Ở cấp địa phương, trách nhiệm này thuộc về Chánh Thanh tra các cấp, với chủ thể phải báo cáo bao gồm Thanh tra Chính phủ, Tỉnh ủy, HĐND, UBND cùng cấp (Điều 23). Theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Luật Phòng, chống tham nhũng, những báo cáo nêu trên sẽ được xem xét, thảo luận trong các kỳ họp của Quốc hội và HĐND các cấp, đồng thời được công bố công khai. Mặc dù vậy, pháp luật vẫn chưa quy định rõ những vi phạm của các chủ thể tham gia xử lý khiếu nại hành chính và chế tài cho những vi phạm đó. Về vấn đề này, Điều 67 Luật Khiếu nại quy định một cách khái quát: “Người giải quyết khiếu nại có một trong các hành vi quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 4 Điều 6 của Luật này hoặc vi phạm các quy định khác của pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường hoặc bồi hoàn theo quy định của pháp luật”. Bất cập nêu trên tạo điều kiện cho những hành vi như: trì hoãn, chậm trễ, bỏ mặc không giải quyết hay giải quyết khiếu nại không đúng thủ tục hoặc không khách quan, hay tình trạng thiếu trách nhiệm trong việc tiếp nhận đơn khiếu nại hành chính, hướng dẫn người dân thực hành quyền khiếu nại… tồn tại.
Cuối cùng, một vấn đề nữa là tính trách nhiệm và sự liêm chính. Luật Khiếu nại, Nghị định số 75/2012/NĐ‐CP quy định khá chi tiết về quyền và trách nhiệm của các cơ quan và cán bộ giải quyết khiếu nại hành chính. Cụ thể, Luật Khiếu nại nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền: (i) Cản trở, gây phiền hà cho người thực hiện quyền khiếu nại; đe dọa, trả thù, trù dập người khiếu nại; (ii) Thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại; không giải quyết khiếu nại; làm sai lệch các thông tin, tài liệu, hồ sơ vụ việc khiếu nại; cố ý giải quyết khiếu nại trái pháp luật; (iii) Ra quyết định giải quyết khiếu nại không bằng hình thức quyết định; (iv) Bao che cho người bị khiếu nại; can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết khiếu nại. Ngoài ra, Luật còn có các quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại lần đầu (Điều 14); lần hai (Điều 15); hay trong việc tiếp công dân (Điều 61). Nghị định số 75/2012/NĐ‐CP cụ thể hóa trách nhiệm của các chủ thể có trách nhiệm giải quyết khiếu nại trong việc tiếp công dân, công khai quyết định giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật… Riêng trong hoạt động quan trọng là tiếp công dân đến khiếu nại, Thanh tra Chính phủ còn ban hành Thông tư số 07/2011/TT‐TTCP ngày 28/7/2011 để hướng dẫn chi tiết.
Những quy định kể trên, cùng với các quy định về việc công khai minh bạch tài sản của cán bộ, công chức nhà nước và về sự giám sát của MTTQVN và các các cơ quan dân cử, đã xác lập những quy tắc hành động nhằm bảo đảm tính liêm chính của các cơ quan tham gia xử lý khiếu nại hành chính ở Việt Nam, đặc biệt là các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, Việt Nam chưa có bộ quy tắc đạo đức (code of conduct) của chủ thể tham gia xử lý khiếu nại hành chính, ngoại trừ một văn bản có liên quan áp dụng trong nội bộ của ngành thanh tra. Năm 2011, Ban cán sự Đảng Thanh tra Chính phủ ban hành Quy định về chuẩn mực đạo đức của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức ngành thanh tra (kèm theo Quyết định số 1821-QĐ/BCS ngày 30/12/2011). Tuy nhiên, văn bản này đề cập đến các chuẩn mực chung cho các hoạt động rất rộng của toàn ngành, không chỉ trong vấn đề khiếu nại hành chính. Điều này có thể xem là một trở ngại cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ có tính liêm chính và chuyên nghiệp cho các cơ quan có liên quan, đặc biệt trong bối cảnh cơ chế giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành vẫn còn nhiều khiếm khuyết, cụ thể như: chưa quy định rõ ràng từng bước của cả quy trình giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính; chưa quy định rõ nội dung, thẩm quyền giám sát của mỗi chủ thể tham gia giám sát công tác giải quyết khiếu nại; chưa quy định về hiệu lực của các kết luận giám sát; trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính tiếp thu, xử lý, tuân thủ kết luận giám sát[13]. Hệ quả là, có rất nhiều cơ quan giám sát nhưng tác động đến hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại hành chính lại rất hạn chế.
Từ những phân tích ở trên, có thể thấy, hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính vẫn là một vấn đề lớn ở Việt Nam. Điều này xuất phát từ nhiều yếu tố, song yếu tố thể chế và cán bộ có tầm quan trọng quyết định. Để tiếp tục củng cố cơ chế xử lý khiếu nại hành chính ở Việt Nam, một trong những ưu tiên cần thực hiện là nâng cao năng lực và tính liêm chính của đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện công tác này. Để làm được điều đó, những khoảng trống và pháp luật mà đã được đề cập ở các phần trên, bao gồm việc thiếu một bộ quy tắc đạo đức cho những cán bộ làm công tác xử lý khiếu nại hành chính, việc thiếu những quy định xử lý vi phạm trong lĩnh vực này, và việc thiếu một khuôn khổ pháp lý rõ ràng bảo đảm cho hoạt động giám sát có hiệu quả và thực chất… cần được khoả lấp. Bên cạnh đó, cần thiết phải có một cơ quan chuyên trách độc lập ở cấp cao để giải quyết những khiếu nại phức tạp, đưa ra những tiêu chuẩn, định hướng hoạt động và gây áp lực với toàn bộ bộ máy nhà nước trong các vấn đề liên quan đến quản trị tốt. Để làm nhiệm vụ này, từ kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới, thiết chế Ombudsman là lựa chọn thích hợp.
3.Tính khả thi của mô hình Ombudsman ở Việt Nam
Từ những phân tích về mô hình Ombudsman trên thế giới, có thể thấy hoàn toàn khả thi  khi áp dụng mô hình này vào Việt Nam. Điều này là bởi với tính chất đặc biệt của nó, Ombudsman thuộc Quốc hội có khả năng giải quyết được những khiếm khuyết của thể chế giám sát, đặc biệt là thể chế giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta hiện nay, cụ thể như sau:
Thứ nhất, Ombudsman là cơ quan độc lập, được Quốc hội bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Do đó, sản phẩm do Ombudsman làm ra là các báo cáo điều tra về các đối tượng chịu sự giám sát sẽ đảm bảo được tính khách quan và minh bạch hơn so với các cơ quan giám sát khác, đặc biệt là các cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính.
Thứ hai, Ombudsman được Quốc hội thành lập từ những người có tiêu chuẩn cao về đạo đức, có kinh nghiệm hoạt động trong các cơ quan bảo vệ pháp luật, có uy tín và tâm huyết với nghề nghiệp nên sẽ nâng cao được chất lượng giám sát và giải quyết khiếu nại hành chính – tức là xử lý được vấn đề chất lượng của đội ngũ cán bộ.
Thứ ba, Ombudsman có bộ máy riêng, có nguồn lực con người là những cố vấn pháp luật, nhân viên pháp lý các chuyên ngành, chuyên gia pháp luật cao cấp hoạt động chuyên nghiệp và cơ sở vật chất được bảo đảm từ ngân sách độc lập, vì thế có khả năng hoạt động hiệu quả hơn những thiết chế giám sát và giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay ở Việt Nam.
Thứ tư, là một thiết chế trực thuộc Quốc hội, Ombudsman có chức năng và khả năng điều tra thông qua nguồn tin và khiếu nại từ phía nhân dân, vì thế có lợi thế và điều kiện giám sát hữu hiệu những hành động tham nhũng, lãng phí và các hình thức vi phạm pháp luật khác của các quan chức nhà nước cả ở trung ương và địa phương và bảo vệ các quyền con người, quyền công dân.
Có quan điểm cho rằng, Ombudsman và bất kỳ cơ quan giám sát hiến định nào kiểu như vậy đều không phù hợp với đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam, vì chúng đòi hỏi tính độc lập, trong bối cảnh hiện nay, không thể có cơ quan nào của hệ thống chính trị Việt Nam có tính “độc lập” khỏi sự lãnh đạo của Đảng, cũng như khỏi bộ máy nói chung. Tuy nhiên, quan điểm nêu trên chỉ đúng một phần (về yêu cầu với tính độc lập của Ombudsman), trong khi vế thứ hai có phần phiến diện.
Thực tế trên thế giới cho thấy, tính độc lập là một yêu cầu không thể thiếu để bảo đảm hoạt động thực chất, hiệu quả của Ombudsman và các cơ quan hiến định độc lập tương tự như thiết chế này. Tuy nhiên, việc thành lập Ombudsman có tính độc lập không phải là bất khả thi ở nước ta hiện nay vì những lý do sau:
- Tính độc lập chỉ có nghĩa là Ombudsman không phải chịu sự can thiệp tùy tiện của các cơ quan công quyền và các chủ thể khác. 
- Tính độc lập không có nghĩa là Ombudsman không có trách nhiệm giải trình với bất kỳ chủ thể nào. Thực tế trên thế giới cho thấy, các Ombudsman, dù thành lập theo mô hình nào, cũng phải báo cáo và chịu sự giám sát của một chủ thể khác, như Quốc hội, Chính phủ, hay nguyên thủ quốc gia, và thông thường là của Quốc hội. Ombudsman thường phải báo cáo hoạt động định kỳ với Quốc hội. Trách nhiệm báo cáo và chịu sự giám sát của Quốc hội là để bảo đảm Ombudsman có trách nhiệm giải trình, và chỉ được hoạt động trong khuôn khổ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định.
- Tính độc lập không có nghĩa là Ombudsman là một thiết chế “vô chính phủ”, hay nói cách khác là một thiết chế do các tổ chức phi chính phủ điều hành để “giám sát”, “đối lập” với nhà nước. Như đã đề cập ở trên, Ombudsman do Quốc hội thành lập. Mặc dù Ombudsman có thể không xuất phát từ bộ máy nhà nước, nhưng việc Quốc hội thành lập chính là đã qua “bộ lọc” của Nhà nước. Thêm vào đó, quá trình hoạt động của Ombudsman chịu sự chế ước chặt chẽ của pháp luật, và sự giám sát của Quốc hội, vì thế khó có thể nằm dưới sự “điều khiển” của các tổ chức phi chính phủ.
Trong thực tế, hiện tại bộ máy nhà nước ta đã có nhiều cơ quan có tính độc lập tương đối (Toà án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Kiểm toán...), vì thế tính độc lập của thiết chế Ombudsman không phải là điều xa lạ, nhạy cảm hay cấm kỵ ở Việt Nam. Mặc dù Ombudsman có thể đòi hỏi tính độc lập ở mức độ cao hơn một chút so với tất cả các cơ quan khác của bộ máy nhà nước hiện nay, song nó vẫn là một thiết chế nằm trong hệ thống, và vì vậy hoàn toàn có thể “quản lý” được.
Tóm lại, Ombudsman là một thiết chế giám sát được thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới. Với vai trò giám sát, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, phòng chống tiêu cực, tham nhũng, Ombudsman thể hiện mối quan hệ giữa Quốc hội và nhân dân, giúp Quốc hội giải quyết phần lớn những nhiệm vụ liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội.
Việc thành lập Ombudsman ở Việt Nam hiện không chỉ là nhu cầu tự thân của Quốc hội mà còn là nhu cầu của cả xã hội. Điều này là bởi việc thành lập Ombudsman sẽ giúp khắc phục những hạn chế của hoạt động giám sát và bảo vệ quyền con người của Quốc hội, nâng cao niềm tin của nhân dân vào Quốc hội. Tuy nhiên, cũng cần phải thấy rằng, mặc dù là Ombudsman đóng vai trò quan trọng trong các hoạt động nêu trên của Quốc hội, song để có hiệu quả một cách thực sự thì Ombudsman cần được tổ chức theo hình thức một thiết chế độc lập, do Quốc hội thành lập, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, hoạt động chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật mà không chịu sự chi phối hay tác động tùy tiện của bất kỳ cơ quan nào, kể cả Quốc hội./.
 

 


[1] Ở Việt Nam, thuật ngữ Ombudsman” thường được dịch là“Thanh tra Quốc hội” hoặc “Thanh tra nghị viện”.  
[2] Trương Thị Hồng Hà, “Thanh tra Quốc hội của một số nước trên thế giới”, trong cuốn “Những thiết chế hiến định độc lập, Đào Trí Úc - Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2008, tr.67.
[3] Trương Thị Hồng Hà, Tlđd, tr.68.
[4] Trương Thị Hồng Hà, Tlđd, tr.68.
[5] Xem Báo cáo quốc gia về thực hiện quyền con người ở Việt Nam theo cơ chế kiểm định kỳ phổ cập (UPR) chu kỳ II, http://uprvietnam.vn/&op/detailsnews/276/94/bao-cao-quoc-gia-ve-thuc-hien-quyen-con-nguoi-o-viet-nam-theo-co-che-kiem-dinh-ky-pho-cap-(upr)-chu-ky-ii-(phan-1).html.
[6] Nguyễn Sỹ Dũng, Quyền giám sát của Quốc hội - Nội dung và thực tiễn dưới góc nhìn tham chiếu, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2004.
[7] Vũ Công Giao - Vũ Thu Quyên, “Nhu cầu thành lập Ombudsman ở Việt Nam nhìn từ thực trạng cơ chế xử lý khiếu nại hành chính”, trong cuốn “Những thiết chế hiến định độc lập, Đào Trí Úc - Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2008.
[8] Xem: Hoàng Ngọc Giao (chủ biên), Cơ chế giải quyết khiếu nại: Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an Nhân dân, Hà Nội, 2008, tr.26.
[9] Xem Nguyễn Văn Liêm: “Một số vấn đề thực tiễn trong công tác giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”, Kỷ yếu Hội thảo: Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2004, tr.30.
[10] Theo Anh Thư (dẫn lời nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Đình Lộc), VnExpress, 28‐8‐2005.
[11] Xem Văn Tiến Mai, Công khai, minh bạch trong giải quyết khiếu nại, Thanhtravietnam, ngày 14/5/2012, tại http://thanhtravietnam.vn/vi‐VN/News/diendanthanhtra/2012/ 05/24431.aspx.
[12] Xem: Hoàng Ngọc Giao (chủ biên), Cơ chế giải quyết khiếu nại: Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an Nhân dân, Hà Nội, 2008, tr.76.
[13] Xem: Hoàng Ngọc Giao (chủ biên), Cơ chế giải quyết khiếu nại: Thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an Nhân dân, Hà Nội, 2008, tr.166,167.

(Nguồn tin: Bài viết được đăng tải trên Ấn phẩm Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 16 (416), tháng 8/2020.)


Ý kiến bạn đọc