Ngày 14/6/2005, Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN) năm 2005 (có hiệu lực pháp luật từ ngày 01/01/2006) tạo cơ sở pháp lý đầu tiên về tổ chức và hoạt động của KTNN. Với những quy định của Luật KTNN, địa vị pháp lý của KTNN đã được nâng cao, cơ cấu tổ chức của KTNN được kiện toàn; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định đầy đủ hơn và hoạt động dần đi vào nề nếp, góp phần quan trọng cho hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp trong thực hiện chức năng giám sát của mình đối với việc sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước cũng như của chính quyền địa phương ngày càng hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, trước yêu cầu phát triển triển kinh tế - xã hội của đất nước và quá trình toàn cầu hoá đang là một tất yếu khách quan, tạo ra những cơ hội và nhiều thách thức đối với mỗi quốc gia, vùng lãnh thổ, các khu vực trên thế giới, việc xác định phải tiếp tục kiện toàn tổ chức và hoạt động của KTNN để thực hiện tốt các yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn hiện nay có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Do đó, Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 kèm theo Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã được ban hành. Chiến lược này thể hiện rõ quan điểm, mục tiêu, nội dung về phát triển KTNN đến năm 2020. Đây là một trong những định hướng chiến lược dài hạn quan trọng về xây dựng tổ chức bộ máy và hoạt động của KTNN, bảo đảm là công cụ hữu hiệu để kiểm tra, kiểm soát và giám sát đối với các cơ quan, tổ chức thụ hưởng NSNN hoặc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, góp phần làm minh bạch hệ thống tài chính, tiền tệ thông qua các báo cáo tài chính, kết quả kiểm toán được công bố, tạo điều kiện cho các hoạt động này hoạt động ổn định, hiệu quả thực hiện theo những quy tắc, quy trình và trong hành lang pháp lý thống nhất.

Nhằm cụ thể hoá Chiến lược phát triển KTNN nói trên, ngày 01/9/2010, Tổng KTNN đã ban hành Quyết định số 1185/QĐ-KTNN về việc ban hành Đề án triển khai phát triển Hệ thống tổ chức của KTNN theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Đề án xác định lộ trình cụ thể và việc cần thiết phải tiếp tục phát triển, hoàn thiện hệ thống tổ chức bộ máy của KTNN với các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, các KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực giúp Tổng KTNN thực hiện các chức năng, nhiệm vụ trong hoạt động chuyên môn của KTNN, các đơn vị sự nghiệp bảo đảm đào tạo nguồn nhân lực, bồi dưỡng nâng cao trình độ cho cán bộ, công chức, viên chức của KTNN; nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn của hoạt động KTNN cũng như tuyên truyền, quảng bá, nâng cao ý thức tuân thủ, chấp hành pháp luật về KTNN cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN Đồng thời, Đề án cũng xác định rõ nguyên tắc, lộ trình cụ thể và điều kiện thực hiện và tổ chức thực hiện đề án. Trong đó, có 2 mốc thời gian quan trọng là: giai đoạn 1, từ năm 2011 đến năm 2016 sẽ hoàn thiện cơ cấu tổ chức của KTNN; giai đoạn 2, từ năm 2016 đến năm 2020 xây dựng tổ chức bộ máy KTNN bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, có đủ nguồn nhân lực và năng lực để thực hiện tốt nhất nhiệm vụ KTNN, đáp ứng yêu cầu đặt ra hiện nay[1].

  Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò của KTNN. Với  01 chế định tại chương X và 08 điều (gồm các điều 53, 55, 70, 74, 77, 80, 84 và 118) quy định về KTNN đã tạo cơ sở pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật nước ta. Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định:

" 1. KTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.

2. Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, do Quốc hội bầu. Nhiệm kỳ của Tổng KTNN do luật định.

Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm báo cáo trước UBTVQH.

3. Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của KTNN do luật định"[2].

Để cụ thể hoá những quy định trong Hiến pháp về KTNN, các văn bản pháp luật có liên quan như Luật NSNN, Luật Thuế, Luật Thanh tra … đã từng bước được sửa đổi, bổ sung tạo thành một hệ thống thống nhất, đồng bộ và ổn định tương đối, bảo đảm làm cơ sở pháp lý vững chắc, công cụ hữu hiệu góp phần hoàn thiện các cơ chế, chính sách pháp luật, thúc đẩy quá trình phát triển hệ thống tổ chức bộ máy của KTNN nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế trong giai đoạn hiện nay của đất nước. Đồng thời, việc sử đổi, bổ sung Luật KTNN năm 2005 cũng đã được xúc tiến.

Chúng tôi cơ bản nhất trí với các nội dung sửa đổi, bổ sung trong Dự thảo lần thứ 13 Luật  KTNN[3]. Đồng thời có một số góp ý, trao đổi góp phần làm rõ hơn, sâu sắc hơn về nội dung xử lý vi phạm pháp luật, giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực KTNN như sau:

Kiến nghị, khiếu nại là một trong những nội dung quan trọng trong hoạt động của KTNN nói riêng cũng như trong quản lý nhà nước nói chung về việc sử dụng tài chính, tài sản nhà nước. Thông qua đó, hoạt động KTNN không chỉ nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước mà còn phải bảo đảm cả lợi ích của đối tượng kiểm toán của KTNN theo những nguyên tắc, chuẩn mực do pháp luật quy định. Vì vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN năm 2005 sẽ cụ thể hoá các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về KTNN; khắc phục những bất cập và giải quyết những vấn đề mới phát sinh trong đời sống xã hội hiện nay; ban hành những quy định mới phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; phù hợp với chuẩn mực, thông lệ quốc tế. Vì vậy, trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 2013 về khiếu nại, tố cáo của các đối tượng quản lý nhà nước cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức (các chủ thể) có thẩm quyền đối với hoạt động xử lý vi phạm và kiến nghị, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động KTNN, nên trong lần sửa đổi này, theo chúng tôi, nên quy định như sau:

" Xử lý vi phạm

Mọi hành vi vi phạm pháp luật về KTNN phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh. Tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về KTNN thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm bị xử lý theo quy định của pháp luật”.

“Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán 

1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trongcơ quan KTNN được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan tới đơn vị được kiểm toán 

a) Trong quá trình thực hiện kiểm toán, đơn vị được kiểm toán có quyền khiếu nại với Tổng KTNN về hành vi của Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng tổ kiểm toán và các thành viên của Đoàn kiểm toán khi có căn cứ cho rằng hành vi đó là trái pháp luật gây thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Thời hiệu khiếu nại không quá ba mươi ngày, kể từ ngày xảy ra hành vi.

b) Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kiểm toán, đơn vị được kiểm toán có quyền khiếu nại với Tổng KTNN về đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong báo cáo kiểm toán khi có căn cứ cho rằng kết quả kiểm toán đó là trái pháp luật gây thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức mình.

 c) Tổng KTNN có trách nhiệm xem xét, giải quyết trong thời hạn ba mươi ngày kể từ ngày nhận được khiếu nại của đơn vị được kiểm toán; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn này có thể kéo dài, nhưng không quá sáu mươi ngày kể từ ngày nhận được khiếu nại. Khiếu nại về KTNN được thực hiện một lần, quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng KTNN là quyết định cuối cùng.

d) Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, luật sư, trợ giúp viên pháp lý và việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, các hành vi cấm thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

đ) Tổng KTNN quy định vể trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong hoạt động KTNN"[4].

Việc quy định như vậy là phù hợp với mô hình về tổ chức “tập trung thống nhất” và hoạt động thực tiễn kiểm toán của KTNN hiện nay. Tuy nhiên, để cụ thể hoá các quy định đối với việc xử lý vi phạm, giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo trong hoạt động KTNN và để các quy định đó được thực thi có hiệu quả, nên giao cho Tổng KTNN hướng dẫn. Cụ thể là:

Về xử lý vi phạm, trong Dự thảo Luật KTNN nên quy định: "Mọi hành vi vi phạm pháp luật về KTNN phải được phát hiện kịp thời, xử lý nghiêm minh. Tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về KTNN thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm bị xử lý theo quy định của pháp luật". Việc quy định như vậy vừa bảo đảm về nguyên tắc xử lý vi phạm pháp luật đối với đối tượng áp dụng trong Luật KTNN gồm: KTNN, đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến hoạt động KTNN, vừa góp phần tăng cường và bảo đảm pháp chế trong tổ chức và hoạt động của KTNN cũng như trong quản lý nhà nước hiện nay.

 Dự thảo Luật KTNN (sửa đổi) cần được quy định cụ thể và chi tiết hơn để khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật có liên quan đến hoạt động KTNN, nếu hành vi đó do cán bộ, công chức thực hiện khi thi hành nhiệm vụ, công vụ, viên chức nhà nước thực hiện nhiệm vụ trong hoạt động nghề nghiệp của mình thì sẽ xử lý theo trách nhiệm pháp lý được quy định trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008, hoặc đối với viên chức thì theo Luật Viên chức năm 2010. Đối với đơn vị được kiểm toán, cần xác định rõ trong luật các hành vi vi phạm có liên quan đến hoạt động KTNN, những hành vi này có thể tập trung ở ba nhóm là:

1. Hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của Luật KTNN;

2. Hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các quy định về thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN;

3. Hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các điều cấm, vi phạm các quy định về công khai kết quả kiểm toán của KTNN [5].

Như vậy, nếu hành vi của các chủ thể tiến hành kiểm toán (như kiểm toán viên hoặc những công chức của KTNN) vi phạm nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật theo Luật Cán bộ, công chức mà không bị áp dụng các hình thức xử phạt như đơn vị được kiểm toán và cá nhân, tổ chức có liên quan vi phạm nêu trên.

 Bên cạnh đó, nên xác định trách nhiệm hành chính để áp dụng, xử lý nghiêm minh, kịp thời đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán. Trong đó cần quy định rõ các nội dung như: nguyên tắc xử lý hành chính, thẩm quyền, các biện pháp xử lý hành chính, thời hiệu, thời hạn, trình tự, thủ tục xử lý và các biện pháp bảo đảm việc xử lý hành chính … phù hợp với quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Để bảo đảm các chế tài hành chính được thực hiện, nâng cao chất lượng và hiệu quả chấp hành pháp luật trong hoạt động KTNN, theo chúng tôi, cần sớm ban hành Nghị định về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN[6]. 

Quyền khiếu nại đã được Dự thảo quy định cụ thể. Chủ thể có quyền khiếu nại là đơn vị được kiểm toán và thời hạn là 30 ngày. Song cần có quy định rõ hơn về hình thức khiếu nại, nội dung khiếu nại, thủ tục giải quyết… vìcó những trường hợp trong hoặc sau cuộc kiểm toán, đơn vị được kiểm toán không khiếu nại đối với kết quả kiểm toán mà có thể kiến nghị về quy trình, thủ tục, thời hạn … trong quá trình thực hiện của đoàn kiểm toán. Đồng thời, Dự thảo chưa nêu cụ thể về thẩm quyền giải quyết khiếu nại về KTNN, thẩm quyền này mới chỉ được quy định chung chung như: "KTNN có trách nhiệm xem xét và quyết định giải quyết kiến nghị của Tổng KTNN là quyết định cuối cùng” và "Kiến nghị và giải quyết kiến nghị của đơn vị được kiểm toán thực hiện theo quy định của Tổng KTNN". Quy định như vậy sẽ dẫn đến tình trạng đùn đẩy, né tránh hoặc không phân định rõ thẩm quyền, khó xác định trách nhiệm hoặc mang tính hình thức trong quá trình giải quyết kiến nghị của đơn vị được kiểm toán.

Chúng ta còn cần phải ban hành rất nhiều văn bản pháp quy như Nghị định của Chính phủ hoặc Quyết định của Tổng KTNN … để hướng dẫn, thi hành. Như vậy, việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh (trong đó có hoạt động khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo) trong lĩnh vực KTNN sẽ không kịp thời, chậm được thi hành trên thực tế.

Bên cạnh đó, khoản 4 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định "… KTNN … quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong cơ quan mình". Thực tế, khiếu nại, giải quyết khiếu nại là một trong những nội dung quan trọng không chỉ trong lĩnh vực KTNN mà còn được thực hiện ở nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Với quy định tại Dự thảo Luật KTNN và khoản 4 Điều 3 Luật Khiếu nại thì Tổng KTNN sẽ phải ban hành nhiều quy định bảo đảm quyền khiếu nại của đơn vị được kiểm toán, cơ chế giải quyết khiếu nại, bảo đảm nguyên tắc "khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời theo quy định của pháp luật" đối với hoạt động kiểm toán trong thời gian tới.

Do vậy, cần nghiên cứu cụ thể để quy định trình tự phù hợp với vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn mang tính chất đặc thù của KTNN. Vì thực tế, KTNN không thuộc hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước. Trong khi đó, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về thẩm quyền giải quyết đối với các chức danh trong bộ máy thuộc hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Nên chăng, cần có những quy định đặc thù về khiếu nại, giải quyết khiếu nại tương tự như việc giải giải quyết khiếu nại của các cơ quan khác (như Viện Kiểm sát nhân dân). Liên quan đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của KTNN, tại khoản 1 Điều 2 Quyết định số 217/QĐ-KTNN của Tổng KTNN ngày 25/03/2013 quy định: "Thanh tra KTNN thực hiện chức năng tham mưu, giúp Tổng KTNN thống nhất quản lý công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo … tiến hành thanh tra công vụ trong hoạt động kiểm toán, thanh tra việc chấp hành các quy định của pháp luật và quy định của KTNN …" Do đó, Điều 76 không chỉ quy định căn cứ vào Luật Khiếu nại mà nên quy định là: "1. Căn cứ vào Luật Khiếu nại … 2. Căn cứ vào Luật Tố cáo … và các quy định pháp luật khác có liên quan" như Luật Thanh tra, Luật Tố tụng hành chính.

Đồng thời, cần tiếp tục rà soát quy định pháp luật về KTNN và các luật khác có liên quan để sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ các quy định về tổ chức và hoạt động KTNN. Trên cơ sở đó, sớm ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định về chế tài đối với các đơn vị, tổ chức, cá nhân trong việc không thực hiện nghiêm túc các nghĩa vụ theo quy định của Luật KTNN, nhất là thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán; phân định rõ vị trí, chức năng của KTNN với các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát khác của Nhà nước, bảo đảm không trùng lắp, chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Bên cạnh đó, cần bảo đảm sự đồng bộ và phù hợp giữa Luật KTNN với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật NSNN, Luật Cán bộ, công chức ..., làm cơ sở cho việc kiện toàn tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của KTNN./.  

 

---