Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) không phải là một khái niệm mới đối với các nhà nghiên cứu. Khái niệm này đã được đề cập đến trong nhiều công trình, bài viết khoa học đăng trên các tạp chí chuyên ngành[1]. Những công trình này đã làm rõ nhiều khía cạnh quan trọng của khái niệm VBQPPL. Mặc khác, trên phương diện pháp lý, khái niệm VBQPPL lần đầu tiên được đề cập trong Luật ban hành VBQPPL ngày 12/11/1996[2]. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành VBQPPL ngày 16/12/2002 tiếp tục khẳng định lại khái niệm VBQPPL như trong Luật năm 1996. Sau đó, khái niệm này được sửa đổi trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008, đồng thời Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 cũng đưa ra định nghĩa riêng về VBQPPL của HĐND, UBND. Khái niệm VBQPPL được quy định chính thức trong Luật là cơ sở quan trọng để các chủ thể có thẩm quyền ban hành và tổ chức thi hành VBQPPL một cách có hiệu quả nhất. Các công trình nghiên cứu về VBQPPL và hai Luật ban hành VBQPPL hiện hành đã làm sáng tỏ nhiều nội dung quan trọng về khái niệm VBQPPL. Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu vẫn đang tranh luận, quan tâm nghiên cứu làm rõ nhiều vấn đề về khái niệm VBQPPL. Trong bối cảnh chúng ta đang xây dựng một Luật mới thay thế Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì việc tiếp tục nghiên cứu về khái niệm VBQPPL là một vấn đề có ý nghĩa cả trên phương diện lý luận và thực tiễn[3].
Ảnh minh họa: (Nguồn internet)
1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong một số công trình khoa học đã công bố
Về phương diện khoa học, nhiều công trình nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm VBQPPL, phân tích nhiều khía cạnh của khái niệm này. Ví dụ: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức luật định, trong đó chứa đựng những quy tắc xử sựmang tính chất bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống”
[4]. Trong khái niệm này, chúng ta thấy, VBQPPL không chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành mà còn do cá nhân có thẩm quyền ban hành, điều này là hoàn toàn đúng. Nhưng khái niệm này chưa đề cập đến VBQPPL được phối hợp ban hành (VBQPPL liên tịch). Bên cạnh đó, VBQPPL được ban hành chỉ nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội “cơ bản”,còn các quan hệ xã hội “không cơ bản” thì chưa được đề cập đến
[5].
Nguyễn Cửu Việt đưa ra khái niệm khác về VBQPPL: “VBQPPL là hình thức thể hiện chủ yếu của quyết định quy phạm pháp luật, do các cơ quan nhà nước, những người có thẩm quyền và các cơ quan của các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, theo trình tự và hình thức luật định, trong đó đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, áp dụng hay bãi bỏ các quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước”
[6].
Theo chúng tôi, trong khái niệm này vẫn còn hai vấn đề cần quan tâm tiếp tục làm rõ: thứ nhất, trên thực tế còn có các VBQPPL được phối hợp ban hành (VBQPPL liên tịch); thứ hai, bản chất của văn bản quản lý nhà nước nói chung, VBQPPL nói riêng là công cụ và phương tiện để Nhà nước tiến hành quản lý xã hội nên tất cả các văn bản quản lý nhà nước dù là văn bản hành chính hay VBQPPL cũng đều được Nhà nước đảm bảo thi hành nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng của Nhà nước. Do đó, khi khẳng định VBQPPL “được ban hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” là không sai, nhưng theo chúng tôi, không cần thiết phải đưa nội dung này vào khái niệm.
Bên cạnh đó, rất có thể khái niệm này dẫn đến cách hiểu không đúng về thẩm quyền ban hành VBQPPL là các VBQPPL có thể do các cơ quan của
các tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền ban hành
[7]. Bởi lẽ hoạt động ban hành VBQPPL là hoạt động tạo ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội thì chỉ có một số cơ quan nhà nước hoặc các chức danh được Nhà nước trao quyền mới có thẩm quyền này
[8]. Các tổ chức xã hội hoặc tổ chức chính trị - xã hội không được trao quyền lực nhà nước nên không thể ban hành VBQPPL một cách độc lập.
Pháp luật hiện hành không quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL một cách độc lập cho các tổ chức xã hội mà chỉ quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL mang tính chất “liên tịch” giữa các tổ chức chính trị - xã hội và cơ quan nhà nước. Mặc khác, không phải bất kỳ tổ chức chính trị - xã hội nào cũng có quyền ban hành VBQPPL liên tịch với các cơ quan nhà nước mà chỉ có các tổ chức chính trị - xã hội được pháp luật quy định mới có thẩm quyền này. Cụ thể, hiện nay theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ có các cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội mới có quyền phối hợp với hai chủ thể đại diện của cơ quan nhà nước là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ trong việc ban hành VBQPPL và trong trường hợp này VBQPPL cũng chỉ được ban hành dưới hình thức duy nhất là “Nghị quyết liên tịch”
[9].
Bùi Xuân Phái đề xuất khái niệm:
“VBQPPL là văn bản do các chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, tên gọi được pháp luật quy định, có chứa các quy định chung, được áp dụng nhiều lần và được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”[10]. Khái niệm này khẳng định, VBQPPL “do các chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành” là phù hợp, nhưng theo chúng tôi, cần cụ thể hóa “chủ thể có thẩm quyền” thành “cơ quan nhà nước, chức danh nhà nước (cá nhân có thẩm quyền)”.Ngoài ra, chúng tôi vẫn không đồng tình với cách liệt kê “…
ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, tên gọi được pháp luật quy định”, vì theo Nguyễn Cửu Việt, “nghĩa của thuật ngữ “thủ tục” đã bao hàm “trình tự”
[11]. Hơn nữa, theo chúng tôi, hiện nay, khi nói về thẩm quyền ban hành VBQPPL thì đã bao gồm cả “hình thức” và “tên gọi” VBQPPL thông qua việc quy định “thẩm quyền hình thức” và “thẩm quyền nội dung”
[12] của VBQPPL. Theo cách hiểu này thì thẩm quyền hình thức của VBQPPL đã chứa đựng “tên gọi VBQPPL”. Do đó, cách liệt kê “...
ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, tên gọi được pháp luật quy định” là chưa thật sự thỏa đáng khi định nghĩa về VBQPPL.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hiện nay, Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”.
Trước đây, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002 (gọi chung là Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002) đều định nghĩa: “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN)”
[13]. So với định nghĩa của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002 thì khái niệm VBQPPL nêu ra tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã phù hợp hơn khi bổ sung cụm từ “phối hợp ban hành” để khẳng định sự tồn tại của các VBQPPL được ban hành liên tịch, và bỏ cụm từ “định hướng XHCN” để đơn giản hơn, vì bản chất của các văn bản quản lý nhà nước đều là công cụ và phương tiện phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước theo định hướng nên không cần thiết phải nêu cụm từ “định hướng XHCN”
[14].
Tuy nhiên, theo chúng tôi, cách định nghĩa này của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có những vấn đề sau cần quan tâm:
Một là, “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành”. Nội dung này chưa phù hợp với chính Điều 2 Luật này vì tại Điều 2 quy định về “Hệ thống VBQPPL”, trong đó có các VBQPPL là:“Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước, Thông tư liên tịch giữa Chánh án TANDTC với Viện trưởng VKSNDTC; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ”. Chúng ta thấy rằng, những VBQPPL này không phải do cơ quan nhà nước ban hành mà do cá nhân được Nhà nước trao quyền (chức danh nhà nước
[15]) ban hành hoặc phối hợp ban hành. Do đó, các văn bản quản lý nhà nước hiện hành đã có sự phân biệt giữa văn bản do cơ quan nhà nước ban hành và văn bản do chức danh nhà nước ban hành. Thuật ngữ “chức danh nhà nước” dùng để chỉ các cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quản lý nhà nước như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ… Vì vậy, nếu định nghĩa “VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành” thì chưa thật sự đầy đủ vì chưa đề cập được VBQPPL do các chức danh nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành
[16].
Hai là, khái niệm VBQPPL tại Điều 1 Luật 2008 có thể dẫn đến cách hiểu theo hai khái niệm sau đây:
Khái niệm thứ nhất: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Khái niệm thứ hai: VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Tuy nhiên, theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 thì HĐND, UBND trực tiếp ban hành VBQPPL mà không phối hợp ban hành với bất kỳ cơ quan nhà nước nào
[17]. Do đó, Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có thể dẫn đến cách hiểu như khái niệm thứ hai là không thống nhất và phù hợp với thực tiễn.
Bên cạnh đó, Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 liệt kê rằng: VBQPPL phải được ban hành theo “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND” nhưng Điều 1 Luật Ban hành hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 cho rằng, VBQPPL của HĐND, UBND “ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục”.Cách liệt kê trong hai luật này là chưa thống nhất với nhau. VBQPPL của HĐND, UBND cũng phải tuân thủ về hình thức ban hành, nếu không tuân thủ đúng hình thức VBQPPL thì cũng sẽ bị đình chỉ, hủy bỏ hoặc bãi bỏ.
Hơn thế nữa, việc ban hành VBQPPL nói chung, VBQPPL của HĐND, UBND nói riêng không chỉ tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục mà còn tuân thủ nội dung của VBQPPL. Do đó, tất cả những vấn đề về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục, nội dung đã được Luật quy định cụ thể cũng không cần liệt kê, mà theo chúng tôi, chỉ cần quy định “theo Luật định” hoặc “theo quy định pháp luật” là đủ.
3. Khái niệm trong Dự thảo thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004[18]
Thực hiện sự phân công của Thủ tướng Chính phủ tại Quyết định số 1441/QĐ-TTg ngày 16/8/2013 về phân công cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh thuộc Chương trình năm 2014, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan xây dựng dự thảo Luật VBQPPL. Dự thảo Luật này đã được Bộ Tư pháp đưa ra lấy ý kiến với tên gọi Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL. Sau đó, Dự thảo Luật này được hoàn thiện và trình Quốc hội khóa XIII tại kỳ họp thứ 8, có tên gọi là Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật (VBPL).
Thứ nhất, về khái niệm VBQPPL trong Dự thảo Luật VBQPPL lần 2 [19]
Tại Dự thảo lần 2 đưa ra lấy ý kiến các đơn vị, tổ chức, cá nhân, Bộ Tư pháp xây dựng hai phương án để định nghĩa về VBQPPL. Phương án 1 đưa ra khái niệm VBQPPL thông qua việc giải thích thuật ngữ “quy phạm pháp luật”. Phương án 2 đưa ra khái niệm VBQPPL, sau đó giải thích các thuật ngữ “quy tắc xử sự chung”, “quy phạm pháp luật”. Tuy nhiên, theo chúng tôi, cả hai phương án này đều có những điểm chưa thật sự hợp lý.
Thứ hai, khái niệm VBQPPL trong Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL lần 3 [20]
Tại Dự thảo này, Bộ Tư pháp đưa ra một phương án duy nhất định nghĩa về VBQPPL. Theo đó, VBQPPL được định nghĩa thông qua việc giải thích thế nào là quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, đến khi có Dự thảo lần 5 thì tại Dự thảo lần 3 và Dự thảo lần 5 của Luật này có sự khác nhau khi định nghĩa về quy phạm pháp luật.
“1. “Quy phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trong Luật này đặt ra hoặc thừa nhận và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”
[21].
“1. “Quy phạm pháp luật” là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với mọi người trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trong Luật này đặt ra hoặc thừa nhận và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”
[22].
Cách giải thích này về thuật ngữ quy phạm pháp luật trong hai Dự thảo này có một số vấn đề cần xem xét lại. Cụ thể, cụm từ “được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần” thì chỉ cần viết “được áp dụng nhiều lần” đã bao hàm “lặp đi lặp lại”. Bên cạnh đó, quy phạm pháp luật không chỉ được áp dụng với “mọi người” mà quy phạm phạm pháp luật còn áp dụng với các cơ quan, tổ chức. Do đó theo chúng tôi cụm từ “mọi đối tượng” trong Dự thảo lần 3 là hợp lý hơn trong Dự thảo lần 5.
Mặc khác, nhiều quy phạm xã hội được Nhà nước thừa nhận nhưng việc thừa nhận phải thông qua quy định của chủ thể có thẩm quyền; không có quy phạm xã hội nào không được Nhà nước quy định mà có thể trở thành quy phạm pháp luật. Và không chỉ có cơ quan nhà nước mới có thẩm quyền đặt ra quy phạm pháp luật mà các chức danh nhà nước như Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước... cũng có thẩm quyền này. Do đó, khẳng định quy phạm pháp luật được cơ quan Nhà nước “thừa nhận” là chưa đủ. Ngoài ra, cụm từ “được Nhà nước bảo đảm thực hiện” cũng không cần thiết vì dù là quy phạm pháp luật hay quy định cá biệt do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền đặt ra thì Nhà nước phải đảm bảo thi hành, thực hiện quy định này nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật. Do đó theo chúng tôi nên bỏ cụm từ “được Nhà nước đảm bảo thực hiện”.
Thuật ngữ quy phạm pháp luật được các bản Dự thảo giải thích:
2. “VBQPPL” là văn bản chứa quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” (Dự thảo lần 3)
[23];
“2. VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật quy định tại khoản 1 Điều này được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” (Dự thảo lần 5)
[24]Như vậy, khái niệm VBQPPL trong Dự thảo lần 5 có sự diễn đạt khác so với Dự thảo lần 3. Tuy nhiên, chúng tôi thấy cả hai Dự thảo vẫn xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL của những chức danh nhà nước như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ... Như vậy, sẽ không phù hợp nếu chỉ khẳng định VBQPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Hơn thế nữa, theo định nghĩa này thì VBQPPL chỉ ban hành theo “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do Luật này quy định” nhưng trên thực tế, việc ban hành VBQPPL còn phải tuân thủ quy định khác về thẩm quyền trong các VBQPPL chuyên ngành khác. Quy định như vậy vẫn chưa đầy đủ.
Ngoài ra, khi đã định nghĩa rõ về VBQPPL thì không cần thiết phải quy định “Văn bản không chứa quy phạm pháp luật quy định tại khoản 1 Điều này; văn bản có chứa quy phạm pháp luật, nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL”
[25]. Bởi vì, đương nhiên VBQPPL phải được ban hành đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL, phải đảm bảo đầy đủ yêu cầu của một VBQPPL.
Thứ ba, khái niệm văn bản pháp luật trong Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật[26]
Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII, Chính phủ trình Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật. Như vậy, trong Dự thảo này đã không còn sử dụng khái niệm VBQPPL mà thay vào đó là khái niệm văn bản pháp luật.
Hiện nay, còn có rất nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm văn bản pháp luật. Có nơi đưa ra khái niệm văn bản pháp luật “coi đó là khái niệm đồng nghĩa với khái niệm VBQPPL hoặc là khái niệm bao hàm các VBQPPL và văn bản áp dụng pháp luật; bao hàm các VBQPPL, văn bản chủ đạo và văn bản cá biệt”
[27]. Có nơi cho rằng “văn bản pháp luật bao gồm VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính khác”
[28]. Đây cũng là cách hiểu được nhiều nhà khoa học và nhà hoạt động thực tiễn đồng tình. Nghĩa là khi nói đến văn bản pháp luật là nói đến tất cả những văn bản do cơ quan, chức danh nhà nước ban hành bao gồm cả VBQPPL là những văn bản áp dụng pháp luật (văn bản hành chính cá biệt), văn bản hành chính thông thường để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Do đó, khái niệm văn bản pháp luật ở góc độ này sẽ đồng nghĩa với khái niệm “văn bản quản lý nhà nước”. Chúng tôi đồng tình với cách hiểu này.
Dự thảo Luật Ban hành văn bản pháp luật đưa ra khái niệm văn bản pháp luật như sau:
“1. “Văn bản pháp luật” là văn bản có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi cả nước hoặc địa giới hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này và được Nhà nước bảo đảm thực hiện;
Văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản pháp luật”.
Khái niệm văn bản pháp luật mà Dự thảo đưa ra, theo chúng tôi, thực chất là vẫn nói về khái niệm VBQPPL, nhưng khái niệm VBQPPL chưa phản ánh hết nội hàm khái niệm văn bản pháp luật đang được thừa nhận hiện nay. Bởi vì hiện nay, các văn bản hành chính do cơ quan, chức danh nhà nước ban hành để chỉ đạo, điều hành vẫn được xem là văn bản pháp luật dù văn bản này không chứa quy tắc xử sự chung.
Mặt khác các cụm từ “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục” cũng như đoạn “Văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này thì không phải là văn bản pháp luật” cũng không cần thiết như chúng tôi cũng đã phân tích ở trên. Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện.
4.Kiến nghị
Trong việc xây dựng Luật mới thay thế hai Luật Ban hành VBQPPL hiện hành, chúng tôi kiến nghị vẫn giữ lại tên gọi
Luật Ban hành VBQPPL, từ đó xây dựng khái niệm VBQPPL
[29].
Khái niệm VBQPPL là căn cứ quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền xác định những vấn đề phải được ban hành dưới hình thức là các VBQPPL, phân biệt VBQPPL với văn bản hành chính và văn bản áp dụng pháp luật, góp phần khắc phục tình trạng ban hành văn bản hành chính có chứa quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, khái niệm VBQPPL vẫn chưa thật sự đáp ứng yêu cầu tốt nhất “do cách định nghĩa còn mang nặng tính học thuật cho nên đã gây nhiều khó khăn, lúng túng trong việc xác định văn bản nào là VBQPPL”
[30].
Việc nghiên cứu để xác định khái niệm VBQPPL là một vấn đề cần tiếp tục quan tâm trong quá trình hoàn thiện những quy định về VBQPPL. Theo chúng tôi, khi xây dựng khái niệm VBQPPL về cơ bản phải khẳng định được một số vấn đề sau:
Thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành VBQPPL là cơ quan nhà nước và chức danh nhà nước (người có thẩm quyền).
Thứ hai, trong VBQPPL phải có chứa quy phạm pháp luật tức là các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hay một nhóm đối tượng tùy theo phạm vi điều chỉnh của VBQPPL.
Thứ ba, VBQPPL phải được ban hành hoặc phối hợp ban hành theo quy định của pháp luật. Nghĩa là để ban hành hoặc phối hợp ban hành VBQPPL, các cơ quan nhà nước và chức danh nhà nước (người có thẩm quyền) phải tuân thủ những quy định về quy trình ban hành VBQPPL, về nội dung VBQPPL, về thể thức VBQPPL…
Chúng tôi cũng xin góp thêm đề xuất về khái niệm VBQPPL như sau:
“VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước, chức danh nhà nước[31] ban hành hoặc phối hợp ban hành theo Luật định[32], trong đó có các quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hay một nhóm đối tượng, để điều chỉnh các quan hệ xã hội”./.
*GV Bộ môn Văn bản và Công nghệ hành chính - Học viện Hành chính quốc gia
[1] Một số nghiên cứu tiêu biểu như:
Về khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/1998,
Trở lại khái niệm VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4/2007,
Về khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2007 của tác giả Nguyễn Cửu Việt;
Bàn về khái niệm VBQPPL của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên đăng trên Tạp chí Luật học, số 2/2004… và nhiều bài viết nghiên cứu khác.
[2] Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 định nghĩa VBQPPL như sau “
VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng XHCN” .
[3] Để tránh sự trùng lặp chúng tôi không phân tích lại các nội dung mà các công trình trước đây đã đề cập, chúng tôi chỉ phân tích, bổ sung, kế thừa một số vấn đề dưới góc nhìn của chúng tôi.
[4] Đoàn Thị Tố Uyên,
Bàn về khái niệm VBQPPL, Tạp chí Luật học, số 2/2004
[5] Điều này, Nguyễn Cửu Việt trong bài “Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật”, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2007đã chỉrõ:“Tuy nhiên, định nghĩa trên có câu “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản” cũng cần bàn. Có lẽ, tác giả nhầm VBQPPL với Hiến pháp và luật chăng, vì chỉ Hiến pháp và luật mới có thể nói là “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản” mà thôi”.
[6] Nguyễn Cửu Việt,
Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL”, Tlđd.
[7] Theo quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì chỉ có cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (không phải là cơ quan của tổ chức xã hội) có quyền phối hợp với Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc với Chính phủ ban hành VBQPPL liên tịch.
[8] Luật Ban hành VBQPPL sẽ ấn định những cơ quan nhà nước hay chức danh nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
[9] Khoản 10 Điều 2 Luật 2008 quy định về hệ thống VBQPPL trong đó quy định một các hình thức VBQPPL đó là “Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội”.
[10]Bùi Xuân Phái,
Kiến nghị hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (điện tử), http://www.nclp.org.vn/thuc_tien_phap_luat/kien-nghi-hoan-thien-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat/article_view?b_start:int=7&-C=
[11] Nguyễn Cửu Việt,
Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2007.
[12] Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra, xử lý VBQPPL đã giải thích:
- Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành VBQPPL và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND;
- Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật.
[13] Khái niệm VBQPPL trong Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, sửa đổi 2002 đã được PGS.TS Nguyễn Cửu Việt phân tích cụ thể, toàn diện trong bài
“Khái niệm VBQPPL (tiếp theo) và hệ thống VBQPPL”, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2007
[14] Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 định nghĩa “VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”. Như vậy, trong khái niệm VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 vẫn còn cụm từ “định hướng XHCN”.
[15] Thuật ngữ “chức danh nhà nước”được sử dụng khá nhiều trong các văn bản quản lý nhà nước như Thông tư 55/2005/TTLT-BNV-VPCP, Thông tư số 01/2011/TT-BNV. Ví dụ tại Điểm b, Khoản 1, Điều 8 Thông tư số 01/2011/TT-BNV của Bộ Nội vụ quy định “Ký hiệu của văn bản có tên loại bao gồm chữ viết tắt tên loại văn bản theo bảng chữ viết tắt tên loại văn bản và bản sao kèm theo Thông tư này (Phụ lục I) và chữ viết tắt tên cơ quan, tổ chức hoặc
chức danh nhà nước (áp dụng đối với chức danh Chủ tịch nước và Thủ tướng Chính phủ) ban hành văn bản”… “Ký hiệu của công văn bao gồm chữ viết tắt tên cơ quan, tổ chức hoặc chức danh nhà nước ban hành công văn và chữ viết tắt tên đơn vị (vụ, phòng, ban, bộ phận) soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo công văn đó (nếu có)”.
[16] Hiện nay, các VBQPPL do các chức danh nhà nước ban hành ví dụ như Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thông tư của Chánh án TANDTC… Tuy nhiên trên thực tế nhiều người vẫn quen gọi Thông tư của Bộ, Thông tư của TANDTC… cách gọi này là chưa chính xác, chưa phản ánh được tính chất của VBQPPL này.
[17] Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND quy định: “VBQPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng XHCN”.
[18] Dự thảo Luật này lần đầu tiên đưa ra lấy ý kiến có tên là Luật VBQPPL, sau đó đổi thành Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL, Dự thảo mới đây nhất trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8 có tên là Luật Ban hành văn bản pháp luật.
[19] Dự thảo 2 ngày 16/5/2014 được Bộ Tư pháp đưa ra lấy ý kiến các tổ chức cá nhân
Xem http://www.moj.gov.vn/dtvbpl/Lists/Danh%20sch%20d%20tho/View_Detail.aspx?ItemID=212
Dự thảo 5, được trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại Phiên họp thứ 31 tháng 9/2014, http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=882&TabIndex=1&LanID=973
[21] Dự thảo lần 3 ngày 25/6/2014, được Bộ Tư pháp đưa ra lấy ý kiến bộ, ngành, địa phương
[22] Dự thảo lần 5 được trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại Phiên họp thứ 31 tháng 9/2014
[23] Xem Dự thảo lần 3 ngày 25/6/2014, được Bộ Tư pháp đưa ra lấy ý kiến các bộ, ngành, địa phương
[24] Xem Dự thảo lần 5 được trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại Phiên họp thứ 31 tháng 9/2014
[25] Dự thảo lần 3 và Dự thảo lần 5 đều có đoạn này.
[26] Dự thảo được trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8,
http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=882&LanID=1001&TabIndex=1
[27] Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Đại học Luật Hà Nội, Nxb CAND, Hà Nội, 2009, tr 7.
[28] Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2008, tr 14.
[29] Nếu như còn quá nhiều ý kiến khác nhau, chúng tôi kiến nghị Quốc hội lùi thời gian thông qua Dự thảo Luật này để tiếp tục lấy ý kiến, hoàn chỉnh Dự thảo.
[30] Dự thảo Tờ trình của Bộ Tư pháp về Dự án Luật Ban hành VBQPPL.
[31] Hoặc có thể sử dụng cụm từ “người có thẩm quyền” , “cá nhân có thẩm quyền”.
[32] Hoặc có thể sử dụng cụm từ “theo quy định của pháp luật”.
