Tùy vào điều kiện chính trị - xã hội cụ thể của mỗi quốc gia mà việc xây dựng mô hình cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh là khác nhau nhưng đều phải đảm bảo thực thi pháp luật cạnh tranh một cách có hiệu quả nhất.

Ở Việt Nam, Luật Cạnh tranh năm 2004 đã dành ra 01 chương (Chương IV) với 07 điều để quy định về hai thiết chế thực thi Luật Cạnh tranh, bao gồm Cục Quản lý cạnh tranh (QLCT) và Hội đồng Cạnh tranh (HĐCT).

Thứ nhất, về Cục Quản lý cạnh tranh

Thiết chế quan trọng nhất trong việc đảm bảo thực thi và tiến hành tố tụng cạnh tranh là cơ quan QLCT - Cục QLCT - với một số đặc điểm pháp lý sau:

Vị trí pháp lý: Cục QLCT là cơ quan do Chính phủ thành lập và trực thuộc Bộ Công thương[3]. Điều này phù hợp với quy định của Chính phủ về cơ cấu tổ chức của bộ, theo đó trong cơ cấu tổ chức của bộ có thể có các tổ chức như vụ; văn phòng; thanh tra; tổng cục và tương đương; các cơ quan đại diện của Bộ ở địa phương và nước ngoài[4].

Tuy nhiên, thực tiễn xử lý vụ việc cạnh tranh đã chứng minh việc thiết kế mô hình cơ quan QLCT trực thuộc Bộ Công thương là chưa hợp lý. Điều này được chứng minh qua vụ việc lạm dụng vị trí độc quyền của Công ty Xăng dầu Việt Nam (VINAPCO)[5]. Ở vụ việc này ta thấy, dù chưa biết vấn đề đúng hay sai nhưng sau khi nhận được Công văn chỉ đạo của Bộ Giao thông vận tải, lập tức VINAPCO đã nối lại việc tra nạp nguyên liệu cho hãng hàng không Pacific Airlines (PA). Trong thời điểm này, VINAPCO là doanh nghiệp vận tải hàng không thuộc sự quản lý của Bộ Giao thông vận tải[6]. Giả sử, khi Cục QLCT thuộc Bộ Công thương điều tra hành vi vi phạm của VINAPCO, với sự ảnh hưởng từ Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải và mối quan hệ giữa Bộ Công thương và Bộ Giao thông vận tải thì Cục QLCT có nói lên được một tiếng nói khách quan hay không? Đây cũng là nguyên nhân lý giải vì sao hành vi lạm dụng vị trí độc quyền của doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu hàng không VINAPCO chỉ bị Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh tuyên phạt ở mức 0,025% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm, trong khi đó, mức xử phạt theo quy định của Luật là đến 5% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm[7]. Thêm nữa, với một số lượng lớn các doanh nghiệp thuộc sự quản lý của Bộ Công thương thì việc Cục QLCT trực thuộc Bộ Công thương lại đi xem xét, điều tra, xử lý hành vi vi phạm của các doanh nghiệp do Bộ Công thương quản lý là không hề khả thi, không khác gì Bộ Công thương “vừa đá bóng vừa thổi còi”.

Trong khi đó, trên thế giới, vị trí pháp lý của cơ quan QLCT trước hết luôn được thiết kế có tính độc lập với cơ quan thứ ba (cơ quan quản lý nhà nước). Ví dụ, tại Nhật Bản, Ủy ban Thương mại lành mạnh Nhật Bản (Fair Trade Commission - JFTC) chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về cạnh tranh, là một cơ quan thuộc Chính phủ Nhật Bản[8]; tại Đài Loan, Luật Thương mại lành mạnh Đài Loan quy định Uỷ ban thương mại (TFTC) là cơ quan QLCT của Đài Loan, là cơ quan cấp bộ, có sự độc lập với các cơ quan nhà nước khác. Bên cạnh đó, tất cả các ủy viên của TFTC đều do Thủ tướng đề cử và Tổng thống bổ nhiệm, điều này tạo điều kiện thuận lợi cho việc xử lý các vụ việc cạnh tranh có liên quan đến những cơ quan nhà nước[9].

Như vậy, khác với Việt Nam, để đảm bảo tính hiệu quả cho cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh thì Nhật Bản hay Đài Loan đều quy định vị trí pháp lý của cơ quan này luôn luôn độc lập với bên thứ ba.

Chức năng, nhiệm vụ: Cục QLCT có các nhiệm vụ: điều tra các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh; xử lý, xử phạt hành vi cạnh tranh không lành mạnh; các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật[10]. Ngoài ra, Cục QLCT còn có nhiệm vụ, quyền hạn là thực hiện chống bán phá giá, chống trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ đối với các loại hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam; cảnh báo các vụ kiện chống bán phá giá; bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng v.v..[11]

Cục QLCT là một cơ quan còn “non trẻ”, cơ cấu tổ chức chưa hoàn thiện, số lượng thành viên được biên chế còn ít, cả nước chỉ có hai văn phòng đại diện tại Đà Nẵng và thành phố Hồ Chí Minh[12].Hơn nữa, trình độ cũng như kinh nghiệm của đội ngũ điều tra viên còn hạn chế. Chính vì vậy, với một khối lượng nhiệm vụ được giao theo quy định từ việc xử lý các vụ việc vi phạm pháp luật cạnh tranh đến việc chống bán phá giá; phòng vệ thương mại; và bảo vệ người tiêu dùng v.v.., thì việc thực thi các nhiệm vụ đó trên thực tế là không thể đạt hiệu quả cao, nếu không nói là nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định cho Cục QLCT là quá “ôm đồm”, không phù hợp với thực lực cũng như khả năng của các đơn vị thuộc Cục QLCT quản lý hiện có. Điều này dẫn đến một thực trạng là sau hơn 10 năm hoạt động, đến thời điểm này, cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh Việt Nam mới chính thức đưa ra kết luận xử lý đối với 04 vụ việc hạn chế cạnh tranh[13].

Trong khi đó, ở một số nước trên thế giới, việc quy định nhiệm vụ của cơ quan thực thi cạnh tranh luôn mang tính chuyên trách, không quá “ôm đồm”như ở Việt Nam. Ví dụ ở Hoa kỳ, cơ quan QLCT của Hoa Kỳ bao gồm Ủy ban Thương mại liên bang Hoa Kỳ (Federal Trade Commission - USFTC) và Cục Cạnh tranh thuộc Bộ Tư pháp (DOJ), mỗi cơ quan chịu trách nhiệm thực thi một số mảng của Luật Cạnh tranh. Trong đó, USFTC có chức năng ngăn chặn hành vi kinh doanh phản cạnh tranh hoặc gây bất lợi đối với người tiêu dùng; tăng cường quyền lựa chọn của người tiêu dùng và nhận thức của công chúng về cạnh tranh, phụ trách việc đẩy mạnh cạnh tranh kinh tế thông qua việc thi hành và hướng dẫn thi hành Luật Chống độc quyền và các quy định liên quan[14]. Hoặc ở Nhật Bản, chức năng chính của JFTC là ban hành các văn bản thi hành Luật Chống độc quyền; phối hợp với các ngành khác trong việc soạn thảo luật và chính sách ngành; hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền[15].

Như vậy, ở Nhật Bản, Hoa Kỳ, khi quy định chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thực thi cạnh tranh, họ chỉ tập trung vào các hoạt động trực tiếp ảnh hưởng đến môi trường cạnh tranh trong kinh doanh và lợi ích của người tiêu dùng, gồm:(i) Điều tra, xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trên thị trường; (ii) Chống độc quyền, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường; (iii) Điều tra, xử lý các thoả thuận hạn chế cạnh tranh trên thị trường; (v) Thực hiện các hoạt động khác nhằm đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh. Trong khi đó, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn, của Cục QLCT Việt Nam hiện nay là quá rộng, không tương xứng với nguồn lực hạn chế (số lượng cán bộ còn ít, đa số là kiêm nhiệm và ngân sách hạn hẹp). Chính sự bất tương xứng này đã dẫn đến một hệ lụy là thời gian điều tra mỗi vụ việc cạnh tranh thường kéo dài, nhiều vụ việc vi phạm Luật Cạnh tranh nhưng không phát hiện được hoặc khi phát hiện thì đã hết thời hiệu xử lý. Thiết nghĩ, trong lần sửa đổi Luật Cạnh tranh tới đây, chúng ta nên quy định một cách trọng tâm chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn, của cơ quan QLCT.

Vị trí pháp lý: Điều 53 Luật Cạnh tranh năm 2004 đã xác định vị trí của HĐCT: “là cơ quan do Chính phủ thành lập; HĐCT có từ mười một đến mười lăm thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại”.

Như vậy, có thể thấy vị trí của HĐCT thuộc hệ thống cơ quan hành pháp. Bởi lẽ, HĐCT là cơ quan do Chính phủ thành lập, các thành viên do Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại (nay là Bộ Công thương), ngân sách hoạt động của HĐCT nằm trong ngân sách của Bộ Công thương. HĐCT  có tính độc lập tương đối với Bộ Công thương, thể hiện qua việc HĐCT do Chính phủ thành lập nhưng không thuộc bộ nào, hơn nữa Bộ Công thương không được quyền giải quyết các khiếu nại đối với quyết định của HĐCT theo nguyên tắc “việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính trước hết phải do cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp xử lý[16]”. Nói cách khác, quyết định giải quyết khiếu nại của HĐCT là quyết định chung thẩm trong hệ thống cơ quan hành chính vì sau khi HĐCT giải quyết khiếu nại mà các bên vẫn không đồng ý thì các bên phải kiện ra tòa án. Việc pháp luật quy định tính độc lập của HĐCT là hoàn toàn phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan này, đảm bảo cho cơ quan này tính chủ động, tính độc lập với bên thứ ba trong việc thực thi Luật Cạnh tranh.

Thoạt nhìn có thể thấy tính hợp lý về vị trí pháp lý của HĐCT, nhưng khi xét kỹ, ta thấy có một số vấn đề cần bàn sau:

(i) Một mặt, pháp luật khẳng định tính độc lập của HĐCT trong quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh với bên thứ ba, theo đó: “HĐCT là cơ quan tiến hành tố tụng cạnh tranh độc lập...[17]”, nhưng mặt khác lại quy định: “Bộ trưởng Bộ Công thương có quyền đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên và Chủ tịch HĐCT[18]”.Với quy định này, tính độc lập của HĐCT không được thể hiện rõ ràng, bởi lẽ việc tổ chức và hoạt động của HĐCT phải chịu sự chi phối của Bộ Công thương. Một vấn đề đặt ra là liệu các thành viên của HĐCT có khách quan khi xử lý các vụ việc vi phạm pháp luật cạnh tranh liên quan đến các doanh nghiệp do Bộ Công thương quản lý, trong khi Bộ trưởng Bộ Công thương là người đề nghị bổ nhiệm mình?

(ii) Tính độc lập của HĐCT một lần nữa bị tác động bởi kinh phí hoạt động của HĐCT được bố trí theo dự toán ngân sách hàng năm của Bộ Công thương[19].

Với những ràng buộc trên, sự tồn tại độc lập của HĐCT với Bộ Công thương để đảm bảo sự công bằng, nghiêm minh khi xử lý các vụ việc cạnh tranh liên quan đến những doanh nghiệp thuộc sự quản lý của Bộ Công thương là không khả thi. Trong khi đó, ở Nhật Bản, JFTC là cơ quan độc lập trực thuộc Chính phủ Nhật Bản[20], và thành viên do Thủ tướng trực tiếp bổ nhiệm, có tuổi đời từ 35 trở lên, lấy trong số các chuyên gia về pháp luật và kinh tế, trên cơ sở sự đồng thuận của cả Thượng viện và Hạ viện, riêng bổ nhiệm chủ tịch JFTC do Nhật Hoàng thông qua[21]. Hoặc Luật Thương mại lành mạnh Đài Loan quy định, TFTC là cơ quan nhà nước cấp bộ, Uỷ viên của TFTC là những người kinh nghiệm trong các lĩnh vực kinh tế, chính trị, kế toán do Thủ tướng đề cử và được Tổng thống bổ nhiệm[22]. Hay tại Hoa Kỳ, cơ cấu USFTC bao gồm một nhóm ủy viên gồm 05 người do Tổng thống đề cử và do Thượng viện thông qua, Tổng thống sẽ chọn một trong 05 thành viên làm Chủ tịch, đồng thời có nhiều nhất 03 ủy viên được phép thuộc cùng một đảng[23].

 Như vậy, mô hình cơ quan cạnh tranh của Nhật Bản, Đài Loan và Hoa Kỳ khác với Việt Nam. Mục tiêu hàng đầu mà các nước này hướng tới khi xây dựng cơ quan QLCT là tính độc lập của các cơ quan này. Luật cạnh tranh ở các nước này đều quy định nguyên tắc tối cao là vị trí pháp lý của cơ quan cạnh tranh hoàn toàn độc lập trong các hoạt động của mình mà không bị chi phối hay can thiệp của bất kỳ cơ quan thứ ba nào, đặc biệt là trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên.

Chức năng, nhiệm vụ: HĐCT có nhiệm vụ tổ chức xử lý, giải quyết khiếu nại đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của Luật này[24].

Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, đối với vụ việc hạn chế cạnh tranh khi có đơn khiếu nại hoặc Cục QLCT phát hiện, trước hết Cục QLCT sẽ tiến hành điều tra sơ bộ và điều tra chính thức. Sau khi có đầy đủ căn cứ, Cục QLCT sẽ chuyển hồ sơ cho Chủ tịch HĐCT để xử lý theo pháp luật, nếu chưa đầy đủ chứng cứ, HĐCT sẽ trả hồ sơ yêu cầu điều tra bổ sung. Việc phân chia thẩm quyền như trên là giải pháp hợp lý nhằm giảm bớt gánh nặng và tạo nên sự khách quan trong việc điều tra xử lý vụ việc. Tuy nhiên, vấn đề này có nhiều điểm chưa thực sự hợp lý, vì:

(i) Theo quy định, trong một vụ việc về hành vi hạn chế cạnh tranh, cơ quan có thẩm quyền xử lý cao nhất là HĐCT, song gần như tất cả các hoạt động tố tụng đều do Cục QLCT tiến hành[25]. HĐCT chỉ có thẩm quyền tổ chức phiên điều trần và ra quyết định xử lý vụ việc, giải quyết các khiếu nại các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh về hành vi hạn chế cạnh tranh. Như vậy, cho dù là cơ quan có quyền cao nhất, nhưng kết quả xử lý của HĐCT gần như phải lệ thuộc vào kết quả của các hoạt động tố tụng trước đó của Cục QLCT. Nếu có bất cứ nghi ngờ gì về kết quả điều tra thì phải trả lại hồ sơ để cơ quan điều tra tiến hành điều tra lại. Rõ ràng, cách thiết kế cơ chế phân quyền theo các quy định hiện hành tuy có vẻ đảm bảo sự chuyên môn hoá cao độ, song lại làm mờ nhạt đi vai trò rất quan trọng của HĐCT là xử lý vụ việc. Điều này đặt ra cho chúng ta yêu cầu phải xây dựng lại cơ chế phân quyền này.

(ii) Một thực tế là, cơ quan hay cá nhân nào trực tiếp thụ lý hoặc điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh thì sẽ hiểu hơn ai hết các tình tiết của vụ việc, nhưng theo quy định như hiện nay, Hội đồng xử lý vụ việc là cơ quan có quyền quyết định duy nhất và là chung thẩm đối với vụ việc hạn chế cạnh tranh, trong khi đó, việc điều tra lại thuộc về cơ quan điều tra của Cục QLCT. Liệu quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc có đảm bảo tính chính xác và hợp lý hay không? Vụ việc cạnh tranh của Công ty TNHH Tân Hiệp Phát (THP) khiếu nại công ty Liên doanh nhà máy bia Việt Nam (VNB) là một minh chứng[26].

Ngược lại, trên thế giới, việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh là hết sức rõ ràng, không có kiểu phân quyền trong cùng một vụ việc như ở Việt Nam. Ở Nhật Bản, JFTC có toàn quyền trong việc điều tra, xử lý các vụ việc vi phạm Luật Chống độc quyền[27]; hay ở Hoa Kỳ, chức năng của USFTC là ngăn chặn hành vi kinh doanh phản cạnh tranh hoặc gây bất lợi đối với người tiêu dùng[28]. Còn chức năng của DOJ là phụ trách việc đẩy mạnh cạnh tranh kinh tế thông qua việc thi hành và hướng dẫn thi hành Luật Chống độc quyền và các quy định liên quan[29].

Tóm lại, tại các quốc gia như Hoa Kỳ, Nhật Bản hay Đài Loan, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thực thi cạnh tranh mang tính chuyên trách, không có tính phân nhiệm như Việt Nam. Điều này giúp cơ quan thực thi chủ động và độc lập trong việc đưa ra quyết định giải quyết của mình, không bị lệ thuộc bởi tác động nào. Thiết nghĩ đây là một kinh nghiệm hữu ích để xây dựng mô hình cơ quan thực thi trong lần sửa đổi Luật Cạnh tranh sắp tới.

Để khắc phục các bất cập đã nêu, chúng tôi đề xuất xây dựng mô hình cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh với một thiết chế có tên gọi là Uỷ ban Cạnh tranh quốc gia thay vì Cục QLCT và HĐCT hiện nay, với những lập luận sau:

Thứ nhất, về tên gọi:  

- Tên gọi Uỷ ban Cạnh tranh quốc gia thể hiện được tầm vóc và vị trí của cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh trong hệ thống các cơ quan nhà nước với tư cách là cơ quan độc lập với các bộ, do Chính phủ thành lập, thay Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh.

- Tên gọi Uỷ ban Cạnh tranh quốc gia thể hiện được chức năng, nhiệm vụ là cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh thông qua việc xem xét, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh.

Chúng tôi đề xuất Luật Cạnh tranh sửa đổi lần tới nên quy định như sau: “Ủy ban Cạnh tranh quốc gia là cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh, do Chính phủ ra quyết định thành lập, là cơ quan độc lập, không trực thuộc các bộ; Các thành viên của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia do Thủ tướng là người bổ nhiệm và miễn nhiệm”. Đề xuất này dựa vào các lập luận sau:

- Sẽ khắc phục được sự bất cập về vị trí pháp lý của Cục QLCT và HĐCT như quy định hiện hành. Bởi lẽ, cơ quan thực thi cạnh tranh không nên trực thuộc Bộ Công thương, điều này dẫn đến hiệu quả xử lý vụ vi phạm pháp luật cạnh không cao, khi các hành vi này liên quan đến các doanh nghiệp do các bộ quản lý. Do đó, cần tách cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh thành một cơ quan độc lập, trực thuộc Chính phủ.

- Tạo ra tính độc lập cho cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh với bên thứ ba, phù hợp với kinh nghiệm của Nhật Bản, Hoa Kỳ và Đài Loan, đáp ứng được nhu cầu hội nhập quốc tế.

Chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia cần được quy định như sau: “Ủy ban Cạnh tranh quốc gia có chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh; có nhiệm vụ, quyền hạn là phát hiện, thụ lý, giải quyết các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh; giải quyết khiếu nại về vụ việc vi phạm pháp luật cạnh tranh và các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật”. Theo quy định của Luật Cạnh tranh, các văn bản dưới luật sẽ hướng dẫn thi hành theo hướng quy định cụ thể các nhiệm vụ cho từng ban chức năng trên cơ sở thành lập các ban chuyên trách, cụ thể:

- Ban thực thi các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh có nhiệm vụ phát hiện, thụ lý, xử lý các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, gồm: hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh; hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh, vị trí độc quyền; hành vi tập trung kinh tế. Thụ lý hồ sơ khiếu nại về hành vi hạn chế cạnh tranh để đề nghị Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh quốc gia giải quyết. Phối hợp với các cơ quan khác trong quá trình điều tra, xử lý về các hành vị vi phạm pháp luật cạnh tranh.

- Ban thực thi các hành vi cạnh tranh không lành mạnh có nhiệm vụ phát hiện, thụ lý, xử lý các vụ việc liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Thụ lý hồ sơ khiếu nại về vụ việc cạnh tranh không lành mạnh để đề nghị Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh quốc gia giải quyết. Phối hợp với các cơ quan khác trong quá trình điều tra, xử lý về các hành vị vi phạm pháp luật cạnh tranh.

Đề xuất này xuất phát từ những lý giải sau: (i) việc đề xuất một cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh thay cho hai cơ quan như trước đây sẽ góp phần tinh giản bộ máy quản lý, quan trọng hơn là tạo ra tính chuyên trách về nhiệm vụ trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh, khắc phục những bất cập trong quá trình phân quyền giải quyết; (ii) việc quy định chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban Cạnh tranh như đề xuất là trọng tâm và mang tính chuyên sâu, không quá “ôm đồm” như hiện tại, còn các nhiệm vụ của Cục QLCT trước đây như: điều tra xử lý các hành vi chống bán phá giá; chống trợ cấp; phòng vệ thương mại;... các nhiệm vụ này nên trao về cho các phòng chức năng thuộc Bộ Công thương giải quyết, nhưng thiết lập cơ chế phối hợp giữa các cơ quan này với các Ban thuộc Ủy ban Cạnh tranh quốc gia. Điều này cũng phù hợp với kinh nghiệm của các nước như Hoa Kỳ, Nhật Bản./.

 

---